全球金融稳定法律机制的理论构想

全球金融稳定法律机制的理论构想

国际金融市场的发展史是一部金融危机史，同样也是一部金融法制的变革史。纵观历史，可以看到，2008年美国次贷危机引发的全球金融海啸余波未平，爱尔兰债务危机又再揭当前国际金融体系之短，全球金融稳定和安全正承受着前所未有的打击，构建合理、有效的全球金融稳定法律机制已成为危机后国际金融体系改革不可或缺的重要组成部分。在此背景下，本文拟探讨全球金融稳定法律机制的应有作用与特征，论述构建全球金融稳定法律机制的必要性，研究金融稳定理事会的成立对全球金融稳定法律机制形成的法律意义，并以此为基础对后危机时代全球金融稳定法律机制的基本架构作出理论构想，以期为中国积极参与国际金融体系改革和国际金融维稳实践提供理论支持。一、全球金融稳定法律机制的应有作用与特征一般而言，金融稳定指的是金融体系能够保持审慎、高效和持续运作的状态，在该状态下，即使受到内部和（或）外部冲击，该体系仍能持续而不间断地发挥其主要功能。然而，国际金融体系并不具有内生的稳定性，全球金融稳定必须依靠法律机制予以调节和维护。所谓全球金融稳定法律机制，在这里是指维护国际金融稳定的法律体制及工作机制的总称。（一）法律机制在维护全球金融稳定中的应有作用经济全球化和金融自由化在促进金融市场的国际化和一体化的同时，也导致了全球金融环境更大的不确定性和系统性风险水平的提高，致使国际社会危机频繁发生，往往一波未平，一波又起。国际金融市场的发展史在很大程度上讲亦是一部国际金融危机的发展史。美国著名经济学家海曼·明斯基（HymanP.Minsky）提出的“金融不稳定假说（FinancialInstabilityHypothesis）”①很好地解释了这一现象。他指出，不稳定性或称脆弱性是金融的固有特性，稳定本身就孕育着不稳定。②换言之，国际金融体系并不具有内生的稳定性；要实现国际金融稳定，保持国际金融体系长期处于审慎、高效和持续运作的状态，必须依靠一套外生的机制来予以实现。根据现代经济学的研究理论，市场机制不是万能的，在“市场失灵”的情况下需要政府的介入，但经济学家同样承认“政府失灵”，政府调控的失败亦可能成为危机的一大推手，例如，2008年美国次贷危机爆发的最直接诱因正是市场和政府的“双重失灵”。可见，市场调节与政府干预都不是万能的，均存在“失灵”的客观可能性，因此，唯有依靠法律手段才能有效减少或纠补它们共同的“失灵”，促使“两只手”的功能得以明确，运作得以协调。③由于法律方法具有透明、公开、稳定等特性，并兼顾公平与效率，故而能够引导和监督维护金融稳定的各种手段和工具（包括政治的和经济的）以一种合理而有序的方式发挥作用，实现其金融稳定职能，从而切实有效地维护国际金融体系的稳定和安全。因此，我们认为，在现代市场经济体制中，法律机制是化解国际金融体系内生及外生的不稳定因索，维护国际金融稳定的有效途径；在后危机时代，构建全球金融稳定法律机制应当成为新一轮国际金融体系改革和国际金融秩序重构的一个不可或缺的重要组成部分。（二）全球金融稳定法律机制的应有特征基于上述，笔者认为，全球金融稳定法律机制作为维护国际金融稳定的有效工具，应当具有如下特征：第一，组织性。一个以正式的国际组织为支撑的组织体系对全球金融稳定法律机制的正常、有序运转至关重要。全球金融稳定法律机制应当拥有一个全球性的组织体系，以对其活动提供支持，实现规范化和制度化运作，最大化地发挥其维护金融稳定的功能。第二，系统性。