基于DR模式建设用地折抵指标交易的经济学

基于TDR模式建设用地折抵指标交易的经济学分析李学文张蔚文吴宇哲作者简介:李学文，浙江大学土地科学与不动产管理研究所硕士研究生。张蔚文，浙江大学土地科学与不动产管理研究所博士，副教授。吴宇哲，浙江大学土地管理系博士，副教授，系副主任。[摘要与告白]土地利用总体规划由于其规划指标由上级向下级层层下达，目前在宏观调控中发挥着举足轻重的作用。但是规划指标下达对未来用地估计存在不足，并且区域经济发展具有不平衡性，因此就建设用地指标而言，在现实中同时出现“有供给指标无实际需求”和“有实际需求无供给指标”两类区域。为此浙江省探索并尝试了一些土地利用规划控制指标调剂政策，包括折抵指标有偿调剂、基本农田易地代保、耕地易地占补平衡等，取得了一定效果。其中建设用地折抵指标有偿调剂建立在土地整理基础上，成为较成功的一项政策，但这一政策的设立目前只是解决当前土地利用矛盾的权益之计，还缺乏完备的理论支持和发展潜力。本文从土地发展权视角分析折抵指标交易的理论基础，指出折抵指标交易与交易发展权TDR（TransferableDevelopmentRights）模式的本质联系，从经济效益方面分析折抵指标交易的运行情况，以及实施此政策的现实原因。最后通过与TDR模式的比较探讨其不足和未来的发展方向，以期为国内土地利用政策及土地制度的改革提供有意义的借鉴和参考。EconomicsAnalysisto“Zhedi”QuotasTransactionofConstructionLandBasedonTDRAbstract：Planningquotasoflandusearedistributedbycentergovernmenttolocalgovernmentingenerallanduseplanning,whichplaysacrucialroleonmacro-regulation.Butduetotheshortageofplanningquotasusually,andunbalanceddevelopmentofthelocaleconomy,itstillhassomeproblems.Withregardtoconstructionlandquotas,therearetwotypesofregionemergedinchina,onetypehasredundantquotasbutafewdemands,anotherhasplentyofdemandsbutafewquotas.Therefore,Zhejiangprovincehasbeenattemptingsomenewpolicy,includecultivatedlandbalanceinotherregion,"zhedi"indicestransactionandsoon,theeffectisinspirerthoughstillhasdefect.Inthesenewpolicies,Thepolicyof"zhedi"indicestransactionfoundsonlandconsolidation,whichmustbethemostsuccessfuloneduetotheparticularsourceofindices.However,Itisjustatemporarypolicytoresolvecurrentproblem,thereisstillnoCompletetheoreticalsupportandbrightprospect.SothispaperanalyzesthetheoreticalBasisof"zhedi"indicestransactionfromDR’s(landdevelopmentrights)aspect,pointingouttheessentialrelationbetweenTDRmodelandthispolicy.Besides,italsoanalyzestheoperationconditionof"zhedi"indicestransactionwiththeeconomicdimension,andwhatistherealisticreasonstoimplementit.Finally,inordertodiscussthedeficiencyandthefuturedevelopmentofthepolicy,thepapercomparesitwithTDRprogramfromeachfacet,thepurposeisthatsomesignificativereferencecanbeofferedforthereformoflandusepolicyandlandinstitutionorothers.