公共伦理学复习提纲

公共伦理学复习提纲【仅供参考】第一章公共伦理与管理伦理第一节管理与伦理一、管理的含义和实质从不同角度对管理含义的审视学者们对管理含义做出多种界定，每一种定义都从一个侧面揭示了管理作为人类一种最重要的社会实践活动的基本内涵，有影响力的主要有以下四种：亨利•法约尔提出管理的结构要素论弗雷多•帕雷托和乔治•梅奥等人际关系学派提出管理的协调论是赫伯特•西蒙提出管理的决策论欧文•巴纳德提出的组织管理论。管理的实质在根本意义上，管理的实质存在于社会生产方式当中。管理理论形成的内容、思想要求反映着什么样的生产关系、社会制度，以及这种管理理论为什么样的生产劳动、社会活动服务以有利于社会过程的再生产。管理产生于社会劳动过程中，是社会分工分化出来的一种专门职能。管理是生产力中的重要要素，协调各生产力要素，使潜在的生产力变为现实的活动。管理的具体性质是由一定的生产关系所决定的。理解管理的二重属性是把握管理实质的关键。管理活动根源于生产方式运行的需要。管理者和管理对象间关系的变化本质上是生产方式内在的社会结合方式及其发展要求引发的变化，是一种实质性的利益关系和利益格局的变化。管理是社会组织运行的基本保障，没有管理就没有组织的运行效率。从管理主体运用的管理手段来看，政府组织和非政府组织以道德手段处理公共事务，实施社会管理就是公共伦理管理活动。二、管理的伦理意蕴任何对人的管理都必然涉及人性、人的本质、人的价值等基本伦理问题，故管理理论中的“人性假设”在伦理学思考的层面上意义深远。中西方管理理论中的“人性假设”中国古代历史上的管理思想从人性善恶争辩推论德治或法治。孔孟的性善论形成了道德化的管理思想；荀子的性恶论使其推崇制度管理。西方管理史上提出追求利益最大化的“经济人”、“社会人”、“理性人”、“决策人”等，甚至麦格雷戈提出了侦理论”和“Y理论”等人性假设模型，都有一个共性特征就是其理论思路形成都归结到管理的伦理思考上面来，立足于管理的客观需要来寻求不同的人性假设的支持。科学的人性论是管理理论的基础对人性问题的理解和把握不能离开人在社会交往实践中所构成的所有社会关系。管理本身就是以政治、法律和伦理道德规范各种利益关系的过程，因此管理的人性假设是利益人的假设，管理的伦理内涵也在于利益人的假设。第二节公共伦理学与管理伦理学一、公共伦理和管理伦理企业管理中的伦理学重点探讨企业法人组织行为中的道德含义、行为选择及其对员工和社会的影响。研究管理者本身的道德素质。研究现代企业制度中的道德调控机制(4)研究管理过程中的人际关系状况。公共管理中的伦理学用以规范公共管理主体行为，以保证公益事业的公正性，合理有效地实现公益事业目标的准则体系，就是公共伦理。（1）公共伦理是规范公共组织行为的准则体系。（2）公共管理涉及范围相当广泛。凡是公共组织服务的对象、内容和具体领域都会涉及伦理道德问题。（3）公共伦理不是社会公德。（4）公共伦理是社会管理组织的职业道德。（5）公共伦理的基本法则不是以营利为目的，而是为人民服务。二、道德、伦理与公共伦理学对伦理学研究对象、目的及意义的概述（1）伦理学的研究对象是道德现象，伦理学是研究道德现象的科学。自亚里士多德以来的规范伦理学着重研究道德原则和道德规范对人的行为所具有的意义和指导作用。20世纪以来开始与其他学科结合起来，形成新的分支学科。管理伦理学即是其中一支。道德与伦理（1）道德是由社会经济关系所决定的，用善恶标准进行评价的，依靠社会舆论、风俗习惯和内心信念来维系和调节个人与社会之间利益关系的社会意识和行为活动的总和。（2）日常生活中，道德和伦理互为同义词。黑格尔把二者明确区分开来，道德属于个人主观意志的法，而伦理作为社会规定，通过公共事务、公共权力、国家制度、普遍利益体现出来。在个人和社会之间利益关系的活动领域中体现出来的道德即公共伦理问题。公共伦理学（1）公共伦理的研究任务是要确立公共管理主体及其成员在处理公共利益和个人利益的关系中应遵循的基本行为准则。三、伦理的底蕴公共管理的实践需要伦理的理论基础，如何将个人义务和为公众服务的社会功利统一起来，必须涉及义务论和功利论的道德理论。义务论（1）义务是个人对社会、对他人应尽的责任，是社会对个人行为的一般要求。具有较强的社会他律性。但它只有转化成个人内心自觉的责任，对道德主体才具有规范意义。（2）道德义务的履行具有自觉性和非强制特征功利论（1）中国古代主张“利人为义”的功利道德观。（2）西方功利主义学说的核心是最大多数人的最大幸福。第三节公共伦理的基本原则和规范一、公共伦理的基本原则公共伦理的基本原则是公共伦理准则体系中最高层次的道德准则，指明公共伦理行为的总方向，具有广泛指导性的制约力。为人民服务原则（1）服务对象具有确切含义，为人民服务就是为人民群众这一整体及其利益服务。（2）为人民服务，不谋个人私利和小集团利益。把人民利益放在首位。