城乡一体化条件的体制创新、现实响应及其下一步

城乡一体化条件的体制创新、现实响应及其下一步*

城乡关系是一个民族在国家现代化进程中面临的重大经济社会发展的战略命题。与西方发达国家的实践经验和学术传统视角不同的是，我国当代城乡关系格局并非仅是自然与经济技术因素引起的分工差异，更有长期形成的城乡二元制度性根源。建构或形成城乡一体化发展的新格局，制度创新是关键。自从我国政府提出“统筹城乡发展”战略以来，学术界对城乡二元体制改革给予了前所未有的关注。一些学者将“体制上的变革和制度上的创新”看作走向开放融合的城乡一体化发展道路的关键[1]，甚至将其视为我国继国企改革之后另一项重要的经济体制改革[2]。有关城乡二元体制改革的研究趋势从三个逻辑层次展开：一是从政治稳定（张红宇，2005）、经济发展（杨汝岱、朱诗娥，2007）和社会问题（K.H.Zhang等，2003）等层面对城乡二元体制改革的必要性和紧迫性进行分析；二是从国家发展对城市经济的依赖（王永钦等，2007）、中央与地方政府之间的利益博弈对中央政策的影响[3]、农民的弱势地位与地方政府行为（蔡昉，2003）、“三农”问题积重与改革的压力[4]、制度改革的系统性和整体性[5]等层面对城乡二元体制改革的现实困境进行剖析；三是从完善市场体制（林光彬，2004）、调整政府城乡政策（王梦奎，2004）、“中央—地方政府—农民”三者权益关系重构[6]等维度对改革提出政策建议。尽管可以从不同视角对推进城乡一体化新格局形成的动力机制进行解读，但毋庸置疑的是，我国未来城乡一体化新格局的形成更有赖于国家自上而下推动的一系列制度改革实践。作为国家调控城乡与区域关系的重要平台和手段的行政区划体制，将在这一系列制度创新中发挥重要的基本制度保障作用。一、国家意识：“形成城乡一体化发展新格局”的战略形成“城乡一体化发展新格局”战略的形成共经历了三个阶段。（一）消除“城乡二元对立”的体制改革起步（1980-2000年）新中国成立以来，我国经济社会发展在传统城乡二元分治和发展的格局上起步。城市土地国有与农村土地集体所有，以及由此而设计的户籍管理、劳动就业、社会福利与保障等一系列制度设计，都呈现出城市与乡村的二元分异特点。国家工业化是建立在工农业价格剪刀差以及农村集体经济支撑基础上的。20世纪80年代初期开始，随着农村土地家庭联产承包责任制的推行，农村生产力得以释放，农村工商业部门获得了快速发展。中央政府在保障城市部门改革有序推进的同时，有条件、有限度地消除了一些城乡二元对立的制度壁垒：一是在乡镇企业问题上，“六五”计划意图把农村的“主要经济活动更好地纳入国家计划的轨道”，“七五”计划则强调“要在保证粮食稳定增产的前提下，有步骤地改善农村产业结构和乡镇企业的发展”，随着市场竞争机制的建立，乡镇企业发展的制度环境渐为宽松；二是在农村富余劳动力转移问题上，中央政府执行“离土不离乡”的就地消化原则，并“严格控制城镇劳动力的机械增加，继续控制‘农转非’人口的过快增长”，小城镇作为农村的商业中心在市场化和农村工业化的推动下获得了较快发展。显然，一系列旨在逐步消除城乡二元对立的体制改革努力虽然已经开始起步，但却因为基于城乡不同社会属性的制度设计以及“改革、发展与稳定”成为国家主导战略使命的影响，城乡二元格局及其相互关系的改善程度并没有显著的变化。城乡之间的收入差距自1984年城市部门改革启动后就呈现被拉大的态势。到2000年，城乡实际人均收入比已经达到2.46，综合考虑城镇居民的医疗补贴、教育补贴等因素，城乡收入差距可能更大（陆铭、陈钊，2004）。（二）“城市优先、兼顾农村”的体制改革发展（2001-2005年）基于对城乡关系变化态势的估价以及可持续发展观要求，国家“十五”计划在城乡关系协调方面有新的理论突破，将“增加农民收入放在经济工作的突出位置”。