重点镇建设与用地管理

重点镇建设与用地管理第一页，共83页。用好用活土地政策，促进小城镇健康发展第二页，共83页。一、目前小城镇土地管理方面存在的问题和困难；二、做好小城镇建设土地管理工作的总体思路；三、做好小城镇建设土地管理工作的具体路径；四、推进建设用地增减挂钩试点，促进镇乡全域统筹发展。第三页，共83页。1.小城镇规划起点不高,引领作用不强。（1）土地规划用地布局和结构存在问题。（2）镇规划本身编制及实施问题；（3）与土地规划不衔接；2.用地粗放，盲目扩张。（1）面上看，突出表现在供需矛盾突出、闲置浪费严重。大量土地批而未征、征而未供、供而未用。（2）点上看，外延式扩张，宽马路、大广场、，花园式工厂，土地城镇化快于人口城镇化。第四页，共83页。3.用地结构不合理，土地利用效率低。

主要表现在各项控制指标执行不严肃，随意性大。建制镇属于“城市”的范畴，其规划指标一般参照城市执行。我省某些小城镇用地中，居住用地约占60％，公共设施用地约占9％，道路用地约占1l％，绿地约占2％，明显不合理。4.布局散乱，用地浪费。

工业企业选址布局不集中，甚至零星分散，道路及其他配套占用大量土地。城镇内行政、部分工业、仓储用地仍占据黄金地段：行政办公、居住用地混为一体，很多事业单位呈现前办公后居住的态势，土地利用效率低下，集约化程度不高。第五页，共83页。

5.小城镇建设用地秩序不规范，违法用地时有发生

许多地区依靠各种优惠政策，尤其是士地优惠，纷纷引进各类企业。有的企业大规模进驻，盲目铺摊子、上项目，不考虑其规划和建设水平的高低，土地任其粗放利用，不加节制，导致大量优质农田被蚕食。一些地方非法批地、未批先用、批甲占乙情况时有发生,企业和个人非法占地、以租代征等现象屡屡发生，引发大量信访、复议、诉讼案。

第六页，共83页。

6.建设用地指标持续紧张，供需矛盾日益凸显

7.土地征收工作推进难实施难，土地获批周期长、困难多。

农民意愿、征地费用尤其是社保费用、项目及征地审批流程等。第七页，共83页。（一）指导思想按照“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局，牢固树立五大发展理念，主动适应把握引领经济发展新常态，深入实施“三大发展战略”，以保护耕地为前提，以节约集约利用土地为主线，以促进新型城镇化发展为目标，落实最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度，强化规划管理和用途管制，建立土地节约集约利用的长效机制，有效促进城乡布局优化、产业结构升级转型和经济发展方式的转变，走出一条以人为本、集约高效、绿色智能、四化同步的具有四川特色的新型小城镇建设路子。第八页，共83页。（二）主要目标

优化国土空间布局，科学配置城乡、区域、产业发展用地，严格保护耕地，严格控制城乡建设用地总规模，不断提高节约集约用地水平，逐步建立节约、高效、绿色的土地资源利用体系，形成安全、和谐、富有竞争力的国土空间开发新格局，使城镇布局和形态进一步优化，城镇综合承载能力进一步增强，城镇发展产业支撑水平进一步提升，城镇发展的现代农业基础进一步夯实，城镇化质量进一步提高。第九页，共83页。

（三）基本思路：

以国土规划为统领，强化土地利用总体规划的整体调控作用和刚性效力，加强相关规划与土地利用总体规划的衔接。

按照严守底线、调整结构、深化改革的思路，严控增量，盘活存量，优化结构，提升效率，切实提高城镇建设用地集约化程度。

坚守耕地红线，量质并重。

按照促进生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀的总体要求，形成生产、生活、生态空间的合理结构。减少工业用地，适当增加生活用地特别是居住用地，切实保护耕地、园地、菜地等农业空间，划定生态红线。