（3）真正有服务精神必须以平等的意识为灵魂（4）必须尊重人民的民主权利。公正原则社会关系主体中的个人与个人、个人与集体、个人与社会之间各自履行的义务及享有的权利达到一种均衡状态，即为公正。公正原则是公共管理活动成败的根本，决定了能否坚持合理、正当、公平的利益分配尺度，确保公共利益不受损害。二、公共伦理规范公共伦理主体的道德规范道德规范是在人类生存与发展过程中调节利益关系的需要而产生的行为准则，是对社会道德关系和道德行为普遍规律的反映和概括。主要有以下几种：一是忠于职守，二是遵纪守法，三是廉洁奉公，四是实事求是，五是团结协作，六是尊重人才。公共管理人格人格是人的社会资格和品格的总和，包含人的尊严、价值和道德品质等内容。公共管理人格表现为公共管理者的道德心理、道德意志和道德品质的总和，是公共管理者的一种精神状态，并表现为在面临利益冲突和道德冲突时做出选择的高水平的自主能力。包括强烈的责任意识、真诚的服务意识、勤政为公的追求、追求真理、主持公正、维护正义、诚实守信。第二章公共伦理主体第一节公共组织概述一、公共组织的定义对“公共”的理解2.何谓“公共组织”公共组织是一个历史概念，是管理社会公共事务、以协调社会公共利益关系为目的的非营利组织。政府是最重要的公共组织之一，非政府组织是最为活跃的一种组织形式。二者一起构成公共管理主体。二、公共组织的构成要素权力要素：公共组织进行的公共管理要依靠公共权力来实现，不具有公共权力的社会组织和个人不成为公共管理主体。人的要素：人是组织中的主要要素，公共组织成员的每个个体连同组织一起成为公共管理的主体。物质要素：物质要素是公共组织开展正常活动的基础。由公共组织的规模、活动方式、组织目标和任务职责所决定。管理得以实施的要素：包括预期结果要素，职能要素，构成方式要素，运行规则要素，技术和信息要素。三、公共组织的类型公共组织是一个构成复杂的系统，按照不同标准可以划分为不同类型，其中以公共组织所拥有公共权力强制性大小来划分更能反映公共组织的本质特征。政府组织:政府在公共管理中最主要特点之一是根据宪法和法律的授权，依靠公共权力实行强制性管理。公众是公共物品和公共服务的受益者。准政府组织：处于政府和非政府组织之间的一种过渡型公共组织，是公共组织运用授权得到的行政权力或依靠当事人对公共权威和契约的遵从，以一定的强制性来管理社会事务。非政府组织：非政府组织的最大特点是服务性，实施管理更多依靠市场手段，依靠当事人对契约的遵从，对公共组织权威的服从和对社会舆论的屈从。第二节政府组织一、政府组织的结构纵向结构：由层次构成，反映行政组织内各层次中的隶属关系，包括中央和地方两级层次，二者之间还有特别行政区一级。横向结构：反映的是同级行政组织之间和不同级别但没有隶属关系的各行政组织和部门之间分工协作的平行关系。一般按职能来划分组织，也可以按地区、服务对象和行业及产品来划分。二、政府组织伦理及其构成政府组织伦理是政府组织及其成员在管理活动中必须遵守的行为规范和行为准则。在主体、影响、约束方式、依靠力量、评价标准等方面都与个人伦理有所区别，是由多种要素构成的有机系统。公共伦理意识：是公共组织及其成员在公共活动中必须遵循的价值观念。主要包含伦理准则意识、伦理责任意识和伦理目标意识。它是完全由内化的伦理境界，形成主体的行为准则、价值观、人生观，不需要他人、舆论、外力监督情况下自主自觉做出的一种抉择。实践伦理：是通过政策或制度表现出来的对社会公众的行为规范或要求。它包括由政府或其他社会权威机构设计、制定和推广的维护公共活动正常运行所需的伦理规范，也包括为其设定政策优化的硬约束手段。角色伦理：是管理者个人所担任的管理角色应有的行为准则和伦理规范。实质上是管理者责任和义务的表现。实现角色伦理必须具备两方面基础：一是指导角色行为的公共伦理良心，二是实现角色功能的能力。三、政府组织伦理的功能导向功能：是政府组织的伦理规范以及这些规范对政府组织及其成员的行为产生的结果对公众活动起到的鼓励或抑制作用。政府组织伦理具有社会的公共性和示范性使其能充分发挥导向功能。规范功能：是通过公共伦理规范限定政府组织活动的范围、行为模式、使政府组织管理的全过程程序化、规范化。政府组织伦理是作用于政府组织的从行为过程到结果的一系列伦理准则和价值判断，通过外在舆论评价和内心信念体验及一定的制度约束，对政府组织行为起着事前规范、事后纠偏的作用。凝聚功能：是政府组织及其成员通过遵守公共伦理规范使公民对政府组织产生认同和拥护，是获取民心和民意的重要手段。选择功能：是政府组织按照公共伦理的要求对其行为动机、意图、目的和行为方式、过程、结果的取舍及抉择。从根本上讲，利益和利益关系是影响政府组织主体进行政府组织选择的决定性因素，并成为一切政府组织伦理现象的基础。第三节非政府组织一、非政府组织的产生和发展非政府组织是20世纪后半期兴起的，以增进公共利益为组织目标，以社会公共事务为管理对象，以非权力手段为组织运作基础的公共组织，又称为非营利组织、第三部门、民间组织等。