略论宏观经济调控法

略论宏观经济调控法徐孟洲中国人民大学法学院教授全国八届人大一次会议通过的宪法修正案明确规定：“国家实行社会主义市场经济。”“国家加强经济立法，完善宏观调控。”遵循宪法的原则规定，如何适应社会主义市场经济要求，建立和健全我国宏观经济调控法律制度，把宏观经济调控活动纳入法制的轨道，这是我国社会主义经济法制建设的紧迫任务。本文仅就宏观经济调控法产生的条件、宏观调控法的调整对象、基本原则、调控方法等问题进行初步探讨。一、宏观经济调控法形成的客观条件任何一种新的法律或法律部门的出现，都有其一定的客观条件或产生的一般原因。为了阐明宏观经济调控法的概念和本质，具体考察一下它产生的一般原因或条件是十分必要的。(一)宏观经济调控法是社会化大生产的需要人类社会物质资料生产的历史表明，随着社会生产力的发展和以此为基础而产生的社会分工的发展;社会生产逐渐由一般的简单协作发展到与社会分工相联系的较高级的复杂协作，继而发展到系统的、社会化大生产。在这种大生产条件下，要保证社会经济正常运行，保持社会再生产的合理比例和基本平衡，避免或者减少大的波动，客观上就需要对经济活动进行管理。正如马克思在《资本论》中所指出的：“一切规模较大的直接社会劳动或共同劳动，都或多或少地需要指挥，以协调个人的活动，并执行生产总体的运动——不同于这一总体的独立器官的运动——所产生的各种一般职能。一个单独的提琴手是自己指挥自己，一个乐队就需要一个乐队指挥。”[1]在这里马克思将经济的职能管理，比做乐队指挥。其实这种指挥就包括国家对经济活动的宏观调控。因此，为了使社会化大生产的管理和调控能规范有序地进行，一方面需要公司法、企业法、经济合同法等调整微观经济活动的经济法律制度，另一方面还需要体现国家对生产过程、宏观经济行为进行引导、规制和监督的宏观经济调控法律制度，以协调和管理社会再生产各环节之中的经济活动，使之服务于宏观经济效益的统一目标。(二)宏观经济调控法是发展市场经济的共同要求实行市场经济体制，强化市场机制的作用，有利于解放和发展生产力。但同时我们也要认识到市场有其自身的弱点和消极作用。首先，市场机制本身不能够解决社会目标问题，有时还会造成对社会公正的严重损害，激发社会矛盾;其次，市场经济无法承担公共职能;再次，市场经济的调节作用具有一定的盲目性、事后性和惯性;最后，市场还会造成垄断、不正当竞争等其他的市场失灵现象。上述种种弊端，如果不采取一些宏观调控的措施加以防止和纠正，则非但市场自身无法有效地发挥作用，而且会给整个国民经济带来严重的后果。政府对市场经济的运行施加宏观经济调控措施，把“看得见的手”与“看不见的手”有效结合起来，是保证国民经济持续、快速、健康发展的前提条件。所谓市场经济是法治经济，其中规范市场主体行为、维护市场秩序、宏观调控方面的法律是必不可少的。因此，许多现代市场经济发达的国家都制订了称之为“市场经济宪章”的反垄断法、反竞争限制法和预算法、税法、银行法等宏观经济调控法律制度，以维护市场经济的健康发展。(三)宏观经济调控法是国家管理经济职能的集中反映随着经济的发展和经济关系的复杂化，国家管理经济的职能越来越重要。20世纪以来，不同国家都以不同方式在不同程度上改变了不介入经济生活的作法，更多的注意发挥“有形之手”(即国家干预)的调节作用。宏观经济调控是政府最主要的经济职能，这种经济职能作用需要一定的法律保障，如税收杠杆作用的发挥离不开税法强制力。由于国家管理经济的职能需要借助法律形式，宏观经济调控法便应运而生。无论哪个国家制订的宏观经济调控法都集中地体现了国家经济职能的要求。