区域行政法初论

区域行政法初论

DF3：A1005-0078(2009)04-092-06近年来，区域经济一体化进程已成为我国经济与社会发展的明显趋势和显著特征。伴随着区域一体化进程，跨区划的区域治理与区域法治问题日渐凸现，成为行政法学理论界与法律实务界关注的重要课题。丰富多彩的区域一体化实践也成为推动行政法学理论更新与行政法制发展变迁的动力之源。一、区域经济一体化与区域行政的兴起（一）行政区域与经济区域之矛盾根据区域经济学的理解，“区域经济一体化指称的是按照自然地域经济内在联系、商品流向、民族文化传统以及社会发展需要而形成的区域经济的联合体。”①区域经济一体化超越了省、市、县等固有的行政区划界限，形成跨行政区划的经济区域。如江苏、浙江和上海两省一市因“地理相近、历史相通、人文相亲、经济相融”，逐渐形成长三角经济区域。经济区域要求遵从市场规律，从更大的地域范围来审视整个区域经济和社会的发展，同时在区域内部为实现共同利益而结成分工协作、互惠共赢的社会连带关系。②行政区划则以特定地域为载体、以行政科层为特性、以属地管辖为原则，是为便于政治统治与行政管理而进行的地域空间上的划分。经济区域强调的是区域经济的整体性、系统性与协作互补性；行政区域则因地域管辖、级别管辖与事务管辖的限定，呈现出条块分割的特性。经济区域与行政区域各自的特征注定两者之间存在着固有矛盾。从区域实践看，行政区域与经济区域之间的矛盾长期存在、不断激化，往往导致“行政区经济”。“行政区经济”是指由于行政区划对区域经济的刚性约束而出现的一种与经济一体化进程相悖的经济现象，表现为地方政府企业化、企业竞争寻租化、要素市场分割化、地区产业趋同化，并最终导致区域城市同质、产业同构、重复建设、恶性竞争等区域与市场分割现象。③以长三角为例，近年来长三角区域城市间“港口之争”、“机场之争”、“招商之争”屡屡上演，区域产业同构化、城市同质化程度较高。实践表明，在我国区域一体化进程中，不仅长三角区域，珠三角、环渤海、长株潭等其他区域的行政区经济现象也已相当严重。行政区经济在区域内部建立起一道道行政藩篱，阻碍了市场要素的正常流动，破坏了区域竞争的公平性与区域发展的协调性，已经成为阻滞区域经济一体化的重要障碍。（二）区域政府行为的冲突与异化在区域经济一体化进程中，区域政府在制度供给与公共服务等方面起着重要作用。但因行政区划的刚性束缚和传统行政体制的制约，区域政府既是区域一体化的重要动力，也可能成为主要阻力。首先，区域政府行为替代了市场机制，压抑了市场功能的发挥。区域地方政府兼具利益主体、行为主体与竞争主体的多重身份。区域市场竞争中渗透着强烈的地方政府行为，限制了统一市场的形成和市场机制作用的发挥。在长三角区域港口布局之争和各种“造城运动”的背后，都存在着区域地方政府的巨大影响力。政府的有形之手取代了市场的无形之手，市场机制难以发挥资源优化配置的基础性作用。其次，区域法律冲突与行政壁垒阻碍了区域一体化进程。区域地方政府在政策与行为方面存在诸多的不一致与不协调，逐渐形成区域间的法律冲突和行政壁垒。“区域内各地方政府为了各自利益，竞相提供优惠政策，设置各种门槛，相互间恶性竞争。或在各种规范性文件的制定和宏观政策的制定之时，制定歧视性的技术、质量、环保和安全标准；或在行政许可、行政执法等具体行为方面采取选择性执法、倾斜性执法的手段，对区域市场要素的跨区域流动和地区整合设置层层的行政障碍。”④再则，区域政府各自为政，缺乏有效的协商与协作机制，加剧了区域分割。区域地方政府都具有相对独立的利益诉求，其政府行为具有超强的自利性。