是参与公共管理主体之一。国外非政府组织的产生与发展：国外发展较快，目前英美法德等国家都存在着几十万甚至上百万的非政府组织。我国非政府组织的产生与发展：在我国产生时间短、社会发展不成熟，非政府组织力量还很弱小，但上世纪90年代后发展迅速，其作用和影响也在日益增大，表现为：一是数量大增，二是种类更加齐全，三是能力不断提高，四是与国外非政府组织的联系不断增强。二、非政府组织的特征公益性：与其非营利性相一致，非政府组织本着人道主义和利他主义精神，谋求政治平等、经济公平、社会正义。服务对象非主流化：服务对象主要是社会中的弱势群体，他们与其他社会群体间差距大、被剥夺感强，弱势群体的关照能填补政府组织的不足，消除社会不稳定因素，实施社会。自愿性：非政府组织是个人自愿结成的群体组织，成员有着共同的信念、目标和兴趣。非权力性：非政府组织并不掌握公共权力，而是在共同价值观基础上通过协商与承诺的方式获取资源。非行政性：非政府组织不是自上而下的权力管理体制，而是民主、平等、自治依法开展活动。三、非政府组织的职能优势沟通政府与公众之间的联系：非政府组织成员来自群众，深入社区，了解民情，拥有民众资源，其调查研究为公共政策的制定提供现实依据。具有承受风险的优势：非政府组织的项目灵活，规模可大可小，可根据条件的变化及时做出调整。提供多样化服务：帮助政府摆脱对社会事务的具体服务四、非政府组织伦理非政府组织伦理的界定：非政府组织伦理是非政府组织及其成员在公共管理活动中应当遵守的行为规范和行为准则。它不是与权力运作有关的伦理，而是在其处理内外关系中的善恶价值取向和行为规则。是非政府组织的一种自我约束机制。非政府组织的伦理观念：主要有公平、义务、非营利、廉明、忠诚等特定的价值观。3.非政府组织的伦理精神：是非政府组织在长期的服务活动中所形成的具有较大共识性的价值观和伦理意识。在激烈的市场竞争中，非政府组织伦理的实质在于其服务的手段和目的的价值问题，即是否有利于社会的进步和人类的发展。非政府组织伦理精神被成员接受后会形成其成员的心理定势，在这个意义上，它是非政府组织群体意识的凝聚点，也是其生存、发展的精神支柱。第三章公共伦理客体第一节公共伦理客体的构成一、公共权力的异化与阶段公共权力与阶层社会结构和经济结构的变化带来阶层的变化，公共权力作为一种稀缺资源，尽管要体现各阶层的利益分配，但不可能在所有阶层之间均等分配。因此正确处理好与各阶层间的利益关系是公共伦理要解决的问题。阶层是在一定社会结构中，经济地位、对生产资料的占有关系相同的集团。一般利用可以量化和测度的客观标准来进行层次划分。这些标准包括收入、职业、教育程度和权力等。阶层与公共伦理的关系从公共伦理角度看，阶层关系的变化实质上是公共服务对象的变化，而不同阶层之间的关系在收入、消费水平上的差异显露出深层次的公共价值和伦理理念问题，因此，作为公共伦理客体的不同阶层之间如何确保其经济、政治和社会地位的平等，如何维护和建构和谐的社会关系和社会公共服务机制，成为公共伦理深层次的理论和实践问题。而政府组织如果在经济政策、制度保障等方面把自己作为局外人，等同于一般公民组织，就是最大的失职和腐败。二、群体、组织与公共伦理群体的概念、特征与类型群体的概念：群体又叫社会群体，是一切通过持续的社会互动和社会关系结合起来的共同活动，并有着共同利益的个人的集合体。群体的特征：第一，明确的成员关系，第二，持续的相互交往，第三，一致的群体意识和规范，第四，一定的分工协作，第五，行动的一致性。群体的类型：划分标准不同，群体类型也不同。如正式群体与非正式群体，内群体与外群体，血缘群体、地缘群体、业缘群体与趣缘群体，还有各种利益群体等等。社会组织的含义、特征、构成要素与分类广义的社会组织皂一切人类共同活动的群体，包括家庭、家族、村社等初级群体；狭义上则指具有共同目标和规范，行为协调的社会团体，是政府组织以外的其他一切组织，也是次级群体的表现形式，也称之为正式社会组织。社会组织的特征表现为一是非人格化特征，二是功能合理性，三是合法性。社会组织的构成要素一般包括五个方面，即组织目标、规章制度、社会位置、行为模式和运行手段。社会组织的分类：按功能和目标分为生产组织、政治目标组织、整合组织、模式维持组织；按组织的受惠者分为互惠组织、服务组织、经营性组织和大众福利组织；按组织谋求人们顺从的方式分为疏远型组织、功利型组织、道德型组织；等等。我国组织的划分一般以产业为标准或以企业、事业、国家机关、党派及人民团体的编制性质为标准。三、公共伦理客体特征服务对象性2.社会性3.从属性4.独立性5.系统性6.补充性第二节公共伦理主体与客体的关系一、公共伦理主体与公共伦理客体的基本关系公共管理主体与客体的关系是公共管理过程中最基本的管理关系，公共管理终极目的和价值从根本上要回答一切管理活动“到底为了谁”的问题。