完善政府审计立法中法律责任设定的路径思考

完善政府审计立法中法律责任设定的路径思考

法律责任的设定服从于法律追求的基本价值目标——正义和程序。程序，是法追求的形式价值目标；正义，是法追求的实质价值目标，包括安全、自由、平等、效率这四大主要价值。这种价值需要人们的自觉遵从，但更需要法律创设来保证。需要国家作后盾，依靠国家的强制力来实现。政府作为公民和代议机关授权，委托实施公共行政权力、保证法的价值目标实现的至关重要的公共机关，承担着极其重要的法律责任和法律义务。1.政府审计立法中法律责任设定的理念。“只要启动了权力，就应当预设其责任”。法治就是要确保责任与权力随时相伴，不可分割。事实上，承担责任是政府的第一要义，它意味着政府行使的每一项权力背后都连带着一份责任，违法或者不当地行使法定职权，都必须承担相应的法律责任。现代行政是一项责任行政，“权力政府”必须向“责任政府”转变。“理念是行动的先导”，在政府审计立法中设定法律责任应当树立以下理念：(1)依法行政的理念。在法治政府、责任政府的框架下，政府审计立法应当强调倡导依法行政的理念。审计机关的设立和运行，审计业务的开展都必须依据法律的规定并遵循相应的程序，一切行政行为都要接受法律的监督，违法行政应承担法定责任。依法行政是现代民主国家的一项基本标志，它包含了两个层次的含义：一是行政机关依法行使行政权力；二是司法机关依法约束行政行为。依法行政的关键在于真正严格按照法定的权限和程序行使行政管理权。不履行法定职责、超越职权、滥用职权、违反法定程序、适用法律错误均成为行政机关承担法律责任的因素。政府审计立法在设定法律责任时，应当树立依法行政的立法理念，要求审计机关全面履行法律规定的职责，防止违法失职行为的发生；要按照法律规定的职责、权限和程序进行审计监督，防止越权行为和随意行政行为；在作出审计评价和审计结论，进行审计处理处罚时必须以法律为依据；通过法律责任的约束，促使其严格依法行政，遵守执业标准，不断提高审计工作质量，降低审计风险。(2)法律至上的理念。政府审计立法必须树立法律至上的理念，这不仅是法治的核心理念，而且意味着在法治状态下，静态的政府权力受到法律的“边际约束”，动态的政府权力受到法律的控制。法律至上要求行政在法律之下，无法律即无行政，行政职能和行政组织实现法定化，行政权力来源于法律，行政权力的行使和对社会的干预必须依据法律并不得违反法律的规定，违法应承担相应法律责任。在政府审计立法设定法律责任时，审计机关和审计人员一方面充分享有法律赋予其依法行使审计监督的权力，但同时权力的行使必须在法律授予的基础上进行，法律构成审计监督的依据和规则，法律具有至上的权威和效力。(3)程序法治的理念。程序法治是法治的本质特征，程序主要包括作出某种行为的方法、步骤、方式、顺序和时限等。法治是人类围绕“权利－权力”命题而进行理性构建的结果。“无救济即无权利”，英美法系实体权利均来自司法程序；法国行政法产生于判例法的历史告诉我们，“西方社会的法治进程在很大程度上就是运用法律程序对权力进行制约的历史”。法治的本质决定了法治的原则主要是程序原则，其实现的过程依赖于程序，程序的不公正必将带来实体的不公正。政府审计立法以法律的形式将违反审计法的责任固定下来，规定审计机关和被审计单位违反程序法则时所应承担的法律责任，有助于促进审计法律关系主体依法行政；同时对被审计单位对审计机关作出的有关财务收支审计决定不服，有权通过行政复议或行政诉讼的方式寻求法律救济；对财政收支审计决定不服，可以提请行政裁决。这从程序上保障和实现法律责任的公允性。2.政府审计立法中法律责任设定的原则。法律责任的演进服从法律发展的一般规律，从而也服从社会历史进步的总体性规律。法律责任正当性取决于社会经济文化发展所产生的必要性和可能性。一项责任措施是否由法律来确认和保障，从根本上说，决定于由生产力水平所制约的以生产关系为核心的社会关系的内在要求。法律责任是任何一个法律体系必不可少的组成部分，其设定不仅仅只是一个技术性问题，而是关系到法律体系的完整性和正义性、合理性。(1)合法性原则。合法性原则是一切法律创制活动的基本准则。法律修改是一种重要的法律创制活动，修改法律的合法性是指法律修改活动要以法定制度为准绳，不得与法定制度相抵触。法律责任的设定应当于法有据，在政府审计立法中设定法律责任，涉及被审计单位应当遵循的义务和责任，只能由法律规定。