对领导干部经济责任审计评价的思考

对领导干部经济责任审计评价的思考

随着经济责任审计的不断深入和发展，审计的层次和影响不断提高，审计的内涵和外延不断扩大，审计中面临的困难和问题也日益突出，尤其在审计评价方面，对领导干部履行经济责任情况的审计评价缺乏统一明确的标准，实践过程中应该审计什么内容？如何进行评价？大家都莫衷一是；审计结论过于侧重定性叙述，主观性较大，不便比较，难以为党委政府和干部管理部门选拔任用干部提供科学、直观的参考意见。审计评价方法体系的缺失，已经成为当前制约经济责任审计进一步发展和深化的“瓶颈”。一、基于层次分析法的评价方法科学的评价方法是获得正确统计分析结论的重要前提。指标体系的综合评价方法常用的有简单加权和法、专家评分法、层次分析法、Del-phi法、Dea法、模糊评价法等，每种方法都各有其优缺点。当前国内外采用较多的是层次分析法等。层次分析法是一种模拟人的决策思维过程，对较为模糊或较为复杂的问题使用定性与定量分析相结合的手段作出科学决策的分析方法，是分析多目标、多因素、多准则复杂大系统的有力工具。层次分析法首先把要解决的问题分出系列层次，即根据问题的性质和目标将问题分解为不同的组成因素，按照因素之间的相互影响和隶属关系将各层次各因素聚类组合，形成一个递阶的有序层次结构模型；再对模型中每一层次每一因素的相对重要性赋予其表示主观判断的数量值，然后对统一层次的诸因素两两比较构造判断矩阵，确定出相对于上一层目标的各自权重系数。这样层层分析，最终得到所有因素相对于总目标的重要性排序。其具体程序如下：1、在确定评价体系(i=1，2，…，n)的基础上，对每个评价指标进行标准处理，并完成标准分的转化（包括从负值到正值的转化）；2、确定各评价指标相对于上一层指标的权重()；3、计算权向量并做一致性检验。对于每一个成对比较矩阵计算最大特征根λmax及对应特征向量W（向量W的分量即是相应因素的单排序权值），利用一致性指标、随机一致性指标和一致性比率做一致性检验。若检验通过，特征向量（归一化后）即为权向量：若不通过，需重新构成对比较矩阵。常用的计算方法有幂法、和积法和方根法等，这里采用方根法进行运算。4、建立综合测算模型，计算总体和各层次的评价结果。二、经济责任审计评价的系统分析评价体系是一个多种因素相互影响、相互作用的综合系统，因此应从不同角度客观反映不同层级、不同类型领导干部履行经济责任的主要成绩和效果。按照“完善体现科学发展观和正确政绩观要求的干部考核评价体系”的要求，在总量指标、描述性指标基础上需要进一步补充完善效益指标、评估性指标，在审计评价中既关注经济增长的总量和速度，又关注可持续发展的能力；既关注经济发展中的突出矛盾，又关注经济和社会、环境、资源的协调发展；既关注经济效益，又关注社会效益和生态效益。另外，在指标选取上还要全面、客观地考虑系统阶段性、空间性特征，以便于系统衡量标准与尺度依据时空发展变化而不断进行调整，实现科学的动态评价。（一）党政主要负责人经济责任审计评价系统党政主要负责人经济责任审计，是经济责任审计未来发展的重点，也是审计发挥“免疫系统”功能的重要形式。在党政主要负责人经济责任审计中，要紧紧抓住全部政府性资金这一载体，围绕着促进经济社会又好又快发展这一主线，将审计重点放在财政资金的效果性评价上，关注重大经济事项决策、国家经济政策的落实执行、地方经济政策的合规合法情况；地方经济运行质量和效益、经济综合实力变化情况；公共财政体制的建设，“三农”、文化、教育、公共卫生、环保和城市建设等公共领域和公益事业支出比例情况；社会保障体系建设、社会保险覆盖面变化情况；国家土地政策落实，土地出让金、增值税、有偿使用费等征缴、管理、使用情况；重大投资项目的效益情况以及党风廉政建设等。按照《体现科学发展观要求的地方党政领导班子和领导干部综合考核评价试行办法》（中组发[2006]14号）和《中共山东省委、山东省人民政府关于健全推动科学发展促进社会和谐考核监督体系的意见（试行）》（鲁发[2007]21号）的要求，利用层次分析法，在对党政主要负责人履行经济责任情况进行因素分解后，评价系统从结果层、目标层、领域层及指标层4个层面进行分析。结果层反映领导干部履行经济责任的总体评价。