区域地方政府在追求自身利益最大化的过程中，区域政府间竞争内耗问题难以得到解决，使得区域社会发展成本、交易成本和协调成本高居不下。固有的行政区划分割了区域一体化的整体发展战略，区域各地方政府缺乏协调与协作，对区域发展产生了瓶颈制约。可见，区域政府主体间的冲突以及政府行为的异化是导致行政区经济现象的最主要根源。（三）区域行政兴起的必然与正当区域经济一体化带来区域治理与区域行政法治新的课题。在区域经济一体化背景下，“随着市场经济的飞速发展，现有的行政区划疆界正日益受到冲击，但行政区划的法定边界和从政治统治角度考虑按特定地区设置的政府的管理行为却在一定程度上抑制甚至损害着这种经济发展的冲动。因此，对政府之间的关系进行协调，调适政府管理行为与经济发展之间的关系，从而促进经济发展的自然联系和协调地区间的平衡发展，已成为公共行政的一个新领域。”⑤在英美、德日等发达国家，伴随着城市化、都市化和区域化进程，城市行政区的功能不断扩展、城市规模不断扩张，城市发展直至彼此毗连，形成较大的城市群与都市圈。城市行政区之间的竞争与冲突、协调与合作成为跨区域行政新的课题，也给传统的政府治理模式带来新的挑战。这种跨区域行政，被称为“跨区治理”、“都会区治理”或“广域行政”，国内一般称之为“跨区域行政协作”或“区域行政”。⑥“区域行政”，即是跨行政区划的两个或两个以上地方政府主体，对跨区域公共事务进行协作治理的一种行政活动模式及制度安排。区域行政超越固有行政区划界限，在中央和地方、区域上级和下级、区域地方政府之间形成一种崭新的政府间关系形态，并带来区域政府治理结构和政府行为方式的变革。在我国实践中，一些行之有效的区域行政机制也正在不断孕育与发展。如东北三省区域政府间联合立法等区域立法协作机制；《南京都市圈五年建设规划纲要》等区域规划机制；《泛珠三角九省区药品监督稽查合作协议》等区域协议机制；湖南省长沙、株洲、湘潭政府部门工作联席会议等区域磋商机制。从我国区域实践来看，在区域一体化背景之下，公共行政正从传统的基于地域管辖的行政区行政和部门行政向“区域行政”拓展，并促使区域政府结构、政府关系和政府行为模式的变革。二、区域行政推动行政法的发展与变迁区域行政是区域一体化背景下出现的行政新模式。公共行政的区域化拓展以及区域行政的法治化要求也必然推动区域行政法的兴起与发展。从区域实践来看，与传统行政法相比，区域行政法以“新区域主义”为理论支撑，并在行政的地域范围、行政行为模式上存在着显著特征。（一）理论支撑：新区域主义传统行政法以“行政权力与公民权利”、“行政主体与行政相对人”为行政法律关系的主轴。“全部行政法的体系都围绕着行政权力与公民权利这一对基本矛盾而构建，这是行政法的立基点，也是行政法与其他部门法相区别的基本标志。”⑦但从区域实践来看，区域行政超越了传统的行政区行政和部门行政，是跨行政区划的政府间行政。无论区域行政规划的制定与实施还是区域行政协议的缔结与履行，区域行政体现的主要是区域政府之间的关系，而非传统的“行政主体与行政相对人”间关系。传统的行政法理论对当下的区域行政与区域行政法现象难以进行合理性解释。伴随着区域一体化进程，“新区域主义”应运而生，并成为阐释区域一体化进程中区域政府间关系架构和区域协作机制的理论支撑。其核心观点认为应在区域地方政府主体之间，建立跨区域治理策略性伙伴关系(localstrategicpartnerships)。在解决跨区域经济与社会问题时，政府体制的核心目的应在于激发区域政府主体之间的协作。