研究背景考虑到人多地少、粮食安全等种种因素，中国制定了非常严格的土地管理制度来保护有限的土地资源，尤其是耕地，保证耕地总量动态平衡。为达到这一目标，土地管理法规定必须编制土地利用总体规划，一切用地都应符合土地利用总体规划。自1986年编制第一轮土地利用总体规划以来，其在保护耕地，保证建设用地的需求，促进经济发展等方面取到了相当积极的作用。随着社会经济的进一步发展，尤其是在较为发达的东部沿海地区（如浙江省），飞速发展对土地的需求远远超过预期，土地的供给已成为浙江省经济发展的关键因素。但土地利用总体规划自上而下编制，上一级的各项指令性控制指标层层分解给下一级，直至落实到地块，划定土地用途区片并规定土地用途，对农用地转为建设用地的限制相当严格，且缺乏灵活性；另外，每一级计划指标的分配为考虑公平问题常常趋向于在各地区之间进行相对平均的配给，而区域间发展不平衡是客观存在的，对用地的需求量存在较大差异，人为的平均分配降低了土地利用效率，进一步凸现出土地利用总体规划的刚性（计划指标不能进行买卖）；再者，土地利用总体规划毕竟是一种对未来的预期，并且规划期通常10年以上，要想准确的预测各地的经济发展状况及其对土地的需求显然是天方夜谭。在市场化发展越来越成熟的今天，这种指令性用地指标的分配方式已不太适应目前的发展轨迹。为此，浙江省在不违背现有土地管理制度的前提下，进行了一系列政策突破和创新，包括基本农田易地代保，易地耕地占补平衡，折抵指标有偿调剂等，这些较为灵活的土地利用政策一定程度上在保护土地资源的同时，缓解了用地矛盾，弥补了规划指标的刚性，提高了土地利用效率。其中折抵指标有偿调剂依托土地整理政策，指标来源于土地整理过程中新增耕地数量，允许折抵指标在省内各县市之间甚至县市内进行交易，取得了良好的效果，并得到中央的认可。但这一政策为解决当前实际问题而制定，其针对性极强，理论基础较为薄弱，本文拟对其理论进行深入研究，分析折抵指标交易所起的经济作用，以期减弱这一政策的局限性，为浙江省今后土地利用政策乃至国家土地利用制度的改革和发展，完善土地市场提供有意义的借鉴和参考。建设用地折抵指标交易的理论基础建设用地折抵指标来源于土地整理。所谓土地整理，是指采用工程、生物等措施，对田、水、林、村进行综合整治，增加有效耕地面积，提高土地质量和利用效率，改善生产，生活条件和生态环境活动。由土地整理的政策可以看出，折抵指标仍在土地利用总体规划框架之内，但比起计划指标，却又有不同，折抵指标是土地整理新增的指标，创造了在不违背耕地总量动态平衡这一原则下占用一定量耕地的条件，另外，法律并没有规定折抵指标不能交易，因此，折抵指标交易政策就有了存在的可能性国土资源管理部门称此为国土资源管理部门称此为“指标调剂”而非“指标交易”。交易，通常情况下是一种市场行为，折抵指标作为一种特殊的商品，它实际上是一种改变土地用途的权利，一种发展的权利（权利常常用来描述行为），与一般的（实物）商品有着显著不同，因此它的交易需要一套充分的理论依据、完备的市场体系、完善的法律支撑，这也许就是官方用有偿调剂而不是用交易的原因（其实质还是交易）。相比于国内，西方学者已对这种权利的交易（产权交易）进行了深入的研究。产权(propertyrights)作为一种权利，在最初的意义上是一种法律的概念，然而直到近代以前，产权与所有权（ownership）的界限模糊不清，它们经常被混用，其概念不甚明晰，理论研究比较薄弱。1937年科斯(R.H.Coase)发表《企业的性质》，开创了现代意义上的产权与交易学说，其后阿尔奇安(A.A.Alchian)，诺思(D.C.North)，德姆塞茨（H.Demsetz）等对其学说进行了补充和完善。从各位大师对产权的论述可以得出一些共同的结论：1.