按照守住底线、试点先行的原则稳步推进土地制度改革。第十页，共83页。基本思路是对新型城镇化要求的具体落实。第十一页，共83页。（一）科学编制镇域土地利用总体规划，优化小城镇用地布局1.全力做好土地规划调整完善工作充分利用土地规划调整完善契机，明确小城镇国土空间开发战略，统筹谋划人口分布、产业布局、国土利用和城镇化格局，做好土地资源承载能力与城镇化目标、模式和空间格局的协调。

第十二页，共83页。调整完善土地利用总体规划综合考虑当地资源环境承载能力、经济社会发展水平、规划剩余空间和重大项目布局情况省级国土资源部门要统筹考虑城乡区域用地布局，合理安排各类各业用地，特别是扶贫开发用地第十三页，共83页。（1）土地规划调整完善背景资料：2013年12月，中央政治局审议通过的《关于第二次土地调查主要情况的汇报》中明确要求：依据二次调查成果数据，适时调整耕地保有量、基本农田保护面积和建设用地规划规模等，切实维护规划的严肃性和可操作性。中期评估结果显示，全国和我省部分区域的规划目标，难以满足“十三五”发展和稳增长等战略的需求，迫切需要进行调整完善。第十四页，共83页。四川情况：一是“二调”后全省耕地面积增加77.39万公顷。二是“二调”衔接不充分。全省建设用地总规模“二调”增加了24973公顷。对13个“二调”后建设用地增加的市（州）进行了衔接，8个“二调”后建设用地减少的市（州）未做衔接。三是截止2014年末，乐山市、广安市、凉山州等11个市州已超过“二调”衔接后的建设用地规模目标。第十五页，共83页。以2014年作为评估基期，更新省规划中期评估成果，重点评估了规划指标执行情况。2016年7月—10月，拟定规划调整完善方案，征求各厅局意见。2016年10月31日省政府审议通过《四川省土地利用总体规划(2006~2020年)调整方案》。目前耕地保有量、基本农田保护目标和新增建设用地规模三项主要指标，已下达各市州，很快分解下达县、乡镇。（2）土地规划调整完善工作进展第十六页，共83页。

根据第二次全国土地调查成果数据和《省规划》中期评估成果，围绕经济社会发展战略和相关规划，以资源环境承载力为基础，优化国土空间开发格局，合理布局生产、生活、生态空间，继续加强和规范土地利用规划管理，保障国家粮食安全、生态安全，促进经济社会可持续发展。（3）土地利用规划调整目的第十七页，共83页。土地规划调整主要任务：坚守耕地保护红线。合理调整耕地保有量和基本农田保护面积，确保布局总体稳定、质量有提高。严格建设用地总量控制。适当调整建设用地规模，保障“十三五”稳增长发展的合理用地需求。科学保障生态用地需求。有计划有步骤安排退耕还林还草、还湖还湿，进一步突出对生态空间的保护和管理。优化土地利用结构和布局。将城市周边、道路沿线和平原坝区的优质耕地优先划入基本农田；优化区域、城乡用地结构和布局，科学安排生产生活生态用地空间，引导人口和产业合理集聚。第十八页，共83页。土地规划调整指导思想：全面贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中全会以及省委十届六次、七次、八次全会精神，按照“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局，牢固树立五大发展理念，认真落实党中央、国务院和省委、省政府决策部署，主动适应把握引领经济发展新常态，深入实施“三大发展战略”，大力推进绿色发展，落实最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度，通过土地利用总体规划调整，强化规划管理和用途管制，加快生态文明建设，促进全省经济持续健康发展和社会和谐稳定。第十九页，共83页。土地规划调整主要原则：