二、我国宏观经济调控法调整对象的范围和特征宏观经济调控关系涉及国民经济运行的全过程，内容十分广泛，主要包括以下几类：(一)财政关系财政作为一种以国家为主体的在全社会范围内的集中性分配活动，同社会再生产有着密切的联系。随着社会经济的发展，财政已从只是单纯地组织收入以满足政府活动的需要，发展为对国民经济运行实行调控的有力手段。政府运用财政调控手段，其中包括预算支出结构的安排、税率的提高和降低、国家信用、财政补贴等，实现宏观调控的目标。所谓财政关系是一种以国家权力为依托的对社会产品祖国民收入进行分配和再分配所产生的特殊分配关系。它是宏观调控法的调整对象。(二)金融关系由金融活动产生的金融关系是与货币流通和银行信贷相联系的经济活动中形成的一类经济关系。货币调控和信贷资金的调控是国家调整经济的极为重要的手段。因此，调整货币发行和流通关系;银行信贷关系和外汇管理关系是宏观调控法的重要任务。绒(三)硬产业关系程国家通作过对产业结吩构，产业组景织形式和产叠业区域布局摩的规划和安楼排，达到对饲经济建设的造总体的合理甘的布局，是帮宏观经济调拣控的目标之膊一。因此，费应当将产业缎关系纳入宏纤观调控法的盼调整范围。泳(四)揭固定资产投列资关系园固定资纲产投资膨胀谦，是造成国盐民收入超分亡配的重要原状因。要保持赢经济总量的叨基本平衡和翠国民经济的馋协调发展，三必须控制固对定资产投资怜规模，同时抢不影响国家阔重大建设项呢目的安排。奶因此调整投欧资关系也是黎宏观经济调违控法的任务坟。饰(五)愤计划关系逢在社会铁主义市场条黑件下，经济隐运行要以市厅场为主体，穷但这并不排方斥计划的作焦用，而是要贪实行市场调向节手段和计栏划调节手段证相结合。中连共中央《关足于建立社会嘴主义市场经毯济体制若干艇问题的决定专》(以下简牛称《决定》饱)指出：“复宏观调控主润要采取经济抓办法，近期怎要在财税、匪金融、投资封和计划体制追的改革方面园迈出重大步位伐，建立计枕划、金融、质财政三者相奏互配合和制名约的机制，赞加强对经济椅运行的综合敌协调。”因云此，计划的啊是宏观调控叫的重要手段六。宏观经济嫌调控法应兔当调整装好计划关系毕。情(六)泰价格关系果价格作元为市场参数造，是调节市掘场最有效的剩手段。市场泼价格的变化运，既关系到军生产者的利挣益，又关系踢着消费者的拒利益。《决赞定》指出：锤“在保持价章格总水平相洋对稳定的前疼提下，……贡平抑市场价棵格。”要保双持物价总水己平的相对稳饶定，理顺政满府定价，平妄抑市场价格太。这就说明街在市场经济言条件下国家在也有必要在狡特殊条件下互对价格进行领干预。栏(七)烘个人收入分匪配关系貌正确的剖个人收入分务配政策，不渡仅是调动劳拼动者积极性腐的重要手段涝，而且是战迷胜工资(成密本)推动通灭货膨胀的有杯力武器，是概进行宏观调脆控的手段之蜓一。《决定票》指出;“厌个人收入分崭配要坚持按恩劳分配为主乖体，多种分播配方式并存客的制度，体伍现效率优先诚，兼顾公平压的原则。”鸦在微观分配得过程中坚持改效率优先原遍则，充分调冷动劳动者积赏极性;在宏虎观收入调节学过程中，要趣贯彻公平原沫则，把少数乐人收入畸高慰降下来，国速家应制定最默低工资标准熟，把过低的状收入补上去宣，使收入分需配差距保持羽在适当的范成围内，避免凉形成两极分也化。因此，礼个人收入分竟配关系的调蜜整也是宏观史经济调整法右的任务。杏(八)射对外宏观经槽济关系线《决定竿》指出：“夸国家主要运抱用汇率、税顾收和信贷等杆经济手段调散节对外经济互活动。”同皱时，“对少饭数实行数量刮限制的进出讲口商品的管谎理，按照效长益、公正和状公开的原则旦，实行配额电招标、拍卖惹或规则化分识配。”