产权可以看成是人与人之间的关系；2.产权是一种行为的选择权利,关键在于行为的权利，而不是拥有的权利；3.产权是一个权利束,可以分解，任何一个分离出来的单项权利都可进行交易，经济学的核心不是商品的买卖，而是权利的买卖。产权和新制度经济学的兴起，为实际经济活动中存在的问题提供了强大的理论支撑。土地资源具有稀缺性，又是最重要的生产要素，世界各国都非常重视土地资源的利用和保护，近年来，西方国家利用基于产权及交易理论的土地发展权（DR）及可交易发展权（TDR）解决土地利用中存在的问题，取得了一定的成效，本文讨论的折抵指标交易政策正类似于TDR项目制度，其实质也是产权的交易。TDR（TransferableDevelopmentRights），可交易发展权，最初是指产权拥有者把从其中（产权）分离出来的发展权（通常指建房、房屋的高度等）单独出售或者交易的一种权利，这种发展的权利可以用于其它的土地上。TDR建立在土地发展权基础之上，土地发展权是从土地产权分离出来的一项权利，最早始于20世纪三四十年代的英国，当时英国为了疏散工业和工业人口，对拥挤的城市进行再发展等，创立了土地发展权，并把土地发展权收归国有，之后美、法等国也相继设立了土地发展权，在土地发展权所起的作用上，尤以美国最为成功，衍生出一批具体政策，如TDR，PDR（purchaseddevelopmentrights）等。对于土地发展权的定义国外一般都以法律条文明确描述，而国内还没有土地发展权的相关法律支持，土地发展权的提法目前仅限于理论界，很多学者对此进行了很多探索性研究。沈守愚(1998)较早从法学的角度将农地发展权界定为“将农地变更为非农用地的变更利用权”；胡兰玲(2002)认为，所谓土地发展权，是对土地在利用上进行再发展的权利，即在空间上纵深方向发展，在使用时变更土地用途之权,它包括空间(高空、地下)建筑权和土地开发权；在李世平(2002)看来，土地发展权就是将土地变更为不同使用性质的权利，它既可以与土地所有权合为一体由土地所有者支配，也可以由只拥有土地发展权而不拥有土地所有权者支配。它是土地处分权中最重要的权利；杜业明(2004)定义土地发展权为基于土地的所有权,从使用权和收益权中分离出来的一种物权,是指某组织或个人变更土地用途而获得额外收益的权利；王群，王万茂(2005)阐释土地发展权是土地发展(开发)的权利，是土地变更用途使用、对土地原有集约度的改变之权，包括农地发展权和市地发展权；侯华丽等(2005)则从中国三大地类出发,把土地发展权看成是将土地变更为不同使用性质的权利，应包括：农地变更为非农用地的发展权即农地发展权，未利用土地变更为农用地或建设用地的发展权，在农地使用性质不变的情况下扩大投入的发展权，在建设用地上进行建设的发展权。上述观点虽从国情出发给出了土地发展权的不同定义，也有其可取之处，但是部分定义只从现象来阐述土地发展权的涵义。笔者认为，土地发展权的本质是在现有土地利用状况下变更其状况的权利，是土地产权权利束中的一项。土地发展权对于土地的类型和变更为何种状况(用途改变或密度改变等)并不重要，但通常选择的方向(受经济利益的驱使)朝着获益(经济利益)更高的利用方式改变，这种改变常常会带来负的外部效应，此时，个人利益与社会利益相背离，政府的任务就是限制这种背离，限制的是行为而不是物质，这也正是产权涵义的核心所在。设置土地发展权的各国其权属不尽相同，英国把土地发展权直接归国有，土地所有者要改变土地用途性质必须向国家购买土地发展权；法国1975年制定了法定上限密度限制，即规定属于土地所有权之一的建筑权有一上限限制，超过一定限制的建筑权属于地方政府所有，上限密度限制指标采用建筑面积与占地面积之比(即容积率),可视为部分国有；美国的土地发展权法律规定为土地所有者拥有，政府为达到保护自然资源，控制城市发展规模，提高土地利用效率，采取一系列措施，如设计PDR(Purchaseddevelopmentrights)，向需要保护的农田等资源所有者购买发展权，收归政府，限制其发展，个人、开发商在许可范围内进行土地开发（如房地产开发），须向政府购回发展权；以及建立在分区制(zoned)基础上的TDR(Transferabledevelopmentrights)项目制度，允许土地发展权进行交易，这一方法已在美国的一些地区取得了良好的效果。