总体稳定、局部微调。坚持《省规划》确定的指导原则、规划目标和主要任务基本不变，继续实施《省规划》确定的土地分区引导原则、土地整治重大工程和规划实施管理制度。局部调整完善《省规划》，增加耕地和基本农田保护任务，优化建设用地布局。第二十页，共83页。应保尽保、量质并重。坚持耕地数量质量保护并重，确保实有耕地面积基本稳定、质量逐步提高。对二次调查查明增加的耕地，除根据国家统一部署纳入生态退耕规划和根据相关规划需要占用的以外，均予以保护；优质耕地除实施国家、省重大发展战略、“十三五”重点建设项目难以避让的以外，均划入基本农田，实行永久保护。第二十一页，共83页。节约集约、优化结构。按照坚定不移地推进节约用地的总要求，遏制建设用地过度外延扩张，有效控制建设用地总量；统筹建设用地增量与存量，合理调整优化建设用地结构和布局，降低工业用地比例，优化国土空间开发格局；适当增加新增建设用地规模，保障新型城镇化用地需求。第二十二页，共83页。统筹兼顾、突出重点。正确处理开发与保护、当前与长远、局部与全局的关系，重点做好耕地和基本农田调整、建设用地结构与布局优化，制定完善政策措施，切实解决影响耕地保护、节约集约用地和科学发展的突出问题。第二十三页，共83页。加强协调、充分衔接。强化国民经济和社会发展规划、城乡规划、林地保护利用规划和生产力、交通布局等专项规划的协调，做好其对下级规划的控制，完善土地用途管制制度。第二十四页，共83页。土地规划调整内容耕地保有量调整基本农田保护面积调整建设用地规模调整土地利用结构和布局优化第二十五页，共83页。2.加强重点镇建设用地边界管控

划定“三条红线”，探索市、县级经济社会发展规划、城乡规划、环保规划与土地利用总体规划“多规合一”，构建城乡一体的土地用途管制“一张图”。严格划定并落实城镇建设用地规模边界、扩展边界和禁止建设边界，防止城镇发展单纯走摊大饼式外延扩张路子。

案例：宜宾市“多规合一”试点三、做好小城镇建设土地管理工作的具体路径第二十六页，共83页。三、做好小城镇建设土地管理工作的具体路径3.合理布局工业园区和城镇发展区。推进重点镇产业向园区集中、人口向城镇集中和农用地向规模化集中。（三集中）开展国土综合整治活动，调整和优化城乡建设用地结构和布局，合理安排村庄、城镇、基础设施、产业等用地，保护自然人文景观及生态环境。（土地整理/增减挂钩）加强城乡结合部用地管理，拓展城市生态开敞空间。第二十七页，共83页。三、做好小城镇建设土地管理工作的具体路径(二)严格保护耕地，夯实城镇化发展的现代农业基础1.认真落实最严格的耕地保护制度。

引导建设用地少占或不占耕地，引导农业结构调整向不减少耕地以至增加耕地的方向发展。

严格落实耕地保护目标，严守基本农田保护面积。第二十八页，共83页。大理海东山地城市开发建设现场，利用荒山荒坡拓展城市发展空间。大理海西基本农田保护现场，大理市创新机制、多措并举、切实保护海西耕地。第二十九页，共83页。三、做好小城镇建设土地管理工作的具体路径2.建立健全耕地保护补偿机制。制订鼓励耕地保护和基本农田保护的优惠政策，鼓励有条件的地区先行开展耕地保护基金制度试点。

3.推进耕地建设性保护。积极开展以农田整理为重点的农村土地整治，实施土地整治重大工程，大力开展高标准基本农田建设。鼓励社会投资参与高标准基本农田建设。开展集体经济组织和农民群众直接参与土地整治的试点工作。第三十页，共83页。推进土地整治和高标准基本农田建设土地整理项目第三十一页，共83页。推进土地整治和高标准基本农田建设秭归县脐橙郭家坝镇，集生态保护、观光于一体第三十二页，共83页。三、做好小城镇建设土地管理工作的具体路径（三）完善节约集约用地机制，助推重点镇发展