国际金融风险具有系统性和高度传染性，国际金融风险的防范和国际金融稳定的维护是亦是一项系统性工作，涉及风险预警、日常监管、危机救助和市场退出等危机治理的各个环节，故而，与此相对应，全球金融稳定法律机制应当是一个与维护国际金融稳定相关的各类机制的集合体，它通过对其子机制的整合与协调，形成一个高效的运行体系，从而为防范国际金融风险、维护国际金融稳定提供系统性的法律工具。第三，协调性。一方面，国际金融稳定以国内金融稳定为基础，因而少不了各主权国家负有金融稳定职能的当局的参与；另一方面，国际金融稳定具有全局性，该目标的实现需要全球一致的行动，亦少不了相关国际金融组织和标准制定机构的加入。因此，全球金融稳定法律机制应当具有协调这些部门、组织和机构的能力，以促成它们之间的有效协作，共同维护国际金融体系的稳定。第四，可预见性。国际金融稳定的维护是一项长期而艰巨的任务，无论是危机的预警、防范或救助均需要一套完备的规则体系来予以规范，通过法律的稳定性和明确性保障国际金融环境的稳定，提高国际金融市场的可预见性。可预见，才不至于引起恐慌，导致国际金融市场的混乱；才能缩短危机处理的反应时间，尽速恢复国际金融体系的稳定，使危机成本最小化。综上所述，全球金融稳定法律机制应当是以完备的国际组织体系为支撑，以与金融稳定密切相关的国际法原则和标准为指导，贯穿金融危机治理的各个环节，旨在通过促进金融市场监督和监测方面的国际合作与协调，控制系统性金融风险的累积，增强整个金融体系的弹性，实现全球金融体系总体稳定的一系列法律工具的总称。二、全球金融稳定法律机制的缺失及其构建的必要性从国际金融危机屡屡发生并愈演愈烈看，当前国际金融体系缺乏一个合理而有效的全球金融稳定法律机制。这种缺失已使国际社会为之付出了惨痛的代价，并成为导致美国次贷危机爆发并迅速蔓延的重要因素之一。在世界各国联手应对金融危机的背景下，构建合理而有效的全球金融稳定法律机制已成为国际社会关注的重要话题。（一）全球金融稳定法律机制在国际金融体系中的缺失20世纪70年代以前，国际社会在金融领域并没有形成实质性合作。基于金融是一国的内部事务，仅受国内监管的假设，布雷顿森林体系并没有为金融及其监管提供一个以国际金融组织为基础的“硬法（hardlaw）”框架。④进入70年代以后，美国、英国、西德和阿根廷的一些大型国际性银行接连倒闭，银行业危机及其带来的跨境金融问题开始引起西方各主要工业国家银行监管者的极大关注。在此背景下，以促进国际银行监管合作，制定和发展银行审慎监管标准为己任的巴塞尔银行监管委员会（BCBS）应运而生。随后，国际证券监管委员会组织（IOSCO）、国际保险监管者协会（IAIS）等行业性国际组织也相继出现。虽然几十年来，特别是自1997年东南亚金融危机爆发后，国际社会或尝试利用国际货币基金组织（IMF）、巴塞尔银行监管委员会等现有国际金融组织对全球金融稳定状况予以关注，如，在1999年，世界银行（WB）和国际货币基金组织（IMF）联合推出了金融部门评估规划（FSAP），以对一国金融体系综合状况进行评价，确定金融体系的稳健性；或新建一些机制，对国际金融稳定问题进行专门讨论和维护，如，同年，七国集团（G7）发起设立了金融稳定论坛（FSF），国际清算银行（BIS）成立了金融稳定研究所（FSI），但由于这些国际金融组织或机制存在明显的法律缺陷，均不足以担当全球金融“维稳”重任，当前国际金融维稳实践效果并不理想。首先，国际货币基金组织是战后国际货币金融合作的产物，也是当今国际货币金融体系的核心，⑤虽然依《国际货币基金协定》的规定负有协调稳定汇率、融通资金等重要国际货币金融职能，但为保障其法定职能的有效性，其无力也不应当承担维护国际金融稳定的主要责任。