这两种角色是一个确定的共生体2.二者是一个利益共同体3.二者是矛盾与协作的关系二、公共伦理主体与公共伦理客体关系中的道德要求公共管理者肩负着更大的公民信任和委托，作为一种职业，公共管理者有更高的职业伦理要求，即在管理中一些有约束性的价值观和伦理理念，一些在公共管理领域不可取消的行为准则和人格态度。这些作为一种职责良心和道德理性对公共管理主体发挥着威慑和“法庭”裁决的作用。公共伦理客体基本的伦理道德要求既有共性也有个性，共性即遵守社会公德、家庭美德和公民道德是其基本义务；就个性而言，各行各业应遵守各自职业道德和职业义务，处理好内部人际关系，以各种形式注重效率和维护社会公平，形成和谐的群体生态系统和人际关系。公共伦理主体与客体之间要重视保持和发展友好协作及合作伙伴关系，自觉履行各自的义务，化解利益矛盾，减少摩擦和冲突，形成和谐的社会关系。三、公共利益和个人利益公共利益的含义及属性公共利益是公众的、共同体的、以公共物品和公共服务表现出来的利益，是社会公众所必需的、个人可以享有的社会价值。公共利益的属性：第一是公共性，即不同的个人和共同体对公共利益的消费并不相互排斥；第二是社会共享性；第三是多形态性，即公共利益有物质、制度和精神文化等多种形态。个人利益的含义及属性个人利益是个人的经济、政治、文化和精神诸方面需求的总和。(2)个人利益的基本属性：即主体性、个体独享性、层次性、多样性。公共利益与个人利益的辩证关系公共利益与个人利益是统一的。社会稳定的最高理想就是达到这两种利益的和谐共生、同步实现。公共利益作为个人利益总和的载体应当成为个人利益最集中、最权威、最现实最直接的代表，但又决非代表各种简单相加的个人利益。个人利益是构成公共利益的因素，对公共利益有着过滤和导向作用。公共利益与个人利益统一的基础上公共利益，公共利益的实现是个人利益实现的前提。第四章公共权力与公共伦理第一节公共权力一、公共权力的含义与特点虽然公共权力不是伦理概念，但其运作的正当、健全与否，关系到公民权益和公共利益，这就是重大的伦理问题。1.公共权力的含义权力是法定主体利用掌握的资源使客体服从主体，实现主体意志、目标或利益的强制性能力及影响力，也是组织管理、公共管理、公共服务的工具性手段。公共权力是公共组织(政府组织)处理社会公共事务的基础。公共权力的实质和特点公共权力的实质：公共权力是国家意志和公共意志的体现，是社会和组织正常运转的资源配置、社会关系调整的决定力量，也是公共组织管理社会公共事务的基础。公共权力的特点：一是公共性，它来源于公众的同意和授权。二是强制性，它来源于利益关系的分化、利益矛盾的激化和冲突及其有效调解的客观需要。一方面由外在的强制性力量使人们屈从，另一方面由这种强制力所产生的导向、规范等作用使人们服从。三是服务性，目的是满足公众需求，增进公共利益。四是功用性，通过公共权力的使用来调控各种社会关系，处理公共事务，维护公共秩序，提供公共产品和公共服务。五是综合性，一方面是政治权力、经济权力和文化权力的综合，其中政治权力牌中心地位，另一方面也是个人权力的综合，通过社会化和政治参与来实现。二、权力关系与权力分化权力关系的复杂性（1）权力是一个复杂的关系结构系统，这种多元性的关系结构既是特殊的强制性社会关系，也是社会关系的表现，是由社会经济发展和治理需求所决定的，并且是制度设计和安排的结果。权力的多元性结构与社会形成一种作用力格局，对社会经济、政治、文化、教育各领域产生影响力，也会随着社会经济发展和社会转型进行调整和不可避免的分化。公共权力分化的原因与表现（1）公共权力分化是政府权力退出某些社会领域，收缩政府干预范围，减少干预程度，将一些管理职能交由非政府组织或社会承担的过程。（2）公共权力分化主要表现在手段的分化和职能的分化。政府由行政手段来处理所有公共事务转化为运用行政手段、法律手段、经济手段和让社会中介组织参与管理来共同处理公共事务。在职能上政府由单纯的控制型管理职能向协调服务型管理职能转变。（3）公共权力分化的原因：一是政府体制和内在运行机制不能满足社会需要。二是政府职能改革的需要，政府把一些不该管，也管不好的工作交给非政府组织来完成，实现政府、市场与社会职能的分开，并削弱控制性管理职能、加大协调服务性管理职能。三是保证公共目标的实现。政府的自利性使政府有可能利用公共权力来谋取集团或个人私利，危及政府信任，为避免此情况有必要分化公共权力。第二节公共权力价值一、公共权力价值观公共权力的运作除了外在的法律等方面的约束外，还必须有内在的约束，这就是公共伦理，怎样行政就涉及公共权力的价值观，它来自于权力主体和客体之间的关系，形成于“官”与“民”之间、权力与利益的关系之中。公共权力价值的定义（1）公共权力价值观是公共管理主体对权力的意义和指向的伦理把握，是对公共权力价值进行评价、判断、选择的内在尺度，也反映着公共权力主体和客体之间的价值关系。