1.盘活现有城镇建设用地。

清理、处置闲置土地。开展对现有建设用地利用效率评价以及闲置地和低效用地的清查工作，出台激励政策，加大对闲置地的处置力度，优先开发利用废弃地、空闲地和低效用地。

稳步开展城镇低效用地再开发试点工作。推动城镇低效用地再开发利用，优化土地利用结构，促进经济发展方式转变。第三十三页，共83页。三、做好小城镇建设土地管理工作的具体路径

2.严格土地使用标准。

建设项目设计、施工和建设用地审批必须严格执行用地标准，对超标准用地的，核减用地面积。3.落实节约集约用地约束机制。

严格实行建设项目准入标准，严格执行限制、禁止用地项目目录，禁止向不符合国家产业政策项目供地。

对土地利用强度低、投入产出效益差的项目探索实施退出机制，促进土地资源的循环利用。

第三十四页，共83页。三、做好小城镇建设土地管理工作的具体路径4.完善节约集约用地激励机制。

鼓励企业盘活存量土地，大力推行“零供地”招商，引导企业通过开发利用地下空间、建设多层厂房等方式，提高土地投资强度和利用效率

对现有和新增工业用地，在符合规划、不改变用途的前提下，提高土地利用率和增加容积率的，不再增收土地价款。对于部分土地利用效率不高，而又暂时无法运用退出机制提高土地利用效率的企业，可鼓励其利用现有厂房、场地招租，解决部分中小企业用地问题。第三十五页，共83页。三、做好小城镇建设土地管理工作的具体路径(四)用好增量盘活存量推进改革，多渠道保障小城镇建设用地需求1.强化规划引领，优化用地布局；2.用好年度计划，实施精准保障（1）争取年度计划；（2）项目尽量列入省市县重点项目清单；（3）按照“保落地、保开工、保当期”的原则，区分轻重缓急，统筹安排建设项目用地时序；（4）对小城镇其他重大项目，争取上级按照一事一议方式解决；（5）在国家用地计划正式下达前，可按上一年下达用地计划的50%预安排报征使用。

第三十六页，共83页。三、做好小城镇建设土地管理工作的具体路径(四)用好增量盘活存量推进改革，保障镇建设用地需求3.盘活存量用地，腾出发展空间

加大批而未征、征而未供以及低效闲置土地清理和“去库存”力度，清理出的土地要优先安排用于重点项目建设。对批而未征的土地，加快征地，或申报区位调整；对征而未供的土地，要有效释放存量未用土地。供而未用土地，要依法依规追究用地者违约责任，督促其按照合同约定开发利用土地。保持闲置土地清理处置的高压态势，按照以用为先的原则加快闲置土地的处置利用。积极盘活企业关闭、重组等形成的存量建设用地。

第三十七页，共83页。三、做好小城镇建设土地管理工作的具体路径(四)用好增量盘活存量推进改革，保障镇建设用地需求4.改革用地制度，降低用地成本

积极推行弹性年期出让、长期租赁、租让结合、先租后让等多种工业用地供地方式；鼓励项目分期建设，分期供地；鼓励工业企业租用国有土地和标准厂房；鼓励工业企业在符合规划、不改变原用途前提下，提高土地容积率，不再增收土地价款；探索建立以经济、行政和法律的手段促进节约集约用地的激励和约束机制，大幅提高节约集约用地水平

第三十八页，共83页。三、做好小城镇建设土地管理工作的具体路径(四)用好增量盘活存量推进改革，保障镇建设用地需求5.推进重点改革，拓宽用地渠道

城乡建设用地增减挂钩试点政策；工矿废弃地复垦利用试点政策；实行水库水面用地差别化政策；

鼓励和引导重点项目尽可能合理使用荒山、荒滩等未利用土地，争取开展低丘缓坡未利用土地开发利用试点；继续深入推进农村集体经营性建设用地入市和宅基地制度改革试点，积极探索利用农村建设用地为重点项目用地保障创造新的途径。