但是，特定历史发展阶段，总有特定的发展问题。大规模城市国有企业的改制，造成了大量职工下岗，城镇下岗职工再就业问题成为中央政府维护稳定，促进发展的战略重点。“十五”计划将城乡居民收入差距增长幅度限制在一个范围内，即城镇居民人均可支配收入和农村居民人均纯收入年均增长5％左右。公共服务方面，“十五”期间仍然坚持以解决国有企业下岗职工等城镇社会群体为重点，乡村农民工的社会地位问题开始引起决策层的高度重视。“十五”期间,城乡居民收入差距的扩大趋势超出了预计的范围。城镇居民人均可支配收入和农村居民人均纯收入年均增长率分别保持在9.6％和5.3％。再加之“十五”期间仅覆盖城镇的社会保障体制的构建，城乡居民经济社会发展水平的差距更大。从根本上解决“三农”问题，成为中央的决策重心。（三）“城乡统筹发展”的体制改革（2006年至今）“十五”期间出现的城乡关系问题，引起中央政府的高度重视。“城乡发展不平衡是中国面临的突出问题和严峻挑战”，促进城乡协调发展是“十一五”期间“必须”贯彻的原则[7]。为解决好“重中之重”的“三农”问题，中央政府在“十一五”规划中对城乡关系进行了重新定位，即“实行工业反哺农业、城市支持农村”，城乡一体化发展新格局的政策思路开始成形，提出了推进新农村建设，“发展现代农业、增加农民收入、改善农村面貌、培养新型农民、增加农业和农村投入、深化农村改革”等具体要求，涉及财政制度、教育制度、社会保障制度、农村金融等层面；明确提出城镇化发展战略，以改变城乡人口二元结构比例关系，积极引导农村富余劳动力向非农产业和城镇有序转移，大力发展县域经济的战略，试行省直管县（市）财政体制改革，启动了中央大部制与地方扩权强县、扩权强镇为中心的权益下移的政治体制改革进程。2008年10月12日，党的十七届三中全会通过《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），提出了“至2020年基本建立城乡经济社会发展一体化体制机制”的改革目标[8]，对现行体制机制改革提出了一系列新的要求，标志着我国城乡关系进入了一个划时代的新阶段。二、体制创新：形成城乡一体化新格局的战略内涵形成城乡一体化新格局，关键在于体制创新。（一）农村经济体制创新未来农村经济体制的改革，不仅要调整城乡二元体制下经济要素的流动方向，还需要通过组织化、农产品价格保护等经济政策帮助农民应对市场的挑战。这不仅是提高农民收入的现实需求，也是基于国家粮食安全的长远考虑。针对农村经济体制存在的弊端，《决定》要求：一要稳定和完善农村基本经营制度；二要完善和健全农村土地市场；三要健全农产品价格保护制度，完善粮食等主要农产品价格形成机制，充分发挥财政支农和市场两个方面对增产增收的促进作用；四要建立现代农村金融制度，引导更多信贷资金和社会资金投向农村。实现这些改革举措，不仅可以改变全国宏观资源配置格局及要素流动方向，更凸显了中央政府调节资源分配机制、保护农民弱势群体的改革取向。只有农村经济发展，才有城镇化和工业化持续发展的动力。农村经济体制的创新实质是城乡关系的深层次变革。（二）行政管理体制创新政府、市场与城乡关系是一组密切关联的关系体。《决定》所要追求的，其实是要改变农村经济社会发展管理和公共服务薄弱的状况，以促进生产要素在城乡之间的合理流动，实现公共资源在城乡间的均衡配置，实现城乡经济社会发展的融合。为此，针对地方行政管理体制的二元制度现象，《决定》要求：一要统筹城乡土地利用规划和城乡经济社会发展规划，即统筹安排城乡空间布局、优化城乡产业结构、统筹城乡基础设施建设和公共服务等；二要通过户籍制度、城乡就业制度、农民工社会保障制度改革，推进流动人口服务和管理体制创新，加快城镇化步伐；三要强化农村社会管理，完善农村社会管理体制机制。