（2）社会利益、公共利益是公共伦理的基础，公共伦理的准则、权力运作的评价尺度只能是公共利益，而不能是个人利益、某个小团体利益，这是公共权力的价值尺度。公共权力价值的双重属性由于公共权力本身具有的价值和意义是在权力主体和对象之间的关系形成的，公共权力价值就具有客体尺度和主体尺度双重属性。（1）就公共权力的客体尺度而言，是以满足公共权力对象的需要为特征的，这就是公共权力应有的价值和意义，不为公众谋利，就失去了权力的公正性。（2）就公共权力的主体尺度而言，公共管理者是否正确认识公共权力本身的价值和意义，并以这种权力为自己服务还是为社会服务，是能否正确行使公共权力的标志，也必然引发权力的责任问题。二、公共权力价值关系公共权力价值观反映公共权力主体和对象客体之间的价值关系，具有复杂的多重结构，正确的权力观和价值观应建立在对以下关系的分析和把握基础之上。公共权力价值主体关系中的政府本位与公民本位的关系权力的设置及分配形成一种政治文化，从而影响着公众对政府和权力的观念。由于历史和现实的种种原因，政府本位、权力本位的观念根深蒂固，权力成为心理崇拜的对象，权力所具有的能量及其给个人带来的利益不可能最终解决政府本位的现实，因此权力价值观的彻底改变依赖于现实关系的改变，民主政治的建设及政府功能的转换才是最重要的途径。公共权力运作过程中经济价值与伦理价值的关系市场经济条件下，经济活动领域以其巨大的物质能量和经济价值通过货币、财富等具体价值形态，显示出其优越于伦理价值的意义，因此，经济活动领域和公共权力领域必须相对分离，为了维护公共权力价值，必须进行制度设防。公共伦理中的“人情”与“法理”的关系公共伦理中的人情与法理源于伦理型政治和法理型政治的关系模式，伦理型政治在行政过程中，人际关系大于政治关系，将人伦情感融入到制度设置之中，使制度失去了刚性。法理型政治中理性大于情感，人际关系处于次要位置，从而维护制度的严肃性和权力的尊严。一旦这种制度和秩序成为一种较为长久的传统，法理型政治就具有了稳固的文化根基。公共权力不是从属于伦理人情，必须服从体现国家意志和人民利益的法制安排。第三节德治与法治一、中国古代的德治与法治思想正确的公共权力价值观的树立，应当借鉴古今中外有益的经验。传统文化中的德治思想（1）将德治与国家安危相联系，高度重视德治的作用与意义。（2）公私分明，公忠是德治的核心原则。（3）德治即爱民和施行仁政。敬德慎罚，民为邦本，官员的最高道德标准是救民爱人、爱民敬民，揭示了公共权力的价值指向和本质属性。（4）君臣政治关系等级、伦理化，以政治秩序制导家庭关系和其他社会关系，使社会关系有序化、道德化。（5）将德治与官德相联系，以榜样的力量来感化人心、突出德治。唐代官吏廉政考课制度勤政道德规范巳发展到相当成熟的阶段，其实出标志是广泛推行“四善二十七最”的规范体系和考课制度。中国古代的法治思想（1）立法和守法。古代的法家思想提出“治民无常，惟法为治”，主张以法统治国家，任用贤才，富国强兵政策。（2）以法治吏。我国历代统治者都主张从严治吏，尤其是以法治吏，从战国初期李俚的《法经》开始，就非常重视惩治官吏犯罪。（3）加强和完善法制。我国古代对官吏职守作了明确具体的规定。其中《唐律》更是对惩治贪赃枉法作了十分周详的规定。（4）严格执法。吏治问题始终受到统治者的重视，明朝本着“重典治吏”精神，并打破了汉唐以来“刑不上大夫”的等级特权，对贪吏实行“重罪加重”的刑罚原则，处罚比一般百姓还重。二、中国当代的公共伦理思想及其发展改革开放前的公共伦理思想发展（1）以毛泽东同志为首的中国共产党人把全心全意为人民服务作为党的根本宗旨和人民政府及其成员的公共伦理的根本原则，提出了“两个务必”，即“务必继续保持谦虚、谨慎、不骄不躁的作用，务必继续保持艰苦奋斗的作风”，并通过1950年整风运动、1951-1952年“反贪污、反浪费、反官僚主义的三反”运动和反行贿、反偷税漏税、反盗骗国家财产、反偷工减料、反盗窃国家经济情报的“五反”运动以及1954年的整党运动，力度和范围较大，严重打击了干部的违法违纪现象，但也存在方法简单，缺乏长效机制和理论建设等问题。（2）“文化大革命”中由于坚持了以阶级斗争的错误路线，公共伦理建设不但没有前进，反而倒退。改革开放初期的公共伦理建设邓小平同志深刻总结社会主义建设的历史经验，在公共伦理建设方面提出了一些新的思想：（1）以党、群众、民主党派和无学派人士广泛而全面的监督来保障权力运用的正当性。（2）树立领导就是服务的观念才能把自己当作人民公仆，全心全意为人民服务。（3）以身作则，率先垂范。（4）加强民主和法制建设。市场经济体制下的公共伦理建设（1）在社会转型期，社会利益的多元化及利益矛盾锐化，新旧伦理观念的冲突使我们对公共伦理的教育滞后，腐败现象出现了职务层次高、涉案金额大、犯罪人数多的趋势，江泽民同志对此提出了“德治”指出法治以其权威性和强制手段规范社会成员行为，德治以其说服力的劝导力提高社会成员的思想认识和道德觉悟，道德规范与法律规范应该相互结合，统一发挥作用。