提高信贷政策执行力国际经验及启示

提高信贷政策执行力国际经验及启示

信贷政策在宏观调控中具有不可替代的作用。但是，在1998年取消信贷规模控制后，我国信贷政策的推进逐渐陷入了下发文件、召开会议、调研总结，再下发文件、召开会议的软约束、低效力的简单循环，在农村、中小企业、助学等信贷政策方面，既有政府实质性参与不够的问题，也缺乏具有强制约束力的法律，相比国外成熟的信贷政策模式和信贷政策运作的硬约束、高效力，我国现阶段信贷政策的实施在政府参与程度、立法保障高度和政策配合力度方面都有严重的欠缺。一、当前信贷政策执行力不强在基层的主要表现(一)信贷结构有所优化，但未达到预期效果2004年以来，根据国务院、发改委、人民银行、银监会先后出台的多项结构调整政策，人民银行常德市中支发挥窗口指导作用，引导金融机构落实系列政策措施，促进了信贷总量合理增长，信贷结构有所优化。但信贷结构调整过程中仍存在不少问题。一是贷款垒大户现象突出。2009年上半年，常德市金融机构前五十名企业、机构贷款户(以下简称前五十户)贷款新增额33.6亿元，占全部贷款新增额的60.4％，其中，前十户贷款新增额占全部贷款新增额的37.6％，最大单户新增贷款占前十户贷款新增额的19.1％。二是贷款过于向少数行业集中。2009年上半年贷款主要集中在政府机构、公共基础设施建设和电力等优势行业。仅此三个行业贷款新增额占前五十户贷款新增额的54.5％。三是贷款“井喷”背后孕育着新的风险。在投资拉动的政策导向下，一些偏离“有保有压”方针，本应“控”和“压”的“两高一剩”行业的项目也可能搭车上马，给银行埋下信贷风险隐患。(二)中小企业融资难现状有所缓解，但仍难满足其有效需求近几年来，国家先后出台了多项政策，要求鼓励和支持民营企业和中小企业发展，满足其合理的信贷资金需求。但2009年以来，受国际金融危机的影响，中小企业发展受阻，金融机构出于风险考虑，对中小企业惧贷现象普遍。据统计，2009年上半年，全市金融机构共发放中小企业贷款48.7亿元，仅占全部贷款发放额的33.1％；6月末中小企业贷款余额150.3亿元，仅占全部贷款余额的39.8％，民营企业和中小企业的有效信贷需求仍有很大部分难以满足。(三)信贷扶持弱势群体有成效，但力度有待进一步加大近年来，扶持弱势群体的信贷政策出台较多，扶弱对象、范围和政策效果均在扩大。然而，与农民、下岗失业人员、贫困学生的发展要求和信贷资金需求相比，政策效果远未达到目标。即使在适度宽松货币政策下，贷款急剧扩张，流向“三农”等弱势群体的资金却仍不多。虽然获得农村金融服务的农户数在逐年增加，但覆盖面仍低于50％，其中获得贷款的不到40％。国家专项信贷政策落实困难重重，下岗失业人员小额担保贷款业务各国有商业银行市分行不愿意承担，目前只有农村信用社开办；国家助学贷款在常德高职院校一直没有开办，生源地助学贷款政策传导不畅，全市除农村信用社已经初步启动外，其他行均未开展。二、影响我国信贷政策执行力的主要因素(一)信贷政策的制定实施缺乏法律支持目前，我国中央银行和银监会的实际工作大部分涉及信贷政策，但现行《中华人民共和国中国人民银行法》和《中华人民共和国银行业监督管理法》没有清晰明确各自的“信贷政策”管理职责。《中华人民共和国中国人民银行法》第四条明确中国人民银行的十三项职责、第二十三条明确中国人民银行可以运用的六项货币政策工具中都没有明确提到信贷政策或信贷政策“窗口指导”。《中华人民共和国银行业监督管理法》第一章第三条和第三章第十五条关于银行业监督管理机构的目标、业务范围和职责界定中也没有明确规定是否包含信贷政策管理的内容。信贷政策宏观管理法律依据不明确，直接结果是中国人民银行和银监会在信贷政策制定、管理和组织实施方面职责不清，信贷政策管理责任模糊。(二)中央银行信贷政策“窗口指导”软约束银行监管主要职能交由银监部门承担后，信贷政策执行监管出现了一定的真空。一方面，银监分设后，人民银行监管职能淡化，制定和实施货币信贷政策的职能得到强化，基层人民银行在监管手段较少的情况下缺乏对金融机构执行信贷政策的硬约束。另一方面，人民银行作为政策规则制订者对金融机构放贷行为和效果缺少管理手段，而银监部门作为业务监管者在对助学贷款、小额担保贷款等扶弱类信贷政策的监管上，由于制度设计的原因未能扮演主要监管和推动者的角色，与人民银行管理脱节。(三)市场主体执行信贷政策的激励机制和内在动力不足人民银行的信贷政策具有市场指导性和行政指令性双重特征，两者谁占主导地位取决于金融体系市场化程度。在目前金融机构经营行为市场化程度较高的情况下，信贷政策的市场指导性成分更多一些，信贷政策设计一般是在不干涉银行类金融机构自主经营决策的前提下进行，而信贷政策的影响力和执行力大小只能取决于金融机构的配合程度。监管出现真空加上扶弱类信贷政策利润空间相对有限，金融机构作为经营主体，其配合程度自然大打折扣。(四)信贷政策传导实施渠道不畅我国信贷政策的传导和实施过程不仅长而且复杂，容易受到各方面因素的影响。