这些制度层面的改革，其实是一种政府工作目标及其作为方式、作为力度、作为规范的区位转型指向：由过于倚重城市转变为城乡统筹。为落实《决定》所推出的改革任务，权益配置下移和取消层级过多的行政管理体制的改革设计思路也相继出台。其中，行政管理权限的下移，“扩大县域发展自主权”、“赋予经济发展快、人口吸纳能力强的小城镇相应行政管理权限”，有条件的地方试行省直管县（市）的行政管理体制，成为行政管理体制改革的新的战略任务。（三）财政体制创新形成城乡经济社会一体化发展的新格局，必须改革服务于“重城市轻农村、重工业轻农业”发展战略的财政体制，确保惠农政策的落实。21世纪以来，中央政府针对“三农”问题，按照“多予少取”的方针，在2006年取消了农业税负制度。同时，进一步要求财政向农村倾斜：一是加大财政支农力度。要求“保证各级财政对农业投入增长幅度高于经常性收入增长幅度”，“加大对产粮大县财政奖励和粮食产业建设项目扶持力度”，以确保国家粮食安全、推进农业结构转型和加快农业科技创新；二是扩大公共财政覆盖范围，以加快农村教育、文化、医疗、社会保障、基础设施和环境保护等社会事业的发展，逐步建立城乡统一的公共服务制度；三是加强农村基层干部队伍建设。通过财政转移支付等途径，形成农村基层组织建设、村干部报酬和养老保险、党员干部培训资金保障机制。其中，推进省直管县（市）财政体制改革，以增加对县的一般性转移支付，实现其财力与事权的匹配，取得显著的进展。一切改革的实质，是权益配置格局及互动关系的调整。体制问题，说到底是权益配置格局及互动关系的复杂命题。作为全国统筹城乡综合配套改革试点的成都市，2010年11月出台了《关于全域成都城乡统一户籍实现居民自由迁徙的意见》，在城乡户籍制度改革方面取得突破性进展。但是，自由迁徙仍然是有条件的。城乡户籍制度背后的城乡居民之间的权益落差与“福利鸿沟”，仍然是户籍制度改革中的现实困境。因此，形成城乡一体化发展新格局的体制创新，关键是城乡权益配置格局的变化，最基本的权益还是城乡居民的生存权、发展权、基本公共福利权益的相对均衡化，这是以“为人民服务”为宗旨的中央和地方政府将长期面临的改革攻坚任务。三、政区转型：形成城乡一体化新格局的地方体制创新（一）城乡关系变迁与行政区划改革的相关性新中国成立以来，地方行政管理体制是受宪法规定而形成的部门条条系统与省、县、乡镇块块体制相互叠嵌的层级管理体制，国家权益配置的基本格局出现四种基本模式：地域型政区、民族自治型政区、城镇型政区和特别行政区。适应工业化和城镇化发展的现代化建设需求，国家推进了城镇型政区的设置，设置了直辖市、省辖市和州辖市，省辖市又分地级市与县级市。改革开放以来，为促进一批综合性的大城市迅速崛起，中央政府赋予一些城市为计划单列城市、副省级城市、较大城市、特区城市。但城镇型政区的设置，地域性特征越来越显著，国家权益配置的地方体制架构，其实都是城乡合一的综合体制平台，只是其经济与社会属性的城乡对比关系有孰重孰轻的一些变化，本质却是一样的。党的十二届三中全会推进了以城市为中心的经济体制改革，开始了国有资产的重组和企业股份制改造，相应地加快推进市管县（市）的体制改革。实行市管县（市）体制是20世纪90年代我国地方行政管理体制改革的重大战略任务，对城乡关系产生了深远影响。市管县体制实施的初衷，是希望将农村的主要经济活动纳入城市宏观经济的范围，使农村发展能为城市居民提供更多的粮食、蔬菜与鲜活副食品供应，提供更多的工业原材料，成为城市发展重要腹地，并使城市逐步带动乡村，实现城市辐射影响乡村、乡村服务城市的理想发展格局。但是，城市权益中心偏向于城市发展政策的主导倾向，市管县（市）体制并没有进入理想运行的轨道，反而便利了“市卡县、市刮县”等负面行为的发生。