目标层由经济发展水平、社会发展水平、可持续发展水平、行政情况和个人廉政建设情况5个部分构成。领域层及指标层由细化的指标组成。经济发展水平主要从经济发展成果、经济结构与质量、经济发展潜力三个方面进行评价，包括总体经济指标、人均经济指标、第三产业发展水平、技术创新和工业发展能力、城乡发展水平、对外经济水平6个子层以及具体指标。社会发展水平结合贯彻落实党的十七大精神，努力构建社会主义和谐社会、建设社会主义新农村，促进领导干部树立科学发展观和正确政绩观的要求，重点关注以改善民生方面为主的社会建设。包括基础教育情况、居民收入情况、就业情况、社会保障情况、生产生活条件、安全生产情况、人口与计划生育情况、政府债务状况、群众满意度9个子层以及具体指标。可持续发展水平主要从资源、环境、土地等方面反映区域经济社会持久、有序、稳定和协调发展的潜力，包括节能降耗情况、治污减排情况、耕地节约集约利用情况3个子层以及具体指标。行政情况主要反映领导干部科学决策、依法行政的情况，包括经济决策及执行情况、贯彻落实国家政策情况、财政财务制度建立健全情况、预算执行情况、预算外资金管理使用情况、基金管理使用情况、重大投资项目效益性、国有资产管理水平、分管部门财务管理情况9个子层以及具体指标。个人廉政情况主要从领导干部本人和所在单位廉政纪律执行情况来考核，通过发放问卷调查表、组织座谈、走访纪检监察等部门获取真实客观的信息。层次结构如下图所示。图1：党政主要负责人经济责任审计评价系统层次结构（二）政府部门及事业单位领导干部经济责任审计评价系统在政府部门及事业单位领导干部经济责任审计中，要以提高政府性资金投入产出效益为目标，围绕重点资金、重点部门、重点项目开展审计，通过关注财政财务资金的管理水平，重点披露由于体制不顺、职责不清造成的行政成本高、资源浪费大、行政效率低、公共产品提供能力差等问题。根据层次分析法，在对政府部门及事业单位领导干部履行经济责任情况进行因素分解后，评价系统从结果层、目标层、领域层及指标层4个层面进行分析。目标层由经济决策及执行情况、内部控制制度建立健全情况、预算执行情况、预算外资金管理使用情况、国有资产管理水平、经费利用效果等情况、个人廉政建设情况7个部分构成。领域层及指标层由细化的指标组成。（三）国有及国有控股企业领导人员经济责任审计评价系统在国有及国有控股企业领导人员经济责任审计中，要将审计重点放在资金使用的效率性评价上，关注国有资产的运行水平，分析投入资源和产出的产品、服务和其他成果之间的关系，及时发现和解决企业在重大决策、内控体系建设方面存在的问题，提高企业领导人员经营管理水平，规避风险，防止国有资产的流失。根据层次分析法，在对国有及国有控股企业领导人员履行经济责任情况进行因素分解后，评价系统从结果层、目标层、领域层及指标层4个层面进行分析。目标层由经济决策及执行情况、内部控制制度建立健全情况、主要经济指标完成情况、资产管理水平、损益情况、社会贡献情况、对下属投资企业和分支机构的管理情况、个人廉政建设情况8个部分构成。领域层及指标层由细化的指标组成。三、评价指标的处理方法评价指标系统中既有定性指标，又有定量指标；既有持续性指标，又有监测性指标；既有正指标（数值越大越好的指标），又有逆指标（数值越小越好的指标），需要统一进行标准处理，换算成标准的百分值，以达到系统使用要求。评价指标主要有以下四种处理方法：一是不同量纲指标的处理方法。为解决各指标不同量纲难以进行综合汇总的问题，需要对各种类型数据进行同度量处理，以消除量纲的影响，通过数值大小即可准确反映指标的优劣；同时为使指标数据进入最终测算模型——加权求和，需要对数据进行等权的归一化处理。为满足以上两项要求，对数据采取标准化处理，使处理后的数据既消除了单位量纲的影响，又具备等权可加性。标准化的方法采用基本分+程度分的形式，基本分为50分，程度分为0-50分。标准化的公式为：式中：Z为标准化后的评价值；为某项指标的统计值，分别表示该项指标统计值的最大值和最小值。二是逆指标数据的处理方法。在进行标准化的过程中，需要对逆指标进行预先处理。三是定性数据指标的处理方法。定性指标采用等级评分的处理办法，先细化考核要点，能量化的全部量化；不能量化的根据不同等级