教代会制度现代学校制度的重要形式

教代会制度现代学校制度的重要形式

《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》提出：“适应中国国情和时代要求，建设依法办学、自主管理、民主监督、社会参与的现代学校制度。”作为中小学民主管理与民主决策基本制度的教代会制度，是现代学校制度的重要形式。在不断推进办学民主化、法制化的进程中，进一步健全和完善教代会制度是现代学校制度建设的重要任务。目前，我国中小学教代会已经形成相对成熟的组织体系和工作制度，在推进依法治校、民主管理、民主监督和科学决策方面，在体察民情、了解民意、汇聚民智、依靠教职工民主办学方面，在维护教职工合法权益、调动广大教职工的积极性、构建和谐校园方面，发挥出不可替代的特殊作用。然而在实际工作中，教代会行政化、形式化、简单化现象依然普遍存在，影响教职工主人翁作用的充分发挥，影响学校民主管理的实质性推进。因此，规范和创新教代会制度是实现教育现代化的一个重大课题。一、客观分析现行教代会制度运行中存在的问题与弊端我国的中小学教代会制度已历经30年的建设历程。经过30年的发展，教代会虽然成效显著，但依然存在诸多弊病。集中地表现为教代会的行政化、形式化、简单化倾向。1.教代会的行政化倾向我国现行中小学内部管理体制主要是校长负责制。在中小学初步建立了“校长负责、党组织为政治核心、教代会民主管理”的机制。然而，在实际运行过程中，强势运转的是行政管理体制。在长期官本位的体制和文化中，学校已经比照行政系统建立科层化的学校内部管理机构，并通过为学校及其校长、书记确定行政级别来强化这一机构的官本位性质，同时，在组织形式上，通过行政化的学校管理控制了学校生活的各个方面，学校的教育教学、后勤服务等各项工作都已经高度行政化，一些学校领导没有从学校建设发展的高度对教代会工作给予充分的重视与支持。教代会的行政化导致了三种情况的产生，一是导致教代会的组织领导机构设置产生不合理现象。中小学教代会的常设机构是大会主席团，他们有提出方案权和程序设立权，教代会代表主要由普通教职工组成，但大会主席团成员的构成比例与整个教代会的代表比例严重失调。在教代会代表中，普通教职工是主体，而在大会主席团中普通教职工所占的比例却普遍很低，大会主席团实际上成为校长办公扩大会议或行政会议。二是导致教代会的主题选择不民主。由于教代会的主题是由大会主席团确定的，使教职工在议题确定和程序设立中较少有发言权，缺少平等对话和协商的机会。关系教职工切身利益的问题和学校重大问题本来要经教代会讨论，但具体什么是关系教职工切身利益的重大问题，学校选择哪一些议题作为教代会讨论表决或公示的内容却不够民主。三是导致教代会代表的选举方式和构成比例不尽合理。行政化使得在选举过程中部分人员被边缘化，只有在学校中的干部和获得较高评价的教职工，如教学能力或成绩突出的教职工容易当选，而一般的青年教师和工勤人员容易被忽视，使教代会缺乏代表性。2.教代会的形式化倾向由于部分学校领导的民主管理意识较薄弱，对教代会制度建设和学校民主政治存在认识上的缺陷，一些学校的校长把教代会当作一种手段，利用教代会把自己的意图强加为教师的意志，结果使得教代会流于形式，或者形式大于内容，避重就轻，择利而求。造成这一问题的基本原因主要有两条：一是相关法律法规不健全。突出表现在学校教代会的性质、地位、职权等规定不明确。二是对有关法律法规和政策执行不力。在基层单位的各种民主制度和形式中，教代会是基本制度和基本形式，是广大教职工行使民主管理权力的机构；教代会具有审议学校管理工作决策、监督评议领导干部及代表、维护教职工切身利益的实际权力。