在区域治理结构上，新区域主义并不坚持统一的上级政府对下级的线性管理与指导，也不主张设立新的政府管制机构进行统一管理，而是主张各区域成员为了共同利益自发组成区域性联盟，进行共同与联合的治理。透过区域政府间持续性的协商，建立常态化的沟通渠道，构建区域发展的制度平台，扫除区域一体化进程中的行政性障碍。同时，强调在区域内外形成不同层次和不同水平的横向和纵向分工协作体系，其区域行政协作的内容包括政治、经济和社会的各个层面，广泛涉及区域一体化背景下的民主、人权、环境保护、社会公正等区域公共议题。⑧（二）地域范围：跨区划行政受传统公共行政与行政法观念的束缚，传统行政法学研究受到特定行政区划的刚性约束。行政机关的活动与行为都必须在特定行政区划界限内进行。区域行政则放宽公共行政的地域视角，从跨行政区划的地域范围来审视政府的管理活动。与传统行政相比，区域行政最大的特性就在于其“区域特性”。法学意义上的区域概念特指“行政区划”，是根据政治统治与行政管理和公共服务的需要，综合考虑地理条件、经济联系、民族分布、历史传统等因素，将国家领土划分为若干层级的行政单元，并设置相应的政府机构，实施分级分区管理。法学视角的区域概念具体转化为省、市、县、乡等行政区划单位，是立足于行政管辖关系、并与地域管辖权限相一致的特定地域范围。从区域实践来看，区域行政是区域地方政府以原有行政区划为基础而展开的政府间协作过程。因此，区域行政中的“区域”是一个立足于原有行政区划而又超脱于行政区划之上的概念。与行政区行政和部门行政相比，区域行政所谓之“区域”实质上是“跨行政区划”的地域范围，其所涉及的行政地域范围跨越两个或两个以上的具有相对独立性的行政区划，并且在这一地域范围上不存在独立的“政府实体”。⑨基于此，区域行政实则是一种跨行政区划的行政模式。从我国区域一体化实践来看，这种跨行政区划的区域主要是相互毗邻的多个行政区划所构成的地域范围，一般包括“省际区域”，其地域范围是跨省（自治区、直辖市）级行政区的特定区域，如东北三省政府间联合立法，这种行政立法协作行为跨越黑龙江、吉林与辽宁三个省级行政区划；其二则是“省内区域”，如湖南《长株潭城市群规划》，这种区域行政规划涉及的地域范围涵盖了长沙、株洲和湘潭三个相邻市的行政区划范围。（三）行为模式：协作式行政在传统行政法理念中，行政往往被视为政府对行政相对方的约束与管制，强调作为管理者的行政主体与作为被管理方的行政相对人之间的命令与服从关系。区域行政超越了传统行政“行政主体与相对人”、“命令与服从”的主体与行为模式，是跨行政区划的多个政府主体间的联合协作行政。从区域实践来看，协作式行政是一种共同治理框架下的多边、多层次的协商、谈判与合作机制，在推进协作、规范区域政府行为、实现区域秩序化和自我治理方面发挥着积极功能。首先，区域行政涉及中央政府与地方政府、区域上级政府与下级政府、区域地方政府多元的政府主体，区域政府相对独立和对等，只能以协作而非强制的方式来推进区域治理。同时，区域行政关系是一种行政主体之间的关系形态。无论编制制定区域行政规划还是缔结区域行政协议，区域行政首先在区域政府主体之间进行，并不直接针对行政相对人。区域地方政府主体之间法律地位平等，处于平权地位的多个政府主体之间只能在平等、自愿基础上协作处理区域公共事务。其次，作为公共政策制定和实施者的各区域政府，也都是理性的、寻求自身利益最大化的经济人，区域政府之间的竞争与冲突无所不在。区域政府之间的矛盾和利益的纷争，用传统的命令与服从的方式难以加以解决，只能通过区域政府间利益的不断协调与均衡，以协商与协作的方式加以解决。