一是政策宣传不够，社会各界缺乏对信贷政策的全面深入了解。二是民生和扶弱类信贷政策在传导实施中常常遇到各方阻力。三、国际经验借鉴从国际经验看，信贷政策的实施方式主要有政府直接参与型和政策引导型两种。其中，政府直接参与型主要是政府设立政策性金融机构，直接向弱势产业、落后地区注入信贷资金；政策引导型则是政府通过制定优惠政策，引导市场主体加大对这些领域的投入。(一)加强立法保障：提高信贷政策权威性在农村金融方面，法国、美国等国家大都通过立法对农村政策性金融给予支持保障(见表1)。在助学贷款推动上，美国、日本均制定了一整套完备的助学贷款法律法规体系(见表2)。在对弱势群体的支持方面，英国政府专门拿出一笔启动资金，支持社区金融协会为这些人员创业提供贷款支持，并降低贷款门槛，帮助他们获得必要的资金。2002年，政府一次性投入了4000万英镑给社区发展金融协会，作为对贫困人口、弱势群体提供贷款支持的启动资金。截至2006年，社区金融协会各会员单位已累计发放贷款4.4亿英镑，扶持发展的中小企业已累计创造8万个就业机会(操作流程如下图)。(三)政策联动配合：提高信贷政策有效性在信贷政策和产业政策的配合方面，日本与韩国在制定和贯彻信贷政策时，对于产业政策和信贷政策的目标都有明确的、可信的、灵活的办法。1973年的石油危机发生后，日本产业支持的重点转移到促进向尖端技术开发领域的投资和改善贸易摩擦等方面。从信贷对产业支持的重点看，可以缩小国际收支顺差，停止对出口产业的支持，保留了进口优惠政策；高、精、尖产业不仅可以通过城市银行、信用银行、长期信托银行来取得资金，而且也可以从民间和发展较好的企业得到资金。韩国政府通过控制利率并监督银行信贷分配(包括外汇分配)来影响企业治理结构和实施产业政策，60年代的出口运动和70年代的重化工业运动都是由各种类型的优惠信贷计划和政府对信贷的决定分配支持的。在农村金融方面，许多国家都对发展农业保险均十分重视。美国自1938年颁布《联邦农作物保险法》以来，其农作物保险经历了试办、加速发展、政府出政策并与私营保险公司混合经营、政府出政策并完全由私营公司经营和代理的四个阶段。而法国是典型的私有化主导型农业保险国家，农业保险体系基本上由私有保险公司组成，政府只是提供必要的政策支持。日本设立了农村信用保险制度、临时性资金调剂的相互援助制度、政府和信用合作组织共同出资的存款保险制度、农业灾害补偿制度和农业信用保证保险制度(贷款担保制度)等制度，建立起农村合作金融的外部保险机制，化解了农村金融风险，避免了合作金融为求化解风险趋向于商业化，或者大量破产引发金融危机。四、几点启示(一)硬性法律约束替代软性窗口指导一是遵循单独逐一立法原则，加强对农村金融、中小企业融资、助学贷款等信贷政策集中领域的立法。如在农村金融方面，公平界定农村金融机构的业务范围和服务职责；把支持当地中小及民营企业、助学和消费贷款等作为农村金融机构应尽的法律义务。规定农村金融机构必须将所吸收资金投放在当地的比例，且对中小及民营企业、小额农户贷款提出具体的比例和份额要求。在助学贷款政策的改进上，可借鉴美国政府在学生贷款中的作用，按照我国目前金融资产管理公司的经营构架，由中央政府注资成立国家助学贷款担保公司，发挥国家助学贷款“最后买单人”作用。二是赋予人民银行有效手段。特别是要以法律形式赋予人民银行各级行对辖区金融机构高管人员任职资格具有审查权、否决权，改目前银监部门一家独审为两家联审。人民银行通过开展信贷政策法律执行效果评估，对评估考核不合格的，人民银行对其高管人员任职资格可以行使否决权。在农村金融领域，对执行法律、政策不力者，由当地人民银行采取特种存款、差别存款准备金率等手段进行干预，或建议银监部门勒令其限期退出农村金融市场，将原占有的金融资源转让给执行法律、政策优良的机构。(二)政府实质参与替代单纯政策引导一是政府设立特定金融机构或授权政策性金融机构承担特定的信贷服务，比如设立能够提供农村基础设施建设、高新技术企业发展贷款的政策性银行，或授权现有银行开办商业性金融无法提供的金融产品。二是要为特定金融机构提供必要的启动资金，并为特定信贷投放提供担保，以确保其运作的可持续性，比如建立政策性再担保体系，对一定规模的小额信贷组织由政府注入无表决权的资本金，扶持行业中介类机构。三是政府要为金融机构办理的小企业贷款、弱势群体信贷等特定信贷业务建立补偿机制，如贷款利差补贴、风险补偿金或履约保险等。(三)政策整合联动替代政策分散实施一是要加强信贷政策制度设计和政策系统性设计，把信贷政策的实施和国家经济社会发展战略、产业政策及财税政策、政策性金融的定位、货币政策工具的运用有机结合起来。对新农村建设、中小企业、节能减排、就业、助学政策等，要总结实践经验，建立评估体系，加强深层次分析研究，改进、完善和制定符合我国国情特点的信贷政策。信贷政策应定期系统公布。二是注重信贷政策与财税政策的配合，国家对倾斜性发展产业、战略性行业和弱势群体的扶持实施选择性信贷政策时，应同步实施倾斜的财政或税收政策，可注入资本金或财政