城乡关系的恶化并非市管县体制本身问题[9]，但市管县体制确实加剧了市县利益博弈与冲突，以致城乡差距拉大、县域经济发展缺少活力等消极面目益凸显，学术界对市管县（市）体制的合理性和合法性提出了质疑[10]。发展是硬道理。改革开放的进程中，城市经济实力的快速成长，促使中心城区边界不断蔓延扩张。设置高新技术开发区或经济技术开发区是外延扩张最初的模式。随后城市新区开发模式，或因为政府驻地搬迁，或因为大学城的兴建，或因为开辟物流园区、航空港、枢纽场站，或因为建设超级购物卖场，或因为建设时尚的旅游度假区、大型居住区或高档别墅区，成为各级城市政府推进城市规模扩张的主要措施。城乡合一的地方治理架构，为城市政府扩大城市规模的行政努力，提供了便利的空间舞台。当市与统辖的县、市、区为其新区建设出现利益博弈矛盾之时，行政区划的手段成为其协调矛盾的主要手段，整建制地吞吸市、县区域范围使其成为大城市治理架构中的新区，是特大城市或大城市城市空间扩张的主要形式。这种偏向于城市发展的政区调整方式，一定程度上造成了城乡之间地带的经济社会结构关系急剧的变迁，派生出一系列社会经济热点问题。或许，城市发展始终难以规避规模扩张所诱发的这些矛盾，但处理矛盾的机制与政策，更多地反映地方政府似乎与城乡合一的地方体制关系并不密切；相反，完全城乡分治的地方体制，博弈双方关系对等化，或许解决矛盾的体制成本会更加凸显。关键是我国的发展追求的究竟是什么样的发展质量。显然，现实城乡合一的地方体制模式是否有利于乡村社会的维系与可持续发展，仍有待于进一步的实践检验。顺应工业化与城镇化发展的总体趋势，改革开放以来的地方体制改革的重要成果是城镇型政区层级结构的形成与政区数量群体的迅速壮大。总体上，政区建制的城镇化在不同地方层级建制中表现出不同的特征，越是深入层级的基层，政区城镇化水平超过统计的人口城镇化率水平越高。一些城镇化明显滞后的省，例如贵州省，其乡镇一级的基层政区建制中。建制镇的比例高达50％以上。设置市（镇）建制，是地方体制的创新，也是一个地方经济社会属性品质从乡村转型为城镇的一个制度性标志。的确，城乡合治的市镇设置模式，带来更多的对于城镇发展的关注，也会导致对乡村工作的忽视，以致一些学者主张恢复城乡分治[11]。但另一方面，随着地方体制改革进程的推进，建制城镇所需要的“制度性资源供给的短缺”也成为一些城镇化发育较好区域的发展制约[12]。（二）体制改革对形成城乡一体化发展新格局的战略响应在当代我国现有的地方治理的层级架构中，有地域型、城镇型、民族自治型、特别行政区四种地方治理模式。城镇型政区在不同层级结构比例中呈现不同结构特征。其中，市管县（市）体制曾是在“八五”期间要完成的政治体制改革任务，直到“十五”期间，该项改革任务还没有完成。进入“十一五”期间，则成了省直管县（市）体制改革的对象。但是，地级市作为一种行政区建制。其辖区覆盖的人口占全国总人口的近95％；面积占全国总面积的49％，已经成为我国地方中高层级政区的一种主导体制。在县级行政区结构比例关系中，城镇型政区占42.76％。县级行政区是一个相对独立而完整的社会经济网络体系，县制具有显著的稳定性和地方认同性，成为国家地方治理的基本地理单元。城乡一体化新格局的建构，最直接的载体是县域经济社会发展的法理平台。县级市和建制镇均为广域型城市型政区，尽管在城乡一体化进程中发挥不同的效用，但对促进城乡融合、统筹城乡发展具有更为普遍的意义。