英法美模式基本代表了土地发展权的权属类型，不管哪种权属，只要它是明晰的，并且交易或制度成本很小甚至为零，通过市场交易总能达到资源的最佳配置，但现实中不可能存在这种理想状况，那么产权界定就成为一项非常重要的工作，遗憾的是，新制度经济学家至今还没找到一个普遍适用的准则界定产权，使其明晰且资源达到最优配置。尽管如此，美国的TDR在实践过程中还是取得了不错的效果，保护自然资源与提高土地利用效率两不误。其实早在1916年，类似于TDR的概念就已经出现了，当时纽约的摩天大楼热引起了居民采光权利的纷争，为解决此问题，市政府设立了美国第一个分区法令，允许房主把其不用的空中权出售给紧邻的地区。1968年，政府修改了法令，开始允许并不相邻的街区进行空中权交易，并创立了保护历史性建筑的TDR项目，成为TDR模式的实践先例。尽管TDR模式最早是用来保护历史性建筑的，但后来仅有为数不多的TDR项目用于此领域，更多的是用来保护农地，开阔空间以及其他。但无论是保护农地，还是其他领域的运用，TDR的宗旨和目的都是对土地资源的利用与保护进行有效的管理，形成一个健康有序的土地市场，促进社会的良好发展。折抵指标交易作为一种以市场为导向的政策创新，运行的机理类似于TDR，其灵活性及土地资源配置的效率在理论上要优于指令性分配，并在保护耕地上达到更好的效果。建设用地折抵指标交易的经济学分析TDR项目的运行需要四个基本的要素：发送地区（Sendingareas），接受地区（Receivingareas），发展权市场与供需平衡，计划管理机构。以农地保护为例，TDR的基本原理就是限制接受地区的发展密度等发展状态，赋予发送地区土地产权所有者一定数量的发展权，使其能够与接受地区进行交易，接受地区在购买了发展权后可提高其发展密度。如图1所示，通过TDR项目划定为发展权发送区的农地被保护了，并且发送区的土地产权所有者得到了补偿。TDR模式是在建立在分区制基础上的，它并不是对分区制关于分区制，请参阅关于分区制，请参阅IsZoningaNegative-SumGame?(DavidE.Mills,1989)。图SEQ图\*ARABIC1TDR转移模式吊TDR项目喉用来保护农托地最成功的旧例子当属马历里兰州的蒙拆哥马利（活Montg统omery于Coun毒ty,Ma谋rylan低d驳），从19叔73年开始傻实施TDR哑以来，到1北995年为仰止已成功保创护超过35经，000英闭亩农田。其分他诸如诉Dade挽Count丝y,Fl零orida私；馒Chatt腿ahooc洞heeH杰illC堡ountr济y,Fu乒lton筒Count闲y,Ge萝orgia狠；枣Pinel赌ands傲,蜂New扣Jerse顷y率;牙Calve谈rtCo问unty,有Mary纠land股等地也取得既了不错的成柱绩。TDR障专家惭Rick稼Pruet央z筑在其著作里翅（《委Saved扫ByD软evelo挠pment托》，199棚7）分析了选112个T灾DR项目，辨这几个成功洞的案例也被乡囊括其中。胃折抵指标交说易从实质上驼类似于TD遣R，它基本叔上具备了T煌DR的四个剖基本要素。横浙江省内各糊地发展的不疏平衡性，欠攻发达地区如代丽水、衢州既等市，其指净标相对比较臂充裕，而像园杭州、宁波县、温州等地歪则需要更多贼的建设用地饼指标，即使眨在各市内部稳发展依然存述在差异，对升土地的需求铜量亦不一样劈。这样，客址观的现实使苍得折抵指标汁交易有了发拢送地区，接它受地区，交争易在浙江省架土地整理折累抵指标有偿愚调剂相关政篇策法律下自鞭愿进行，有锋一定的市场满机制基础，势国土部门作纵为管理机构莲监管折抵指册标交易的正渔常运行《关于加强土地整理折抵指标使用管理的通知》（浙土发[1999]235号）、《浙江省国土资源厅关于建立土地整理折抵建设用地指标统筹制度的通知》（浙土资发[2003]46号）、《浙江省国土资源厅关于省土地整理折抵建设用地指标统筹制度运作的补充意见》（浙土资发[2003]86号）。授。但到目前泄为止，折抵辟指标交易政旁策还没有对缘接受地区的萝密度限制作年出明确规定碌，等等一些管问题，凸现胀了折抵指标破交易存在的轮缺陷。尽管脉如此，与传承统方式相比教，折抵指标困交易在实践坑过程中仍体醋现了显著的炸优势。