为保免持对外经济标贸易活动的佛健康发展，帖保持国际收璃支平衡，国轿家需要对涉的外经济贸易斤活动进行必假要的宏观调脉控。因此，陡由国家宏观肿调控措施作奏用产生的对鸟外宏观经济铸关系，应当这由宏观调控礼法调整。购(九)晒市场竞争关抬系奋《决定存》指出：“罢国家要为各茂种所有制经锹济平等参与财市场竞争创博造条件，对洽各类企业一豪视同仁。”陷市场竞争能芒够保证经济渡活动的最大碌效率，但是握，伴随而来肚的不正当竞棵争和垄断，筛也不可避免趟地带来许多贵社会和经济酿问题，影响出国民经济的巧健康发展。璃因此，需要欠国家作为社坚会利益的代曾表出面保护朱公平竞争，宣反对和制止负不正当竞争狼和垄断，制季定被称为“羞市场经济宪起章”的竞争只保护法。从专维护国民经认济整体利益帆角度看，市患场竞争关系旺应当纳入宏就观经济调控奉法的调整范时围。扇上述九壁大类经济关棍系涉及宏观该调控目标的鸭实现，体现河国家宏观调肥控的意志，幻具有许多共军同的特点：饰其一，嚷这些宏观经盲济调控关系束，都具有经功济活动内容梨，属于经济剥关系的范畴仙。因为经济义管理本身就栏是一种经济尾活动，正如下马克思所指推出的：“资输本家的管理低不仅是一种觉由社会劳动扶过程的性质耻产生并属于蔑社会劳动过温程的特殊职应能，它同时隆也是剥削社电会劳动过程丸的职能…。棋”[2]滔按照马克思患的这一观点鉴，资本主义披经济管理虽赠然具有两重用性(即社会顷属性和自然辰属性)，但经经济管理依弯然是生产过塞程的组成部侦分;宏观经炉济调控关系皱的产生和发擦展直接受客缎观经济规律拳的支配，也欢就是说在宏紫观经济调控钞关系中起决帜定性作用的批是经济规律恨，而不是行丘政首长们的搞主观意志;裳在宏观经济得调控关系中欺，作为主体挤一方的国家嘉与对方当事缝人，虽然地溜位不平等，裁但是双方存效在的经济利雪益是主要纽救带，组织上迹的联系是为盗经济目的服折务的。宏观吹经济调控关厦系主体之间知体现的是一慈种经济利益泡，而主要不叔是政治利益夜。因此，就再其本质而言即，宏观经济萌调控关系是库一种经济关宅系。她其二，辰这些宏观经稿济调控关系席体现着国家分干预经济生极活的特征。惯国家干预既粉有直接的干竞预，也有间渴接的干预。寻在市场经济斗条件下，主甘要采取经济尸办法间接调钓控经济。我垫国实行社会唯主义市场经星济，要转变桂政府管理经玩济的职能，道建立以间接抢手段为主的总宏观调控体播系。因此，爱间接调控关姓系是宏观经远济调控法的趴主要对象。载其三，惧在宏观经济装调控关系中隶，国家或国秆家授权的机升关始终是这仅几类经济关丸系中的一方皂主体(即调飘控主体)钟，调控主体舰与被调控主黑体之间的关购系，既存在兄着命令与服秘从的性质，神也存在着协湖调合作的性耀质。须其四，街宏观经济调虎控关系在实祝践中已经被急纳入了市场狐经济立法的鼠轨道。例如坑，计划法、筐预算法、税斧法、投资法钱、信贷法、晒中央银行法番、外贸法、馒物资储备法汇、反垄断法桂等都已列入忽国家宏观调统控立法规划目。上述情况般表明，宏观禁经济调控关水系已经形成响为一类独立湾的社会关系女体系，应当宋由宏观经济螺调控法统一覆调整。同时命我们认为，赞根据宏观经彩济调控关系梁的经济性、国国家干预性珠的基本特征仆，宏观经济亡调控法是经羞济法体系中润的主要组成欲部分。归三、我倘国宏观经济猎调控法的原氏则降宏观经复济调控法的券原则，是在捐宏观经济法包的制定、执浩行以及主体光参加宏观经贵济调控下的淋具体经济活炭动中所必须研遵循的基本塑准则，是各等项宏观经济浇法律制度和请全部规范的哈总的指导思是想。我国宏敬观经济调控致法的基本原穴则是我国社任会主义市场伪经济条件下码，党的宏观至经济调控政蛋策的集中反渠映，是宏观民经济调控法墙的本质特征书和基本精神身的体现，同华时也是宏观拜经济调控法地区别于经济熟组织法、微肺观经济运行像法等其他经纪济法制度的五显著的标志得。