（2）“三个代表”重要思想是我党立党之本、执政之基、力量之源，本质在于坚持执政为民，极大丰富了我国当代公共伦理建设的内容。（3）党的十六大提出了全国建设小康社会的宏伟目标，十六届四中全会上又提出了构建和谐社会的重大任务，表达了我们党坚持以人为本、执政为民的基本理念，为公共伦理建设提供了系统完整的指导思想，执政理念也正在发生历史性变革。第五章公共事务与公共责任第一节公共事务与公共责任溯源一、公共事务与公共责任的起源与发展公共事务与公共责任的起源公共事务与公共责任的起源必然与国家起源联系在一起，西方政治思想史对国家起源的论述殊途，却同归于国家的契约精神、秩序价值、权威意识等命题。马克思主义关于国家起源的论述表明了国家的公共事务包括治理、统治和安全三大基本领域。公共事务与公共责任的发展公共事务与公共责任的发展随着人类社会的分工而发展，随着社会关系的演变而演变。（1）奴隶社会和封建社会，国家公共事务与公共责任的治理、统治和安全紧密关联。（2）封建社会中央政府形成了庞大的官僚队伍，地方政府机构也不断得以加强和完善，这是公共事务和公共责任领域扩张的表现。同时官吏之间有了清浊之分，不但思考忠君，也思考爱民问题，体现民贵的传统民本思想和国家观。（3）现代意义上的公共事务和公共事务领域随现代民族国家诞生、现代政府职能的讨论中形成，萌芽于封建社会后期市场社会和政治国家的分离，成熟于宪政制度的规范过程中。二、宪政以来的公共事务与公共责任立宪政府与公共事务（1）现代政府作为公意达成和公意授权的公共组织，其功能在于运用其强制性的公共权威，承担起必要的、不可规避的公共事务和公共责任。首先，公民权利的宪政表达规定了国家公共事务和公共责任的基本内容。其次，公共事务和公共责任的政府行政领域是通过宪法规范下的法律体系所明确的，即法无授权不得行政。最后，立法政府的职能是有限的，可以诉及的。（2）从20世纪初期开始，政府的公共事务领域分为三大基本管理领域，即国防、外交、内政、司法、治安等政治管理职能，教育、社保、环保社会管理职能，财政、农业、工商业、交通、邮政等经济管理职能。立宪政府与公共责任从政府的工具性意义上可以把政府的公共责任分为（1）为市场交换和社会交往提供公正的制度、规则和安排。（2）提供市场和社会必须、却又无法完全由私人部门生产和提供的公共产品和服务（3）协调和解决团体冲突，维护共同体来说“先于一切价值的价值”一一秩序。（4）维护市场繁荣必需的竞争状态。（5）保护自然资源和自然资源。（6）保护弱势群体。（7）对现代政府来说，保持共同体经济稳定的运行。第二节公共事务与公共项目一、公共事务及其伦理内涵公共事务概述公共事务是政府或其他公共部门为保护社会和市场的正常秩序。维持公共环境的可持续能力而实施公共管理的目标和过程体系。公共事务的伦理属性属性是一事物的本质与其他事务联系时所展开的特征，它不能独立存在，必须依赖于事物本身。(1)公共事务的制度伦理。公共事务的解决过程总是在一定的制度安排下进行，制度提供了一系列规则在约束主体可以选择的空间。(2)公共事务的管理伦理。(3)公共事务的部门伦理。包括教育部门的伦理精神；人口管理的伦理精神；环境保护部门的环保公共政策，也要面对生态伦理的选择；等等。二、公共项目及其伦理效益公共项目概述项目管理是通过项目经理和项目组织的努力，运用系统理论和方法对项目资源进行计划、组织、协调、控制项目的管理方法。公共项目是指政府及公共部门为解决社会公共问题，完成社会公共事务而实施的项目，是公共政策的具体化。公共项目评估公共项目评估是指评估主体依据评估指标体系所设定的数量和质量，为公共项目满足公共需要的价值和作用进行评价、判断和预测的规范性过程。公共项目评估的主要内容：包括公共项目立项评估、运行过程、经济效益和综合影响评估等四方面内容。公共项目评估的导向作用(1)能够整合行政文化。(2)形成“善治”的治理机制。(3)引导主体的伦理道德。第三节公共责任一、公共责任概述公共责任的含义责任即职责、任务。广义的公共责任是公共组织在解决社会公共事务的过程中，对其实施公共管理行为的必然结果所负有的责任，实质是公共管理主体对社会公共利益所承担的义务和职责。狭义的公共责任是指公共组织在解决社会公共事务的过程中，因其实施公共管理行为引起的必然结果，表现为违反法律法规所规定的职责和义务时必须承担的责任。公共责任的特征和类型公共责任的特征：第一，公共责任是普遍的义务。第二，公共责任是公共组织及其内部成员的职责。第三，公共责任是可以以外在力量为支持的约束方式。公共责任是一种责任关系体系，表现为责任主体和责任客体之间在内容、性质和层次方面的有机联系整体。按照公共责任的压力来源不同分为主观责任和客观责任；按照内容不同分为政治责任、行政责任、法律责任和道德责任。