刊Costo唇nis滔指出，TD段R涉及到政胡治、法律、什经济以及私富人利益和社精会利益等，底折抵指标交抬易也不例外浇，要想量化滚其社会总收玉益和社会总条成本相当困嫂难，因为存砌在很多正的府和负的外部折性与不可考奏的因素。但交如仅从经济逢角度来看，金地方财政收梯入，地方经平济发展将为丹我们提供一华个具有参考聚价值的思路喘，下面的模管型正是基于买经济效益对劫折抵指标交搞易进行简单技的分析。此部模型分析的委两点基本假《关于加强土地整理折抵指标使用管理的通知》（浙土发[1999]235号）、《浙江省国土资源厅关于建立土地整理折抵建设用地指标统筹制度的通知》（浙土资发[2003]46号）、《浙江省国土资源厅关于省土地整理折抵建设用地指标统筹制度运作的补充意见》（浙土资发[2003]86号）。绳1、所涉及惯的函数和变港量均是连续矮的；危2、假定总河有折抵指标羞不足和有余梦的主体(即熄总存在买方驾和卖方,这射也符合浙江哥省的现实)溉。融分析包括不婆允许折抵指耗标交易、允珍许交易、以偿及其他复杂喇情况的考虑让等三部分。延不允许折抵星指标交易成土地整理以剪县市为主体纸，设为盈，舒=1，2朋……古，诱在土地整理逃期内某年通罢过土地整理丘增加的有效伟耕地为竟，可用于建赖设的指标为奴=迹，盒为折抵指标笑的可用系数手，（浙江省蓬为72%）抹，可以把这辽个主体分为贝两种类型，驼=1，贱…泉...赏钓，折抵指标斜有余（当年亏实际建设占换用之外仍有据盈余），即玩为TDR的暮发送方（s齐endin疏gare裙as），设量为垮，另一种捉=府，秩……慰，折抵指标物仍不足，即悄为TDR的泊接受方（r辅eceiv搬inga掀reas）辱，设为甚。在分析折紫抵指标的收钱益时，我们渡假定计划指倡标总是不够抹的，并且当索年的折抵指先标只能在当肯年使用，剩伯余指标不能靠累计到下一牵年。双Ⅰ拔.碗，挥=1，2攻……需，（帝发送方野）者设主体凯当年可利用首折抵指标实脾际建设占用千率为螺，由主体经贱济发展水平躁和可开发折鼓抵指标总量测决定，剩余呜的烛部分仍做农免业用地，那赖么通过折抵李指标所获得浓的收益来自幅于建设用地晶的出让金；涝本建设项目系在放年内的收益式贴现，这里构假定这些提租前建设的项赠目若在没有评折抵指标的托情况下鲜年后建设，描且法收益识从建设的两壮年后开始；便以及农业用颠地部分的收党益，但农业乓收益对于非亦农收益来说责是一个很小痕的数目，为拉简便起见，术在此忽略不猴计，而成本派方面包括土浓地整理的成识本，建设用勤地征用的补直偿成本，因把此主体蝇的净收益奸为：菌醉=1\*GB2旷⑴汽其中夺为挑年掀收益，是占险用指标量斑和经营状况算的函数，絮为主体雪折抵指标的庸出让价格，锹为土地整理剖的成本，它饶是当年土地演整理总量娱和整理难度喷系数陕的函数，（宝浙江省奸），掏为征用每单辞位土地的补手偿成本，兰对于鹰，疫，涌等求一阶偏井导为：践器兄则裕指标总是优赤先用于净收腔益期望值最谎高的建设项奶目,另外，边主体必然期线望得到正的忠净收益，否申则就不会有轻足够的动力嘴进行土地整推理，也就不舰会有折抵指物标的存在，自随着土地整犁理的数量增尝加，成本也狂水涨船高，倾投资的项目却期望收益也晃会随之减少减，因此净收寄益以递减的遵速率递增，既即溉,汉,直到估,随后，搭随着宁,袄的增加而开哥始减少，而城却相反，舅驳,节,驴随萝的增加而减捎少，所以令封，茎，可得顽，它是随越而变化的预极期收益最大绳值点(旱相对于也单调递减，吓而揉受自然和社稼会不可抗拒抱的因素限制丢)。妄Ⅱ片.哀,尽=均，氧……抚(活接受地区防)隆假定这里的你指标不足是翠指当年若有嫌足够的指标眠必定建设也抛必须建设的层项目的指标艇无法满足，训因此，主体毅当年的折抵中指标全部使咱用，则主体量的净收益菊为：沾云归=2\*GB2透⑵别其中案，油，萍，券与腥的参数相对济应。当对于喷，盒，骤求一阶偏微阔分为：披烦疯纷同样，把随着染，筛以递减的速证率增加，达拆到最大值时饲，开始减少凶，令霜齐，覆,挡可得总收益为:=3\*GB2⑶漆允许折抵指溪标交易柳Ⅰ丹.著，裂=1，2尽……洪，（柴发送地区散）雕由于折抵指丛标允许交易帮，因此在保趁持耕地总量御动态平衡的笔前提下，对估于叶的主体来说潜，为了获得症更多的收益性，将卖出剩定余的指标，珠设卖出率为吐，撞，则主体涝的净收益为煌：救剑=4\*GB2门⑷状其中黎为卖出价，馅由当年可交认易折抵指标厌供给量和需税求量决定，榨其他参数与耐上同，臂对于把，愿，作等求一阶偏摧微分为：令藏捞类似于没有壮交易的情况锣，但收益的嫁增加导致了善达到最大收粱益的点有所毛不同，变为总.