为促进城乡一体化发展新格局的形成，中央政府所作出的体制机制改革的举措，明确提出“城乡土地利用、产业发展、基础设施、公共服务、劳动就业、社会保障、社会管理”等层面的统筹机制，用一体化的制度设计来保障城乡和谐共生与可持续发展；同时，强调“扩大县域发展自主权，增强县域经济活力和实力”，为此，要“推进省直接管理县（市）财政体制改革，有条件的地方依法探索省直接管理县（市）的体制，坚持走中国特色城镇化道路，发挥好大中城市对农村的辐射带动作用，依法赋予经济发展快、人口吸纳能力强的小城镇相应行政管理权限，促进大中小城市和小城镇协调发展，形成城镇化和新农村建设互促共进机制”。显然，“有条件的地方探索省直接管理县（市）的体制”改革，以及“依法赋予经济发展快、人口吸纳能力强的小城镇相应行政管理权限，促进大中小城市和小城镇协调发展，形成城镇化和新农村建设互促共进机制”是一个与城镇型政区设置相关联的地方体制改革命题。依据宪法原则，我国可以直接统辖县（市）的地方高等级行政区有直辖市、省、自治区、较大的市和自治州。全国有30个民族自治州，依法享有统辖县、市权力，其总面积230多万平方千米，约占全国土地总面积的23.96％，总人口5479万人，约占全国总人口的4％。依据立法法，“较大的市”是指省、自治区的人民政府所在地的市，经济特区所在地的市和经国务院批准的较大的市。除省会城市、经济特区城市外，国务院先后四次批准的全国较大的市有唐山、大同、包头、大连、鞍山、抚顺、吉林、齐齐哈尔、无锡、淮南、青岛、洛阳、重庆（1984）、宁波（1988）、淄博、邯郸、本溪（1992）、苏州、徐州（1993）等19个城市，后来重庆升格为直辖市，还有18个较大的市。因此，依法可以统辖区、县的“较大的市”全国有49个，总人口2.54亿，约占全国总人口的20％，总面积62.72万平方千米，约占全国面积的6.5％。在较大的市中有15个副省级城市（广州、武汉、哈尔滨、沈阳、成都、南京、西安、长春、济南、杭州、大连、青岛、深圳、厦门、宁波），正在发育成为区域性大都市。因此，推行省直管县（市），其体制的覆盖性是局部或有限的。对全国整体来说，如果一项体制改革依然是局部而不是全局的，那么其体制的生命力也是有限的、或者是权宜的；除非更改宪法或立法法的相关规定。这里，有条件的地方试行省直管县市体制，关键在于条件的具备程度。按照“试行省直管县（市）体制”的改革设计，首先要取消的是市管县（市）体制，进一步推进“扩权强县、扩权强镇”的自上而下“放权”运动。“放权”的本质，是政府组织体制内部权益的让渡和府际关系的调整，其实与层级管理体制是否简化是两个相互关联但彼此属性不同的命题。分层分等管理是地方治理体制的一种规范，直接与管辖幅度相关联。层级多，每一地方的管辖幅员相对小；层级少，每一地方管辖的幅员相对就多。取消地级市的地方管理层级后，省的管辖幅度就增加了。对于幅员较小、人口规模不大的省区来说，本身就应该直接管辖县（市），而不应有地级市管辖县（市）的层级；而对于超大规模的省区来说，例如河南、山东、四川等人口大省，取消地级市管理层级，由省直接统辖县（市），其负担就非常繁重。为此，省区划小或分省的区划体制改革主张由来已久。其中，增设直辖市以实现省区划小的目标一直被认为是一个可以战略谋划的体制改革行动。但其涉及既定的省区利益格局，破局的难度可以预见。另一个“依法赋予经济发展快、人口吸纳能力强的小城镇相应行政管理权限，促进大中小城市和小城镇协调发展”的体制改革，又涉及具有活力的城镇行政管理权限的升格问题，势必影响着其与上级政区之间的利益博弈。据不完全统计，我国十万人口规模以上的特大型乡镇有700多个，它们当中诸如江苏盛泽、浙江的龙港、广东虎门等，已经完全具备城市形态和经济社会发展水平，却依然只有镇级政区建制，为维系与上级政区的关系，一般采用干部高配的办法，以维系其上下级政府之间的关系和既得利益格局。一些地方以鲜有的所谓“镇级市”的画饼，贴上改革的标签，以彰显“扩权强镇”的发展改革，却在冲击着宪法规定的地方体制层级秩序。