其次，巴塞尔委员会等行业性专门组织的业务具有天然的局限性，不仅无法涵盖国际金融体系的所有领域，而且由于其缺乏正式的国际法律人格以及标准实施机制，因而始终声称自己“并不具有任何正式的超国家的监管权力，且其决定不具有、也不打算具有法律强制力”，表现出较强的“软约束力”，难以有效消除各国间的监管差异，实现监管标准的国际趋同。再次，隶属于国际清算银行的金融稳定研究所，因地位尴尬，职权模糊，自难担当起协调各国负有金融稳定职能的国内部门与国际金融组织、标准制定机构以及它们相互间工作的职责。金融稳定论坛虽然是七国集团专为应对国际金融危机、维护国际金融体系稳定而设立的，且设立之后也开展了大量的卓有成效的工作，但因其存在非正式性、松散性和缺乏广泛的代表性等内在的法律缺陷，亦无法真正承担起维护全球金融稳定的重任。⑥由此可见，国际社会对于全球金融稳定法律机制的探索还处于起步阶段，尚未形成一个清晰的理念和完备的组织体系，各项国际金融稳定实践活动仍呈零散状态，不具有系统性、协调性和可预见性。因而可以说，在既有国际金融体系下，全球金融稳定法律机制尚处于缺失状态，这也是导致当前国际金融危机不断深化的一个重要因素。（二）构建全球金融稳定法律机制的必要性2008年美国爆发的次贷危机，以一种极端的方式验证了“金融不稳定”的客观性，凸显了全球金融“维稳”的重要性。在此背景下，构建一个正式的全球金融稳定法律机制的必要性和紧迫性，也已成为国际法学界讨论的一个重要话题。第一，它是应对全球性金融危机，维护国际公共利益的需要。次贷危机的爆发与快速蔓延深刻表明，在金融全球化和自由化背景下，各国金融市场间的相互关联性日益增强，任何金融问题所引发的危机，已不再局限于一个国家或地区，而是会在世界各地引发剧烈的连锁反应，任何国家或地区都不可能在这种全球性的金融崩溃中独善其身。当代金融问题，已上升为国际法视角上的全球性问题，金融稳定与安全价值也已成为国际社会公共利益之所在。正是基于此，开展广泛合作、联手应对金融危机是国际社会在危机发生后快速恢复市场信心、有效防止世界经济深度衰退的必然选择。故而，国际社会需要构建一个正式的全球金融稳定法律机制，形成完备的规则体系和制度框架，促成各主要国家和国际金融机构之间的相互协作，以快速有效地展开具有全球一致性的行动，共同应对国际金融危机，恢复国际金融体系稳定，维护国际公共利益之所在。第二，它是开展早期预警实践，防范系统性危机的需要。金融是现代经济的核心。这决定了一旦发生大规模的金融危机，世界经济将受到重创，而经济的低迷又必然会影响到社会生活的各个领域。本次国际金融危机就是最好的例证。在危机中，世界各主要经济体的GDP增长持续下滑、失业率剧增，欧洲各国罢工潮此起彼伏、各种社会矛盾空前激烈。故而，国际社会需要“防患于未然”，通过构建一个正式的全球金融稳定法律机制，利用其组织化设施和协调能力，展开切实有效的国际金融风险预警实践，对正在形成中的全球经济金融脆弱性进行监测，并发出预警，确保各主要国家和国际金融机构能够相互支持和相互合作，协同干预、管理和调节全球金融运行，有效化解影响国际金融体系的各类不稳定因素，切断既有风险转化为危机的途径。第三，它是推行国际金融监管协作，重塑国际金融秩序的需要。正如1929年纽约股市大崩溃及其随后的经济大萧条催生了罗斯福新政，推动了美国《格拉斯——斯蒂格尔法》等一系列法案的出台，开创了国家干预经济的新时代一样，由次贷危机引发的这场国际金融危机也会成为国际社会重新审视现有国际金融体系的严重缺陷的历史契机，也将开辟一个改革现有国际金融体系、重构国际金融秩序的崭新时代，故称为“后危机时代”。