此外，协调与协作本身即是公共行政的一项主要功能。“就组织构造及运作而言，行政在本质上具有整体性，于运作过程中，应当重视团队精神……但若涉及跨部门利益时，仍须相互沟通、协调，并就职务之履行提供必要的协助。换言之，行政内部虽有分工，惟彼此仍应共同协作以追求国家利益。”⑩区域政府间的协作式行政模式有利于解决区域发展所面临的共同问题，增强区域成员政府的整体行动能力。(11)在区域一体化的背景下，更应突破传统模式，创新协作模式，发挥协调与协作功能。三、区域行政法的研究内容与核心范畴区域行政法是我国区域一体化实践基础上行政法的新发展。依一般行政法的研究内容与体系结构，行政法的规范形式、调整对象、基本原则、区域行政主体、区域行政行为等也应是区域行政法的主要研究内容与基本范畴。同时，基于“区域特性”，区域行政法在这些研究内容与核心范畴方面也都表现出有别于一般行政法的独特个性。下文仅以调整范围、基本原则与行为机制为例，从区域行政实践出发，对区域行政法的研究内容与核心范畴进行框架式的初步探讨。（一）区域行政法的调整范围区域行政法的调整对象应是区域行政关系。区域行政调整的是中央与地方、上级与下级、区域政府之间的区域协作共治关系。从传统行政法学的视角来看，区域行政主要体现的是区域政府行政主体之间的关系，属于内部行政领域。但我国传统行政法侧重于外部行政关系，即行政主体与行政相对人间关系的研究，“内部行政并未处于与外部行政并列的地位。”(12)区域行政的兴起促使行政法对区域政府主体之间的内部行政关系加以重新审视和关注。从我国区域实践来看，区域政府间关系主要包括纵向的行政协调关系和横向的行政协作关系。在处理区域公共事务之时，区域上下级政府都介入其中协同治理。区域政府间纵向关系超越了单纯的强制与服从关系，在区域治理过程中形成一种服务导向的共同治理关系。纵向的行政协调关系是区域行政法的调整对象，其内容涉及区域政府间事务权限的分工、区域政府间财政税收的分享等议题。区域政府间横向协作关系则建立在区域地方政府间地位对等、自愿参与、协商一致的基础之上，是一种全新的协作型行政关系，是区域行政法调整的行政关系的核心。横向的政府行政协作关系包括区域地方政府联合行政的权力来源与合法性基础、区域政府间联合行政的具体协作机制、区域政府间利益冲突与补偿机制等议题。此外，区域行政虽属于内部行政，但无论区域行政规划的制定与实施，还是区域行政协议的缔结与履行，区域行政行为最终还需经由区域地方政府在各自行政区划内加以执行和落实。因此区域行政活动具有外部效应，对区域内的行政相对人也会产生权益上的影响。基于此，区域行政中的行政主体与行政相对人之间的关系亦属于区域行政法的调整范围。区域行政过程中相对人的法律地位、公众参与、权利保障等问题也是区域行政法的重要研究议题。（二）区域行政法的基本原则区域行政的行为主体是政府行政主体，其行为的基础是政府行政权。因此区域行政也必须遵循合法性与合理性等行政法的一般原则。但基于其“区域特性”，跨行政区划的政府间协作行政还必须遵循其特有原则。我们认为，区域平等、区域协商、区域合作和区域互利等原则是区域行政法的特有原则。首先，区域平等原则。区域平等是区域政府行政协作的前提基础。区域平等表明区域政府主体法律地位平等、权利义务对等。区域政府主体具有相对独立性，都具有相应的行政自主权。同时，基于主体地位的平等，区域主体意思表示自治，不存在一方主体支配和强制另一方服从的意志，区域政府主体在参与区域合作、进行区域协商、实施区域行政的过程中应遵循自愿参与的原则。其次，区域协商原则。区域协商是区域行政协作的基本途径。