第三十九页，共83页。第四十页，共83页。增减挂钩实施过程第四十一页，共83页。第四十二页，共83页。四川泸州矿山复垦前后工矿废弃地复垦利用试点第四十三页，共83页。低丘缓坡开发利用试点城镇低效用地再开发前后第四十四页，共83页。农村土地制度改革缩小征地范围；集体建设用地流转；宅基地改革。第四十五页，共83页。三、做好小城镇建设土地管理工作的具体路径(四)用好增量盘活存量推进改革，保障镇建设用地需求6.强化服务意识，提升保障能力

建立重点项目点对点跟踪服务联系制度。要先期介入，主动服务，及时组织用地预审和规划调整，加快推进项目立项前期工作；要预先研判、及早组卷，扎实高效做好项目用地征地报批各个环节工作。对于已通过部用地预审,项目批准立项并完成初步设计的国家重点建设项目,属于急需开工建设的控制性工程，在确保被用地单位和被征地农民得到依法合理补偿的前提下，可向部申请办理先行用地。

第四十六页，共83页。四、推进建设用地增减挂钩试点，促进镇乡全域统筹发展城乡建设用地增减挂钩主要解决：重点镇建设过程中“地”从哪里来、人往哪里去、“钱”从哪里出这些关键问题。（一）概念

增减挂钩，是指依据土地利用总体规划，将拟整理复垦为农用地的农村建设用地地块（即拆旧地块）和拟用于城乡建设的地块（即建新地块）共同组成拆旧建新项目区，通过土地复垦和调整利用，实现项目区内建设用地总量不增加，耕地面积不减少、质量有提高，促进土地节约集约利用，优化城乡用地结构布局更加合理。第四十七页，共83页。增减挂钩政策的核心

—补偿机制通过增减挂钩，建立城乡之间、区域之间发展权让渡与资金补偿渠道，实现以城带乡、以工补农城乡建设用地增减挂钩第四十八页，共83页。增加挂钩政策的动力

—级差收益不同区位的土地其价值不同，增减挂钩就是利用土地区位差异，扩大土地级差收益，并全部返还产生指标的农村，用于支持新农村建设城乡建设用地增减挂钩第四十九页，共83页。增加挂钩政策的结果

—双向平衡耕地建设用地城乡建设用地增减挂钩第五十页，共83页。（1）居民点规划滞后，布局散乱，集约化程度低。（2）人均用地面积大，宅基地面积超标严重。（3）农民住宅空置较多,“空心村”现象突出。

（4）农村居民点缺乏有效管理，扩张无序。（5）农村居民点利用效率低，基础设施不完善。巨大潜力城镇建设用地：人均约107平方米。农村建设用地：人均约153平方米。

城乡建设用地增减挂钩第五十一页，共83页。（三）我省增减挂钩试点开展情况2005年，我省成为全国首批增减挂钩试点单位推广覆盖19个市（州）；批准挂钩项目1700多个，指标规模100余万亩；2013年挂钩评估全国第二；2016年优化挂钩改革经省委深改办督查评估，被选为向省委深改组专题汇报的三项改革之一。城乡建设用地增减挂钩第五十二页，共83页。2.制定标准，严格管理3.运作模式1.统一组织，加强领导

宏观管理具体操作1.入库立项2.组织实施

3.核查验收

城乡建设用地增减挂钩3.结合实际，规范运作（四）基本做法第五十三页，共83页。城乡建设用地增减挂钩（五）实施程序形式上采取“先拆旧安置、后城镇建新”方法；同时根据项目区的实际情况，允许采取分批分期滚动实施的方式开展项目。确保挂钩周转指标的按时归还，保证复垦耕地的质量，避免“重建新、轻拆旧”的现象发生。第五十四页，共83页。1.立项程序县（市、区）政府（申报单位）县（市、区）国土资源局（实施单位）准备材料市（州）国土局省国土厅省土地统征整理中心申报审查资料审查意见委托审查踏勘报告批准立项会审城乡建设用地增减挂钩第五十五页，共83页。2.实施阶段