旺Ⅱ闯.欺扮,毒=任，个……纠(rece汪iving文area吐s)查由于允许折型抵指标交易赚，因此主体葬就可在保持踢耕地总量的寒前提下买进检指标，建设浙必须的项目嫁，推迟建设转（眼年）每年杂收益期的机会损失菠为鹿，此时机会牌损失转化为晓收益（大于汗为增加指标卡而增加的成订本，否则没缠有必要购入弱），这里的滋买进率为不杰足率灵，叔表示不足的摧指标占可利叙用折抵指标哭的比例，由俗于买进的指包标不能超过迁可交易的指衔标的量，因减此设症，此时主体说的收益为：婆规=5\*GB2喊⑸师其中命为单位购入财价，由当年构各主体的需冶求量和可交增易折抵指标祸供给量决定喷，涌对于展，库，油求一阶偏微够分为：恢桥辱昼同样，令蝶，撕,筑得到总收益为:烈窑=6\*GB2草⑹农对比折抵指柏标交易与不取交易时的情粘况，交易双民方为达到经抄济利益最大净化，使得学，施特别地当店,丙折抵指标被稍充分利用，醋达到最大。示交易成本与恒其它李以上分析是毁在没有考虑屑交易成本情秃况下得到的拼，事实上，问交易成本不块可能为零，汗为简化起见获，设交易成草本仅为指标买交易数量抚，交易的难欣易程度哈的函数，少,其中餐取值在0～狂1之间，并堂假定当握时，交易成友本很大，甚其至可将友表示为：侧，此时当俩时，交易成姨本为零，就专是上面所考探虑的允许交梦易的情况，压，说明交易膨成本随着碧的增大而增惭大，当于时，折抵指备标交易在经厌济上已变得筑得不偿失，部从理性的角师度出发，交执易将不会发愁生，即不允洗许交易的情村况，因此，闸为保证折抵校指标交易政禁策的成功，披建立一个良筋好的交易市镜场是必要的社。此外，折趋抵指标交易富必然会带来急诸多外部效般应，正的外肺部效应如更设广泛的经济图效益，耕地票的有效保护环等，负的如废环境问题，振社会问题等巧，将导致对随折抵指标交衫易成功性的糕评价更加复内杂。峰实施建设用跟地折抵指标贫交易政策的喘评价引从经济效益磁角度分析可舰以看出，只被要交易成本井和负的外部凳效应控制在剩合理范围内舍，进行折抵只指标交易像臭TDR一样年，能达到良赢好的效果。肆现实印证了哲这一点。微首先，它极弹大地促进了险土地整理。辆土地整理与泻土地开发、狗土地复垦一文样，是国家从保证耕地总今量动态平衡掀的三项基本度措施，1侦997-2烤000年的智全国土地开衰发整理中，岩累计补充耕卧地84.9悠3万公顷，统平均每年2宴1.23万虎公顷。其中斧整理复垦补艺充28.2况7万公顷，鲜基本达到了徐耕地建设占盯用和补充耕鸣地平衡的目朴标《全国土地开发整理规划2001-2010年》。续。基本农田谊建设舞也通过土地雀整理得到加幕强想，有效地提缝高耕地的质席量和增强耕度地的生产能译力，对道路僵、农居点（凭特别是空心泳村）的整理迟还能提高土烛地集约利用慧水平和效率樱。但土地整蚕理也是需要丹成本的，国剪家并没有承扰诺对土地整爸理的费用负腊责，只是说摔明土地整理院新增耕地面终积的百分之惕六十可以用诸作折抵建设汤占用耕地的抢补偿指标。跃这一法律条尚文对于鼓励妹各地进行土枯地整理存在妻着极大的局范限性，鉴于歪此，浙江省势根据本省的批实际情况，幕于佩1998年哲6月6日盘颁布了《关宣于鼓励开展昨农村土地整找理有关问题棚的通知》（压浙政办发[著1998]牵91号），吊首次提出折苹抵指标交易较政策《土地管理法实施条例》所规定的土地整理新增耕地可以用作折抵建设占用耕地补偿指标面积的比例是60%，浙江省在具体操作过程中，扣除30%预先配给的启动用地指标，只对70%新增耕地按此比例折算，即30%+70%*60%=72%，也就是说，可用作折抵的指标总额是新增耕地的72%。国家认可了这一规定，另这72%的折抵指标还可以以县市为主体进行交易。硬。土地整理桥折抵指标及让有偿调剂政士策（即折抵肢指标交易）艺，极大地调左动了全省上停下开展土地闲整理的积极运性。自19连98年8月慨土地整理开毒展到200哥3年底，浙寻江省共完成织土地整理面构积800泻000余公册顷，实现新煌增耕地面积瓶13886总2公顷遇，累计核拨缸土地整理折猴抵、置换建君设用地指标耻合计很62460省公顷播。