由于区域地方政府主体之间地位平等，区域政府主体在处理区域公共事务、化解区域利益冲突、解决区域纠纷之时，只能通过对话与协商来寻求区域公共事务的解决之道。区域行政的使命在于将区域主体间的竞争从对抗式转向协作式，通过对话与协商，并以各自都能接受的方式化解区域利益冲突，处理区域公共事务。再次，区域合作原则。区域合作是区域行政的核心价值理念。区域行政的兴起源自于区域一体化背景下区域政府主体之间的利益竞争。恶性的竞争导致区域之间的冲突，这是一种全盘皆输的“非协调博弈”的局面。以区域行政规划、区域行政协议为代表的政府间的协作机制正是在此背景下务实而又明智的选择性产物。目的在于引导政府间的竞争关系从对抗性竞争走向差异化竞争和合作性竞争。最后，区域互利原则。区域行政法的目标是约束和规范区域政府行为，推进区域行政协作，推动区域整体协调发展。但不能否认区域地方政府在进行协作时都有利己的考虑。区域行政的立足点需要建构于实现区域政府主体共赢与多赢的基础上。否则，区域政府主体没有动力与必要参与行政协作。区域互利原则意味着政府主体在区域协作过程中追求自身利益最大化的同时，必须兼顾其他主体利益。（三）区域行政法的行为机制行政行为是行政法的核心范畴。区域行政法的孕育与发展有赖于区域行政行为机制的形成。在区域一体化进程中，籍由“政府”扮演区域治理的重要角色，侧重于政府间的合作与协调机制的构建是我国区域治理模式最具代表性的特征。(13)从我国区域实践来看，区域行政立法、区域行政规划、区域行政协议、区域行政磋商机制为区域政府主体共同参与、平等协商、充分协调、积极协作提供了良好的制度平台，是区域行政法的重要行为机制。(14)其一，区域行政立法机制。区域行政立法是区域政府为化解区域间法律冲突和法律壁垒，共同研讨起草并颁布制定行政规章和规范性文件的行为机制，如东北三省法制办针对突发公共事件、行政执法监督开展立法协作。区域行政立法协作对于减少法律冲突，降低立法成本具有重要意义。其二，区域行政规划机制。区域行政规划是由行政机关主导编制并组织实施，规划范围跨越两个或两个以上毗连的行政区划，对区域公共事务进行预先部署和安排的规划形式，如《南京都市圈规划》等。这些区域规划一般由区域政府在平等对话、沟通协商的基础上联合制定，并在所管辖区域内实施。其三，区域行政协议机制。区域行政协议是区域政府主体为处理区域公共事务，在平等协商基础上缔结的对等性行政契约，如《长株潭区域合作框架协议》。这类协议在协议的缔结主体、缔结程序、效力、履行机制等方面都表现出自身的特点，是当前我国区域行政协作的最重要的行为机制。其四，区域行政磋商机制。区域行政磋商是区域政府主体为处理区域公共事务，进行沟通、研讨、商议、决策的制度性平台，如“长株潭经济一体化工作年会制度”等行政首长联席会议或政府部门工作联席会议制度。这些区域行政磋商机制已经成为研讨区域共同议题、化解政府间利益冲突的协调机构与磋商平台。其磋商的形式灵活，协商议题广泛，是区域行政的重要协作机制。结语：孕育发展之中的区域行政法当前，我国区域行政还只是停留在行政实践领域，尚未上升到行政法治层面。但与传统公共行政相比，区域行政在理论支撑、行政关系、行政行为等核心范畴上都已表现出其独特的个性，理应纳入行政法的调整领域。同时，丰富多彩的区域行政实践已经成为推动区域行政法孕育与发展的动力，区域行政的制度化和法治化要求也必将为区域行政法的发展带来重要契机。总之，我们认为，区域行政法以一般行政法为基础，以区域政府间行政关系为研究核心，同时也涉及宪法学、行政管理学、区域经济学等多个