然而，在许多学校的民主管理实践中，从来没有把教代会当作审议学校重大问题的机构。在许多学校，教代会的职权并没有切实落实，在一定程度上影响了教代会代表议政的积极性。3.教代会的简单化倾向一些学校在教代会的操作上不规范，在程序安排上有较大的随意性，没有完全按照代表大会召开的规范性细则运作。少数学校教代会不能按时召开或按时换届。有的学校甚至几年不召开教代会，学校的重大决策、管理制度等不经过教代会讨论，都是由学校班子成员研究决定。有的学校虽然定期不定期召开了教代会，但把教代会看成是一个简单的议事咨询机构、随便发表意见的“清谈会”，很大程度上仅仅是走过场，教职工关心的“热点”、“难点”问题得不到解决。教代会的简单化倾向集中表现为三个方面：一是活动方式单一化。目前教代会最基本的活动方式是征集提案、召开会议、答复提案；形式上一成不变，缺少创新。二是提案答复外交辞令化。一般情况下，在教代会前向代表征集提案，在开大会时向大会作提案工作报告，但许多时候由于时间匆忙，甚至由于工作马虎，学校领导提案答复往往失之笼统，有时还凭领导个人的意愿处理提案，符合领导意图的可能被接受或表决，不符合的便不予立案或没有明确的答复，提案人也不知所以。三是教代会后工作静止化。按照规定，在教代会闭幕期间，应组织代表组(团)及各专门工作委员会(小组)活动，组织代表传达贯彻大会精神，督促检查大会决议及提案的落实；遇有重要问题，应召集代表组(团)长会议或组织代表讨论，必要时可按规定的程序，召集临时代表会议。然而，在实际运作中，教代会闭会后，许多工作也就停滞了，一切恢复学校行政管理的既有模式。长此以往，教代会代表的参与意识也就逐步趋于淡化。二、教代会制度的规范与创新为了革除现行教代会制度在运行中的弊端，继承长期以来形成的教代会建设的经验，当前，必须从新的视域来思考和探索教代会制度规范与创新的思路。教代会制度既然是现代学校制度的重要形式，就应当从现代学校制度建设的视域来思考教代会制度建设的问题。现代学校制度的基本特征是法制化、民主化、科学化和开放性。必须要在国家有关教育的法律、教育行政法规、地方教育条例的框架下去运行与体现；现代学校必须坚持以人为本，必须把教师放在第一位，广泛地发动教师，引导和组织教师参与学校管理与学校建设；必须立足当前，放眼长远，具有现代视野、科学视野、开放视野和国际视野，注重学校的可持续发展。从这一视域出发，教代会制度的规范与创新也必须坚持法制化、民主化、科学化和开放性，使学校的教代会制度发挥职能并充满活力。1.深入推进教代会建设的法制化进程要在建立现代学校制度的高度加强教代会制度建设，在立法、执法、法律监督等多个层面不断健全和完善教代会制度，推进教代会建设的法制化进程。当前，教代会建设法制化的重点是加强教代会的相关立法工作，为教代会工作提供强有力的法律依据。我国教育立法工作起步很晚，建国60年了，还没有形成一部《学校法》和《学校管理法》，甚至没有一部全国性的《学校管理条例》。相对而言，江苏省在教育立法方面走在了全国前列。1996年12月，江苏省教育厅出台了全国第一部有关学校管理的部门规章《江苏省中小学管理规范》，并配套制定了十项制度，进一步明确了中小学实行校长负责制和民主管理，但对教代会这样体现基层民主的基本制度依然没有规定。因此，建议国家有关部门尽快制定出台教代会条例等有关法律法规，有效地规范全国各地的教代会工作，明确教代会的地位、性质、职权、运作规范、保障措施和法律责任。特别是对教代会的四项职权即审议建议权、审议通过权、审议决定权和评议监督权的适用范围、具体内涵、权利主体应予以明晰，以切实增强教代会工作的权威性。同时，要严格执法与监督。