笔者认为亩，宏观经济稿调控法的原穴则有以下几烛项：粱(一)绳平衡优化原秃则光宏观经眼济调控的主骑要目标就是陷要保持经济暗总量的基本洞平衡和经济半结构的优化捆。所谓经济肝总量的平衡理，就是社会刃总供给与社传会总需求的薪价值总量的沉平衡，是社浊会经济运行估保持协调状惭态的前提条鞠件。一个国锻家一定时期食的国民经济夹活动总成果谋可以用一定设的总量指标宅来反映。世姐界上多数国梢家所采用的奔反映国民经群济活动总量望的指标主要编有：社会总粘产值、工农米业总产值、畜国民收入、柿国民生产总塔值等。经济核结构是指国帝民经济诸组继成要素相互犬联系相互作严用的内在形朱式和方式。摆经济结构的把内容非常广船泛，如产业姻结构、投资缩结构、市场掉结构、消费摇结构、劳动趣力结构等都罚是经济结构盗的内容。经虹济总量的平融衡是经济结妖构赖以实现变的基础，经墙济结构优化忧是宏观经济忘调控目标的齿实质内容。驱经济总绣量的基本平臭衡和经济结争构的优化是挖宏观调控的祥目标和重要浙原则。宏观修经济调控法混是宏观经济曾调控关系的芬法律形式。柄形式必须反蒜映内容。宏遗观经济调控吗法必须确认涂平衡与优化凉则就治理不避下来。”葡[3]但是牲，国民经济狱运行存在不槐同的环节和吨层次，而且灰国家大情况屡复杂，要处红理好重大经牺济问题，必缸须发挥中央始和地方两个谜积极性，必循须实行分级筐管理，赋予幅地方和部门似必要的调控莲权限，促进允本地区、本行部门的经济钟的发展。统钩分结合的原界则反映了宏火观调控体系身内部结构的鲜客观实际，斤具有科学性妙。宏观经济兼调控法确认符这一原则，尝从法律上保剃障合理分权购，既能使整哀个国民经济赢总量平衡、狡经济结构优片化和全国市梁场的统一得催到切实的保率证，又能充确分调动地方宰、部门的积精极性。杀四、宏盛观经济调控来法的调整方真法袭我们认统为，按照宏窑观经济调控扑法的调整对践象和基本原兆则的要求，赌宏观经济调怨控法的调整禁方法上要包仆括引导、规漆制和监督三维种。隙(一)剑引导的方法屿所谓引胞导的方法包矩括两层意思搁：一是采用艘经济利益诱拼导的方法。猜具体说就是深国家通过制拼订经济法规访确定价格、芝利率、税率离、汇率和工判资标准等经量济参数调节傅经济活动。尖因为经济参框数是一系列竹变量，这些傲变量的上下佩变化，不断奉改变着经济蚁主体之间的怒经济利益关吵系，从而调古节各种生产临要素，以实区现宏观经济豪目标要求的献合理配置和劝组合。本来苍多数经济参差数完全可以异自发地发挥黄调节作用，猴即无形之手随，但也可以理由政府根据径价值规律和乒宏观经济发脖展情况自觉烧地运用这些业经济参数发荣挥调节作用解。这就是说圈政府通过法宝律中介将经侦济参数转换休为国家参数叔或政府参数矿来使用。之谢所以将经济瓜诱导方法称凝之为宏观调班控法的法律胸调整方法，器是因为经济佛参数在一定企时期的确定肉与变化，须吉通过经济立旬法程序确认的和公开发布鲁，全体经济滥主体都必须叼执行，而且割必须由享有斗宏观经济调悟控权的国家震机关掌管和似运用。例如贴，税率、汇孟率、利率的困确定都是法晴律规定的，察称之为法定熊参数，分别荒由税务机关惩、外汇管理衬机关和中央抖银行掌管和辱运用，任何妈个人和其他鸡机关不得擅教自变动。二箱是采取计划纽指导的方法岩。前面我们吹引用了邓小轰平同志的论葛述：“计划蜡和市场都是血经济手段”链。计划不同浅于一般的经疤济诱导方法栗，计划指导叉方法是通过殿直接作用于崇经济活动的朴经济计划指脊标来引导经德济行为的，固其影响力要悟比经济参数不作用直接得铸多。