郊另外，折抵柏指标交易政祖策还辈有效地解决义了了浙江省递建设用地计葱划指标不足剥的问题，鉴增加了土地肃政策的灵活尼性，待缓解了建设塞用地供求矛委盾，促进了技地区间经济贩社会的协调握发展辈，沉是对现有土哨地管理制度高的有效补充《全国土地开发整理规划2001-2010年》。《土地管理法实施条例》所规定的土地整理新增耕地可以用作折抵建设占用耕地补偿指标面积的比例是60%，浙江省在具体操作过程中，扣除30%预先配给的启动用地指标，只对70%新增耕地按此比例折算，即30%+70%*60%=72%，也就是说，可用作折抵的指标总额是新增耕地的72%。国家认可了这一规定，另这72%的折抵指标还可以以县市为主体进行交易。乔折抵指标交柱易从形式和楚本质上与T罩DR模式相劲似是毋庸置傻疑的，土地吩利用总体规其划以及区域甚发展不平衡搁下发送区和泽接受区的客匪观存在，形疫成了发展权珍市场的需求女和供给，国往土资源作为再管理部门协坡调着发展权款市场（虽然翁会有强大的班行政干预）话，发展权（收折抵指标）板的归属以县傅市为主体，裤具有产权明漆晰的特征，页其目的也同衬样都是为保是护自然资源桨，促进经济漫健康有序的归发展。但由佳于土地所有牲制和国情的伏不同，折抵燕指标交易与粘TDR模式绑必然有所差罩异。首先，拖虽然同样起自着协调发展离与资源保护捎的作用，但萝TDR项目洋在美国更偏朋向于对自然筹资源的保护护，而折抵指料标交易在保房护耕地平衡烂的前提下，己偏向于促进愧经济的发展偿；其次，美兼国的土地产值权私人所有焰，产权所有倘者为保护农碑地从TDR越中得到补偿起，并且TD秋R项目大多失凭产权所有码者自愿加入闪，这在TD半R项目设计嫁也许并非是拖最优的情况步下（通常最云优的TDR说设计是代价蒜相当高昂，辜甚至不可能耍），一个使间发送和接收打双方都受益筋的TDR设会计颇为重要经，双方对环略境与资源的常意识也是T眼DR成功运摧作的一道屏结障，这体现衡了教育宣传升TDR的必妄要性，但国状内折抵指标筐属公共所有盲，县市政府攀为权属代表汽，在折抵指宝标交易中受害到更多的行惠政干预，虽挥在一些情况悬下促进交易肤的成功率，蓝但长期下去劈也会引发矛用盾，同时，索农户所知有鼻限，且是否盈从中获得补篮偿以及是否食应该获得补斗偿还是个值习得商酌的问爆题；再次，柳TDR项目弓建立在分区然制的基础上群，与美国政这府土地利用孤规划紧密结味合，192蜜6年美国最掌高法院为分够区制立法，黎以保护日益厉紧缺的资源干，TDR的缝出现弥补分舟区制的不足晋，使得资源阁保护更易执帜行，通过正渡确的设计，哪引导发展的库方向和密度养，而折抵指粪标交易正是镰为突破土地述利用总体规赢划的刚性问芝题而设置，队交易主体代肆表太宽泛，虏概念化太强悬，容易造成蠢折抵指标的钉滥用和无序床，另外，T偷DR模式在珠美国已被广逝泛运用于各剩个领域，正葡如前文所言科，就连它第邻一个实践也脚并非用在农芳地保护上，走目前已发展缘应用到包括驱保护农地在田内的水域，移历史遗迹，螺海岸，森林油等，而折抵择指标交易在技国内的应用方还只是初始删阶段，条主要为急需庄开发建设的获地区提供建刻设用地指标移。东折抵指标和搁TDR也面勇临着相同的猛技术上或者苍是细节上的放问题，比如引什么样的地嫂方应被划为赠发送区，也卸即是怎样确馒定最值得保岁护的农地，州以及发展权细数量的确定探问题？发展雹权转移到哪抓比较合适，伴发展地区的粘密度限制设昨置为多少合漆理？需要一济个独立的发欠展权银行或简者交易中心禾以保证交易天顺利进行吗想？出售和购类买的时效性狱以防止囤积摄发展权？农忆地保护的年至限如何确定破，有限还是缺无限？等等杜，许多学者发已经对此展营开了一些卓晓有成效的研抗究，但这些侄细节问题并具没有完全解停决，国内在袄折抵指标交聪易的实施过失程中也并没芳有对它们进趟行过论证，塑缺乏理论支帅持，有待于婶进一步研究转。探讨与展望浴通过对浙江麦省折抵指标益交易的理论凶和实践分析忘，可以看出捆它是中国严相格的土地管剃理制度下所震催生的一种钉“为发育不完全府”本的政策，虽菊然在一定程凝度上取得了厌一些成效，纺但土地整理筹终究会结束打，即使土地拆整理过程中月再有团“棉猫腻流”俗，获得的折巾抵指标终归留有限，注定欢这一政策只不是当前环境耻下的权益之围计，甚至被似某些地方政绑府所利用，全与其本来的源目的背道而译驰，这也正尿是笔者所忧垂心的地方。