显然，服务于形成城乡一体化发展新格局的战略需求，体制改革不再只是经济体制、也不是行政管理体制（政府关系）独有的单层面问题，而是涉及国家权益地方配置的基本格局。我国总体上城乡合一的地方行政区划体制，应该是有利于城乡要素统筹的一种地方治理模式，但却造就了“城乡二元体制格局”。这就要求推进制度改革，尤其是户籍制度、土地制度、产业发展制度、社会保障制度、劳动就业制度、医疗与教育制度，均需要从城乡统筹或一体化新格局建构层面进行顶端设计，才有可能实现城乡统筹与可持续发展的新局面。（三）促进形成城乡一体化发展新格局的行政区划体制改革基于形成城乡一体化发展新格局的体制改革需求，地方行政管理层级体制简化与依法赋予那些具有显著人口吸纳能力和经济发展活力的特大型建制镇行政管理权限，是地方行政区划体制改革的主要作为领域。但行政区划体制改革有其自身的逻辑。在响应国家推进城乡一体化体制创新部署的同时，应当积极推进行政区划体制在层级、幅员等方面的优化。我国的行政管理体制，从中央到地方，呈现的总体特征是部门机构多于区划条块。例如，中央部门机构的数量，远远大于全国省级行政区设置的数量；各省市自治区政府各委、办、厅、局机构设置的数量远远多于地级行政辖区设置的数量；而各县、市、区的机构设置数量也远远多于其所辖乡镇、街道的设置数量。权益配置又总是集聚在政府驻地，导致行政中心与经济社会发展重心的高度吻合，形成权益首位城市与经济首位城市高度的重合性。只要权益高度集中，经济社会发展中的城乡与区域不平衡、不协调、不可持续问题，就会始终伴随着现代化发展的历史进程。城乡关系的一体化新格局建构，本质是权益关系由城镇向乡村的让渡或分享，而不是消灭乡村。所谓“以工促农、以城带乡”、“工业反哺农业、城市支持农村与多予少取放活”、“基本公共服务的城乡均等化”等格局的形成，就是城乡权益关系的调整和变化，以此逐步实现社会的公平与正义。随着国家综合实力的提升，国家基本层面的地方治理体制改革的高端设计，应该提上议事日程。现行体制改革的重点是试行省直管县（市）体制，逐步取消市管县（市）体制，以“扩权强县”，激活县域经济发展活力。其中，试行省直管县（市）的财政体制改革率先推进。就目前改革现状而言，中央政府推行的省直管县财政体制与现行市管县行政体制存在不兼容，要继续放大财政改革和扩权改革的体制能量与制度功效，必须适时启动和稳步推进省直管县行政改革[13]。但地级市作为统县政区的角色是否退出还要考察其立法权限及相应的中心城市地位和发展需求而定。由于多数省级政区存在管辖幅度过大的现实，在省制改革未能展开的情况下，完全取消地级政区对县级政区的监督和管理职能，在行政管理上存在着一定的困难，也不一定有利于经济社会的发展。另一方面，在省直管县体制改革中，市县之间的博弈在所难免，而经济发展较快的大中城市面临着拓展城市空间的客观需求，特别是都市区区域性事务的管理也需要通过一定的行政手段加强城乡土地和经济社会发展等方面的统筹，因此，也有必要在经济发展较快、发展潜力较大的大中城市市域内进行局部的整县（市）改区改革，但这一模式应当得到科学论证和有条件的控制。此外，少数民族地区的省（区）直管县（市）体制的可行性和合理性仍待进一步研究。因此，试行省直管县（市）体制替代市管县（市）的体制改革，关键是“有条件”。针对经济强镇的设置县级市[14]方案要科学论证，严格把关。而一些所谓县下辖市[15]、虚县强镇[16]等改革方案，更要谨慎小心。建制镇要凸显其城镇的本质属性，需要在“扩权强县”的进程中，重构县（市）—镇关系，为镇的发展提供充分的制度空间。权益诱导要素流向，诱致城乡关系变化。日益现代化的交通和网络通信条件，为国家权益配置的模式创新提供了技术支撑。从我国政治体制改革的总体走向看，政府间权益关系的让渡与地方治理体制改革关