具体包括：审计机关的行政职权应由法律设定并依法授予；审计机关行使审计监督权力必须依照和遵守法律、法规等法律规范；审计机关的行政行为违法无效；审计法律关系主体必须对违法行为承担相应的法律责任。(2)合理性原则。法律责任的合理性原则是一个总括性的、根本性的原则，它是社会正义的基本体现之一。这一原则体现在责任设定的各个层次，是一条抽象的原则。社会自我防卫与个体权利发展是个互动的、相互支持和促进的过程，应从双方的互动中审视各自的合理性和价值。社会的自我防卫及个人自由都应当有自己的限度，它们的合理性就在于限度或程度的适当安排。我们应当在这种互动关系所产生的制约的基础上，确定行为之法律责任的合理性限度，即应从现实社会关系的特点来确定对哪些行为设定何种法律责任。政府审计立法设定法律责任时，应同样坚持合理性原则。即既要保障审计机关行使审计监督的权限，又要对这种权限规定合理的边界。否则，缺乏制约的权力终将引致司法的无序和混乱。此外，法律责任的篇章比例，不可以仅对被审计单位的法律责任有所倚重，而对审计机关自身的法律责任约束仅作笼统概括的规定，否则会引起法律适用的公允性问题。(3)比例性原则。比例性原则要求责任应当与行为损害的具体程度相适应，对不同的违反义务行为应按其性质和程度分别设定不同责任措施，对同等损害性的行为应设立价值相当的责任量。在现行政府审计立法中，主要的责任形式以申诫罚、罚款罚等行政处罚或行政处分为主，对个别行为性质严重的规定了刑事责任。从法理角度而言，在以补偿为主的责任形式中，比例原则较为简洁和容易推行。在立法设计中，应尽力追求责任的公平性和适度性，适当考虑行为人的过错程度和行为客观环境，设定从轻、减轻或免除等条款，在“过罚相当”的同时体现责任适度，避免责任承担的畸轻畸重。3.政府审计立法中法律责任设定的技术。立法技术是指立法活动过程中所应体现和遵循的有关法律的制定、修改、废止和补充的技能、技巧规则的总称。其核心内容包括立法结构技术和立法语言技术。具体包括：由什么国家机关或统治者个人行使立法权；行使立法权的程序；法律规范的逻辑结构和文字表达的规格。(1)法律责任设定的语言技术。清末思想家梁启超提出，“法律文辞有三要件：一曰明，二曰确，三曰弹力性。”这是对立法语言提出的最基本的要求。立法语言是立法目的的具体表现形式，具有正确体现国家意志的重要功能。“法律责任”是体现法的强制性的重要标志，它对法律规范中的行为模式是否能够得以实现，从某种意义上来说起着决定性的作用。在政府审计立法中，其法律责任一定要明确、具体，对确实需要处罚的，罚则一定要规定的明白清楚。否则，如果着眼点只放在要求怎么做、应该做什么、禁止做什么等行为规则本身而忽略了不这么做怎么办、违反了法定行为规则该受什么处罚，那么人人可以违反之而不必担心被追究，其结果是法的调整和规范作用就会荡然无存。(2)法律责任设定的结构技术。“法律责任”不能只限于对人们违法行为的制裁，而应当包括对人们守法行为的肯定和护法行为的奖赏。“法律责任”的完整内涵，应当是“对人们守法行为的肯定、护法行为的奖赏、违法行为的制裁”。因为对违法行为规定罚则、予以制裁是非常必要、完全正确的，那么对自觉守法行为和积极护法行为规定相应措施，予以保护和奖励，也是非常必要、完全正确的。在政府审计立法中，应当进一步重视法的教育功能和引导功能，建立相应的奖励制度。对于被审计单位和审计人员应承担的法律责任应进行合理的调整和修订；对于难以穷尽的承担法律责任的行为设计有关“兜底条款”，以保证法律责任章节的完整和严谨。(3)法律责任设定的衔接技术。就我国而言，立法主体的多元性是法律冲突的首要原因。不同立法机关在立法时只考虑部门利益、地方利益，对同一事项作出不同立法，是产生法律冲突的重要原因。其次，新旧体制转型，社会关系变化，必然产生新旧法律的矛盾。与此同时，我国有关法律文件的清理、修改、补充等规定并未形成制度，实际工作远远落后于现实需要。因此，从立法技术层面，法律责任的设定必须重视条款之间、法规之间的协调和衔接。政府审计立法要保证相关条款的衔接以及修改的协调一致。一是在内容上要做到与上位法、平行法和下位法相协调，也要兼顾审计法自身的协调性。上位法在法律责任中作出规定，下位法没有必要作重复规定。下位法作出的规定基本上是补缺性的，或是进一步的规定，而且只能