掘这样一个不应成熟的政策裁模式如果不罢对其深入研盟究，打好坚喇实的理论基戴础，那么它啄所迸发出的垒珍贵的闪光息点，必将淹净没在历史的探洪流中。什鄙么样的政策勿才是持久的剃有生命力的职政策？笔者畏认为是那些除永远把慧民叙利民放在首撑位，善于灵怕活变通，促劈进社会健康填有序发展的芳政策。学者而们在研究T装DR模式的勿时候，也正牛是从此出发闪思考和寻找脆TDR模式青未来的发展依的。奥Field关和竭Conra致d勺（1975美）、爽M怀ills（晌1980）聚、邀Barre炭se细（1983伤）、基于效炕率和公平探评讨了TDR欢的相关问题宴，他提醒我喷们不仅要发找展经济，更娱需要关注农幼地真正的主眉体倦—跨广大农民的森利益，朽以及捏如何兄建立株更加公平的倡分配与再分洽配的模式；让另外，TD普R专家嫂Pruet饮z奔（2002痒）在关于T轮DR最新进肠展的报告中堪指出，每一齐个成功的T刊DR项目（膝如马里兰州夏蒙哥马利村脱等），都依勺赖于自身所住处的独特环郊境以及与环存境相适应的健正确的TD得R模式设计仰，没有任何录一个成功是纪完全靠复制袍得来的，坚栏持灵活性以亩及不断的变择革创新会使固TDR更具量效率，厚Barro背ws，Pr诸engub蛾er顽（1975坛）在更早的政论文中也持屈此观点；此喂外，也许更始重要的一点猾是，斧Feder嘱和浆Feeny罪（棍1991勺）在其关于源土地产权的买论文中特别毕指出，对一蜘项理论的不日正确理解，院仅仅停留在男表面的形式俩上，甚至是主曲解的运用拔，常常会带肚来更大的危龟害。贩主要参考文过献纱：脸1.沈守愚夕：《论设立其农地发展权弄的理论基础眉和重要意义鞭》，《中国尽土地科学》宽,199评8年12期铺。会2.胡兰玲忆：《土地发赔展权论》，址《河北法学荐》2002架年20期。航3.李世平蹦：《土地发民展权浅说》仰，《国土资句源科技管理寿》2002抽年19期。叶4.杜业明虚：《现行农讽村土地发展粒权制度的不香均衡性及其壶变迁》，《乞西北农林科荣技大学学报欲(社会科学队版)》20深04年4期顺。时5.王群、领王万茂：《宅土地发展权疤与土地利用虚规划》，《棵国土资源》哄2005年女10期。像6.侯华丽思、杜舰：《覆土地发展权虽与农民权益固的维护》，巾《农村经济默》2005劫年11期。粘7阀.育Harol惧dDem肺setz嘴,壶Towa叙rda浓Theor检yof牛Prope船rtyR急ights每.傲The杨Ameri奏canE拍conom谋icRe蛮view,豪甚1967,仰Vol.谈57筑(钉2潜),pp.扰347~3挥59.苏8唯.资Arme肝nA.幻Alchi雾an;H蹲arold席Dems熊etz齿，棍TheP暴roper蛋tyRi疏ghtP惊aradi伐gm蹦.锋The浅Journ帮alof梦Econ插omic林Histo纵ry轮,1973妥,按Vol.却33总(父1黄)烂,pp.研16围~虚27.纪9恭.杜Rick痰Pruet汁z述,深Recen胞tTre卸ndsI搞nTDR糠.岭Sessi泊on:R凳einve燃nting恒TDR稠,Nat盗ional观Plan肤ning勒Confe药rence巧Proc屯eedin沟gs,守Chica淡go紫,牢2002晋.圆1锦0知.变Giord搜ano,M异argar耻et笼,造Over-听stuff钢ingt喝heEn店velop叫e油:父TheP棉roble他mwit侨hCre偏ative状Tran想sfer寺ofDe微velop栋ment寄Right弄s吸.放Ford近bam际辜Urban偶Law鄙Journ赔al劝,秘当1988,加Vol.举16般,pp.恳43~66且.顶1饲1向.喊S.I.木针S宅chwar抓tz,戚D.E.室H嫁ansen层,带Twom惑ethod私sfor来pres帝ervin玉gagr懒icult及ural捎land授atth流eurb六anfr灾inge:磁use-v虹alue袋asses浮sment振and鸣trans丰ferab向lede福velop变ment折right兄s.菌Agri欺cultu此rean慈dEnv字ironm顷ent,1县975污,Vol