但这种河计划指导又卧不是计划部傅门的行政指篮令，而是通惨过计划法确江定的原则和茎程序来制订蝶经济计划、送修改经济计菠划，一切计熟划执行主体谣必须依法实铺施计划，完遇不成计划要遵承担一定的菜法律责任。倦因此，这种纷计划指导不脾是一种行政怨手段，而是芳一种由法律浮规范着的经存济手段。计屠划指导方法酿应是宏观经欢济调控法的万特有的方法惯之一。经济刘诱导和计划孕指导都属于新经济手段的犹范围，我们逆将二者归为搭一类，称之讯为引导的方其法。应当注嫩意的是引导潜不是一般意生义的引导，淘而是通过法绣律中介转换瓦的引导，它巴是属于宏观涂经济调控法奇的特有的调漫整方法，而训不是民事方敏法，因为具罩有行政干预筝的因素;它归们不是行政别手段，因为疑在这里不是姻偶然的、一振次性适用的弯、临时的行谈政指令，而随是通过法律缩形式固定的慨经济利益关豪系。在市场凡经济件下，臂宏观经济调桃控法的引导欧或调整方法纳是以诱导为棒主，结合计摘划指导的方急法。秆(二)寨规制的方法忧“规制呼”一词来源上于英文“R侦egula其tion”乏或“Reg隐ulato译ryco叙nstra框int”，买其含义是有边规定的管理笋，或有法规中条例的制约府。[4]盈它与“管制泄”、“控制匹”、“制约谱”等概念有浑紧密联系，跑但又有一定士的区别。在誓日本学术界删一般将“R款egula默tion”松译为“规制砌”，以区别态于“管制”殿、“控制”权等概念。在话我国，“规哈制”一词是棋八十年代从碍日本引进的标名词。搂规制作己为法律用语公，其含义是男丰富的。据帜日本著名的桥经济法学家帖金泽良雄先针生的解释：吼一般所谓“龙规制”，“眉在最狭义上珍，可以理解鹅为是由于对粱一定行为规欲定了一定的蒜秩序，而起皇到限制的作皆用，”[束5]广义上夫“可将‘国海家的干预’择换言为‘规眉制’。”盆[6]我们祸将规制诈为天一种宏观经旧济调控法的膨调整方法，吩其内在涵义擦是：政府依兴照一定的规破则对经济主装体的行为所匪进行的某种靠限制。这里足包含三层意辩思：一是施母行这种方法妄的只限于政穷府或政府授高权的机关;柿二是必须依尾照事先制定设的规则，这窜种规则可以运是法律、法骂规，也可以铸是政府的规拘章，但社会客团体、经济分组织的章程惜和制度不能在作为政府规当制的依据;亦三是规制的减目的是限制你与宏观经济不调控目标相购背离的行为扁和损害宏观路经济整体效嚷益的行为。银从上述分析除可知，我们希使用规制的狐概念是取其料狭义的理解忧，因为广义野的规制是国公家干预的同育义语。而国诵家干预一般坝涉及积极行物为(促进保后护等)和消曾极行为(权队利限制)两筛个方面。积活极的干预我刑们是采用引盏导的方法(暴“引导法”赠)，消极的僵干预我们就济采用规制的标方法(“规壁制法”)。盼国家干预是蒜宏观经济调读控法的最重评要的特征。爬引导和规制袜两个手段，剂保证着干预宵目的的实现喂。值规制的移方法在宏观心经济调控法秧中适用性较锅广，既可规醒制影响公正竞分配、经济茎稳定增长、标经济总量和柱结构保持平脖衡等行为，妻也可规制可证能造成地区刊封锁、部门骄集团垄断、宪损害消费者拣利益等行为敌。闻(三)执监督的方法脑所谓经烛济监督是对首经济行为的惕监察和督导按。监察宏观疗经济活动，织就是检查、扮考察宏观经澡济行为是否齿符合既定的争宏观调控目征标，调查一耕系列体现目型标要求的标缠准、指标与梦定额是否出眼现偏差及偏仇差的程度，架指示行为者洋采取措施加栏以纠正。督胆导宏观经济家活动，就是科通过检查等笔方式督促、耀指导经济主毫体从事符合边既定目标的仁经济活动，鱼从而预防偏隐离目标的行尺为发生。裕宏观经推济调控法所槐采用的监督拦方法具有如厕下四点特征切：