政治责任、行政责任和公共责任政治责任以国家整体利益为基础为评价，即指政府及其人员的决定和执行必须具有合法性。行政责任则根据某一特定的行政行为为基础来评价，即政府为其组织的维持基于法律和规章而建立的内部控制机制和外部控制机制。公共责任以社会公共利益为基础来评价，公共责任的责任主体可以是政府或非政府组织。二、公共责任的伦理阐释公共责任与人性假设一一责任感是人的社会属性的内涵公共伦理实现公共责任的途径3•公共责任与政府职能塑造责任政府第六章公共管理者的素质第一节公共管理者的角色一、社会角色社会角色是指与人们的某种社会地位、身份相一致的一整套权利、义务、规范与行为模式的总和，它是人们对具有特定身份的人的行为期望。社会角色构成社会群体和组织的基础。公共管理者作为一种特殊的社会角色，既有管理者的一般特点，又有其特殊性。二、作为一般管理者的角色人际关系方面的角色人际关系的角色通常指所有的管理者都要在组织中履行礼仪性和象征性的义务。包括挂名首脑、领导者、人际联络者。信息传递方面的角色信息角色是指所有的管理者在某种程度上，都要从外部组织接受和传递信息，而且还要组织内部的某些方面接受和传递信息。包括监听者、传播者和发言人。决策制定方面的角色决策制定的角色包括企业家角色、混乱的驾驭者、资源的分配者和谈判者。二、作为公共管理者的特殊角色对公共管理者角色的若干见解（1）执行与捍卫宪法的角色。（2）人民受托者的角色。（3）贤明少数的角色。（4）平衡轮的角色。（5）分析者和教育者的角色。领导方面的角色（1）领导者通常是指公共管理活动中被授予一定职位，具有一定职权，承担一定职责的组织和个人。（2）领导者是公共管理活动得以展开的最重要的主体条件，他负责组织、指挥、监督、协调，其主要职能是通过制定政策、执行政策来谋求公共利益，为社会公众服务。（3）领导角色是领导者在公共管理活动中按照所处的领导地位、身份相一致的权利规范和行为要求所扮演的特定角色。（4）领导者所扮演的角色有：领航者、促进者、激励者、示范者、象征者、示范者、象征者、责任人、服务者。决策方面的角色公共管理者既是决策的抉择者，又是决策的执行者。在决策过程中，公共管理者扮演以下主要角色：信息中心、预测者、决断者、创新者、执行者与监督者。组织方面的角色公共管理者在组织方面扮演的主要角色有：组织的设计者与变革者、组织力量的整合者、组织文化的培育者。协调方面的角色协调者扮演的主要角色有：沟通者、故障排除者、调解人。转型时期我国公共管理者的角色转换（1）由“运动员”向“裁判员”转变。（2）由“实干家”向“战略家”转变（3）由“控制者”向“激励者”转变（4）由“官员”向“公仆”转变（5）由“命令者”向“指导者”转变（6）由“领头羊”向“领头雁”转变第二节公共管理者素质概述一、公共管理者素质的含义与普通素质的关系公共管理者素质的含义（1）素质是指社会主体或者行为主体（一个人、一个群体或者一个组织）进行社会活动所凭借的、来自于先天禀赋与后天培育并凝聚于该主体内部、有一定质量和能量的各种要素的综合体。公共管理者素质与普通素质的关系（1）公共管理者素质以普通素质的素质方面和素质因素为自己的基本范围和基本框架，以普通素质的素质内容为自己的基本素质内容。（2）公共管理者的素质具有高能量性和高水平性、综合性和完备性、开创性和创造性、杰出性和代表性。（3）公共管理者素质具有独特的素质结构和素质内容。二、公共管理者素质的特点综合性：公共管理者素质是是一个由多种要素构成的有机综合体，包括政治素质、法律素质、道德素质、能力素质、知识素质、身心素质，它们相互联系、相互作用、相互依存，不可分割。动态性：公共管理者的素质在社会发展、时代进步、组织结构调整、管理职位的升迁等过程中不断动态变化。层次性：公共组织中一般有高层、中层、基层三个不同层次的公共管理者，各自承担不同的职责和使命，也有其相对应的素质要求。三、公共管理者素质的重要性公共管理者素质是决定着管理行为和管理结果的特别能动的因素，是管理行为的内在渊源，是开展管理活动的前提、基础，是公共管理者取得成功的最重要的内在条件。它直接决定着公共管理者的能力、水平的发挥，决定着管理活动的成败。它也是事关公共组织、国家与社会前途命运和利益的重要因素之一，直接影响着其中所有成员的切身的现实的利益。三、公共管理者素质的基本内容道德素质道德素质是指公共管理者将公共伦理内化于心，外显于行的素养和水平，是公共伦理意识和行为的统一。公共管理者道德素质的特殊意义公共管理者道德素质的特点：公共管理者的道德素质标准高于一般人；道德素质要求严于一般社会成员；具有广泛的示范性；影响力大于普通人员。公共管理者道德素质的基本内容：公共管理者的道德素质是一个复杂的结构系统，由公共管理者的道德意识、道德行为、道德评价、道德调节、道德修养、道德信念等要素构成，既包括一般的道德素质，也包括特殊的道德素质。