县级国土资源局按照省厅批准的实施规划方案，组织好项目区实施工作，对其真实性、可行性负责。项目区涉及工程建设的必须严格执行项目法人制、招投标制、合同制、公示制、监理制和廉政建设制度。不得擅自实施规划。确需调整的，需按原程序报批。县级国土资源局每季度末将项目区实施进展情况书面报省厅，省厅对实施情况进行不定期检查。城乡建设用地增减挂钩第五十六页，共83页。3.验收程序县（市、区）国土资源局自查，出具自查报告。市（州）国土资源局初验，出具初验意见，报省厅终验。省厅委托事业单位对挂钩项目区进行验收前技术核查，出具技术报告，合格的项目交厅片区工作组进行终验。城乡建设用地增减挂钩第五十七页，共83页。

（六）值得借鉴的模式

由于项目区的地理位置、自然条件、经济发展状况等存在明显差异，因此各具体项目区都采用了符合本地区实际的具体运作方式。实践中主要有成都模式、丘陵地区模式两种典型模式。城乡建设用地增减挂钩第五十八页，共83页。

基础条件地势平坦，土地肥沃，交通便捷，经济条件较好，农民积极性高。安置原则按以房换房的原则，为自愿搬迁的农民按人均35平方米统一修建集中居住房，实行小区化管理。（1）特点成都模式城乡建设用地增减挂钩第五十九页，共83页。农民享受与城市居民一样的就业、社保、医保和养老等福利待遇。农民收入复耕土地与原农民承包地一起流转给引进的农业产业化公司集中统一经营。农民除从流转土地获得租金或入股分红外，还在公司务工获得工资性收入。社会保障（1）特点成都模式城乡建设用地增减挂钩第六十页，共83页。第六十一页，共83页。第六十二页，共83页。(2)优点D.土地复耕的数量不减，质量较高，节约的建设用地支持了城市建设，有效地解决了土地瓶颈对经济发展的制约。

B.集中居住改善了农民的生产生活条件，实现城乡生活同质化。C.农民享有流转土地保底收入或分红收入、务工收入和保险，且离土不离乡，变成了农业产业工人,生活水平明显提高。A.打破城乡“二元结构”，农民和城镇居民实现无差别化社会保障。成都模式城乡建设用地增减挂钩第六十三页，共83页。

2012年，成都在新农村综合体建设中提出运用统筹城乡改革的思路和办法，按照“宜聚则聚、宜散则散”和“四态合一”理念，探索创新“小规模、组团式、微田园、生态化”（“小组微生”）新农村综合体建设模式，为推进统筹城乡发展、加快社会主义新农村建设、构建新型城乡形态打下了坚实基础。成都模式城乡建设用地增减挂钩第六十四页，共83页。邛崃市“小组微生”新村变身“乡村酒店”第六十五页，共83页。

根据三条河流走向来设计，全村分为若干个村民院落组团，每栋房屋也是统一的川西民居风格。郫县三道堰镇青杠树村争创4A景区第六十六页，共83页。（1）特点丘陵地区，土地相对贫瘠，交通条件较差，经济相对落后。

做法：规划先行、农民自愿，划定用地、统规自建，制定标准、依法补偿，及时复耕、交还耕种。丘陵地区模式城乡建设用地增减挂钩第六十七页，共83页。（2）优点丘陵地区模式A.保护耕地；B.改善生活环境和生产生活条件，提高了农民生活水平；C.充分尊重农民意愿，保留农村文化和农民的生活习性。城乡建设用地增减挂钩第六十八页，共83页。第六