在会议前，要制定相关工作制度，如通过听证、咨询、座谈等方式，为代表履行职责创造条件，做好提案征集和整理；在会议期间，要规范议题审议、建言献策等活动，认真履行教代会职责；在会议后，要宣传贯彻落实会议精神，督促检查大会决议和提案落实情况。对不召开教代会和教代会流于形式的学校，要追究其疏于民主管理的责任。上级教育部门要积极推动各地制定与实际情况契合的新教代会制度，以适应新时期、新形势下教育事业的需要。2.深入推进教代会建设的民主化进程党的十七大明确指出，“人民当家做主是社会主义民主政治的本质和核心。要健全民主制度，丰富民主形式，拓宽民主渠道，依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权”；又指出，“完善以职工代表大会为基本形式的企事业单位民主管理制度”。学校的民主化水平决定着教代会的实施水平。教代会作为民主管理的一种基本形式，与其他民主管理形式互相补充、相辅相成，共同构成学校民主管理的制度体系。在推进教代会建设的民主化进程中，一是要推进党内民主建设，以党内民主建设带动校园民主建设。关键在于提高学校领导人的民主意识。学校领导要站在加强社会主义政治文明的高度，站在建设现代学校制度的高度，站在学校科学发展的高度，抓好教代会制度建设，把教代会工作纳入学校工作的重要日程，进行规划、检查和督导，总结教代会工作经验，发扬成绩，克服不足，切实提高教代会质量，促进教代会制度的完善与发展。二是要提高教代会代表的民主素养。首先要严格把好代表选举关，把那些政治素质好、民主意识强、工作热情高的同志选拔到代表队伍当中来。其次要加强对代表的培训，组织教代会代表认真学习民主政治理论，使代表牢固树立政治意识和大局意识，在参政议政中正确行使民主权利，不断提高民主参与水平。组织代表学习教代会的基本理论、基本知识和履职的形式与方法，适应工作要求，确保代表在教代会中能提出科学、合理、有建设性的意见与建议，切实提高代表的履职水平。第三，要加强对教代会代表的管理，建立代表问责制，以确保代表队伍的先进性。通过全面的培训，不断提高代表素质，提高教代会质量。三是要加强工会组织的自身建设。《中华人民共和国工会法》赋予了工会代表权、维护权、民主参与权、平等协商权和社会监督权等五项权利，这些权利意味着工会对职工群众的责任。学校工会是教代会的具体运作机构，教代会职权的落实、职能的履行，教代会在学校民主建设中的地位和作用与工会组织自身的能力、素质有着密切的关系。为了工作的便利，首先要切实落实学校工会干部的政治地位，激发他们的工作热情，发挥他们的积极作用；其次要提升工会干部的业务素养，加强工会理论学习和工作能力的培训，提高工会干部的专业化程度，以便形成党组织领导、行政支持、工会运作、教职工参与的工作格局。3.深入推进教代会建设的科学化进程教代会的科学运作是提高教代会质量的保证，是教代会代表依法履职的重要基础。教代会建设的科学化重点是建立科学、规范、具有可操作性的教代会的运行机制。教代会作为教职工参与民主管理和民主监督的主要形式和基本制度，必须有一套包括计划组织、会议召开、提案处理、决议落实等方面在内的规范有序的运行机制。但当前，部分学校教代会缺少这一运行机制，在会议时间确定、会议议题选择、敏感问题审议、教职工利益讨论、会议代表选举、会议主席团构成、决议形成方式、提案处理与答复、建议采纳与落实等方面缺乏规范，影响了教代会代表的知情权、参与权、表达权和监督权的行使，影响民主管理的实施，也削弱了参会人员当家做主的神圣感。因此，要高度重视教代会的科学运作，认真执行教代会的实施细则。要按时召开教代会，按时换届改选，及时做好代表的管理和代表资格的审查；要严格执行教代会的各项程序，积极推行教代会的预告制，确