2.政治素质(1)公共管理者的政治素质是其从事管理活动所必须具备的政治立场、政治价值观、政治态度和政治品质等各方面的基本条件。在公共管理者素质系统中居首要和根本地位。法律素质必须掌握相关的法律知识(2)要有正确的法治意识(3)依法管理，注重职务守法能力素质公共管理者的能力素质是其履行职责、实施管理的基础，一般来说应具备几方面能力：(1)沟通能力科学决策能力：是公共管理者在管理过程中，根据环境、事件与信息的情况，对预定目标与行动方案所做出正确决断的本领。组织指挥能力：是管理者所具有的计划、组织、指挥、协调和监督等能力的总和。(4创新能力(5)激励能力知识素质6.身心素质第七章制度安排与公共伦理第一节制度安排的伦理分析一、社会制度制度的含义制度是人们制定的行为限度，通过一种规则和规范的安排来有效维护社会公平、正义和秩序。人类的这种理性选择不断经历着制度进化和制度变革的过程。社会制度的含义社会制度是与社会结构相适应的、维系社会关系和社会活动而由社会管理组织制定的一系列规范形式或规范体系。政治学上的社会制度指的是政权的组织形式，广义上还包括国家的管理。（3）社会伦理学的社会制度是一种社会关系及社会行为的规范体系，是社会控制的手段。社会制度的功能（1）社会制度具有特定的社会功能，社会制度一经产生必然要对社会成员有所约束。（2）社会制度规范除了对社会成员约束之外，还有激励的功能。（3）社会制度的约束和激励功能说到底是一种利益调节功能，是为了规范社会各成员之间的经济利益关系。社会制度的变动特点（1）社会制度的变动表现在制度变迁和制度创新等方面。（2）制度变迁是由于经济关系发生变化而引发的对权利和义务进行调整、分配的过程。在新制度尚未形成，旧制度不愿退出历史舞台的情况下，制度变迁会出现停滞现象。（3）制度创新是对旧制度的内容和表现形式的否定，创造出新的制度规范的过程。（4）制度创新和制度安排的价值评价往往与关于社会本身的合理性的认识紧密联系在一起。一个社会的基本结构、制度、体制、法规、规范都应当有其伦理的根据，维护社会的公平、正义和秩序。（5）马克思主义注重对社会结构、社会关系、社会制度和上层建筑的伦理考察，贯穿于制度分析的历史唯物主义的整体现，为制度伦理的分析提供了方法论原则。二、制度伦理制度与伦理的密切联系（1）制度与伦理就其实质而言都是调节利益关系的规则体系，二者在内容和功能上相互补充，都是为一定的经济关系服务，反映社会运行有序的客观要求。（2）制度与伦理不同之处在于制度是外在的规定，是组织按一定程序，以决策和立法的形式制定出来；而伦理是内化的自律，是公众约定俗成的秩序、关系，是人们自愿履行的义务。对制度伦理的理解（1）制度伦理可以具体理解为制度的道德性与道德制度化相协调的一系列规范和规则的制度安排。（2）一方面，制度伦理是制度中的伦理，体现在制度中的道德精神和伦理理念，也就是制度所包含着的价值追求和道德理想。任何制度都包含着以人为核心的，对人的行为进行规范和引导的道德精神和理想追求。（3）另一方面，制度伦理是关于制度的伦理评价，制度本身的道德合理性，需要社会做出评价，制度的社会效应最终在于其伦理效应。第二节制度安排的伦理评价一、制度安排的伦理标准制度安排的核心问题是价值取向问题，是关乎制度的公正、正义与否的原则性评价，涉及制度的最起码的公共理性。制度安排的伦理评价及标准主要有以下内容：公正原则（1）罗尔斯的正义论对正义原则的解释。（2）正义既是一种社会理想或社会意识，又是一种现实的制度安排的合理状态。一项正义的制度安排就是使其最大限度地实现社会公共利益，即社会的公平、公正、合理。（3）社会公正首先应体现在使权利与义务对等、统一的制度公正上，制度公正最终要落实为利益分配的公正。（4）正义作为公共伦理的重要原则和制度安排的主要标准与社会的基本结构及制度的权利和义务的分配相联系，所以很难被一个身份等级森严的社会所吸纳成为主导的社会价值。效率原则（1）制度的功能在于保障效率，制度具有形成、完善、僵化直至废止的“生命周期”，显现其效率实现的过程和程度。当制度丧失了保障效率实现的功能时就必须废止或进行革新。（2）制度伦理涉及到效率的道德基础和伦理标准时，对制度中人的道德要求主要有诚信与服务两个方面。（3）当效率是制度安排或公共伦理的主要原则时，社会公平则是效率的核心价值。二、制度安排中的基本关系问题公平和效率的关系公正是制度文明、政治文明的标志和基石，保障社会公正是公共管理主体的基本职责。社会公正最重要的是制度公正，在内容上是指“以权利与义务关系为核心的人们相互关系的合理状态”，在形式上是指规则、程序的公正，因此社会公正是内容实质的合理性与表现形式合理性的统一。制度公正是以制度认同为前提的，而制度认同中又隐含着某种道德认同。公正与效率的协调统一，是以生产力的发展和制度建设为基础的社会历史过程。在市场经济条件下，