可以说，本次危机在本质上是国际金融体系的危机，深刻暴露了现有国际金融体系的内在缺陷，除了以美元霸权为核心的国际货币体系不合理、国际金融机构的代表性和执行力不足以外，国际金融监管体系呈“碎片化”状态，各行业性监管规则专业性有余而权威性不足，全球金融稳定法律机制缺失，没有形成有效的全球金融“维稳”中心和危机救助渠道，也是危机得以在全球迅速扩散并深度蔓延的重要因素。故而，基于危机后重塑国际金融秩序的需要，国际社会需要构建一个正式的全球金融稳定法律机制，以便为各国金融监管当局间、各国际金融监管机构间以及他们相互间进行金融监管信息的沟通、金融监管标准的协调以及金融市场监测的国际合作提供有效的法律途径。综上，我们认为，在金融全球化背景下，频繁爆发的国际金融危机使全球金融稳定问题逐步成为国际社会关注的焦点，并极大地推动了全球金融“维稳”的国际实践。面对次贷危机以及当前仍在欧洲蔓延的主权债务危机，国际社会进行了深刻的制度反思，并致力探寻改革国际金融体系的法律路径，以期强化国际金融监管协作，有效化解系统性金融风险，防止类似的危机重演。因此，构建全球金融稳定法律机制已成为一个时代的命题。三、金融稳定理事会对全球金融稳定法律机制形成的意义从渊源上讲，金融稳定理事会（FinancialStabilityBoard,FSB）是由金融稳定论坛重构而产生的，它是次贷危机的产物。在这场百年不遇的国际金融危机中，金融稳定论坛因其对危机的快速反应而受到了国际社会的广泛关注，但终因其固有的法律缺陷而被终结了其历史使命。2009年4月，在二十国集团（G20）伦敦金融峰会上，与会各国领导人决定创立一家全新的金融稳定理事会，在更强健的组织基础之上重构金融稳定论坛，以采取更切实的措施维护全球金融稳定，增强国际金融体系安全。可以说，次贷危机带来了灾难，同时也催生着制度变革。伴随着金融稳定理事会的成立及其相关运作，全球金融稳定法律机制初现端倪。在我们看来，金融稳定理事会的成立，对于全球金融稳定法律机制的构建具有不可忽视的重要作用，主要体现在以下几个方面：（一）为切实提升新兴市场国家的话语权提供了重要条件长期以来，新兴市场国家和地区在国际金融组织体系中、在国际金融规则和标准的制定方面一直处于被动和从属地位，这直接导致了发达国家和地区的金融市场和金融监管缺乏应有的国际监督，也是导致本次危机的制度根源之一。与金融稳定论坛不同，金融稳定理事会的成员基础更为广泛，它包括二十国集团所有成员国家和地区以及西班牙在内的24个国家和地区负有金融稳定职能的政府机构，以及国际货币基金组织等各主要国际组织和巴塞尔委员会等各专业性标准制定机构⑦。由于金融稳定理事会更具有代表性，特别是将中国、俄罗斯、印度和巴西组成的“金砖四国”（BRICs）作为新兴市场国家的代表加入其中，可以有效地推动发达成员方与发展中成员方开展金融政策的对话与协调，使来自各方的代表都能广泛参与国际金融标准的制定和修改过程，反映自身的诉求和利益主张，利用程序正义提升实体正义，从而为新兴市场国家和地区在维护国际金融体系稳定方面发挥实质性作用提供重要条件。（二）为系统开展国际金融稳定工作提供了组织保障金融稳定理事会虽为金融稳定论坛的继承性机构，但其职能在原有论坛的基础之上却得到了较大的扩展和强化。为切实履行这些职能，金融稳定理事会先后设立了脆弱性评估委员会、监督和管理合作委员会、标准实施委员会等常设机构。这些机构的职责各有侧重，分别从不同角度对国际金融稳定的维护工作提供支持，例如，脆弱性评估委员会将评估影响金融体系的不稳定因素，并为理事会与国际货币基金组织共同进行的早期预警实践提供帮助；监督和管理合作委员会将促进对金融稳定负有责任的当局间的信息交换与合作，管理跨境风险；标准实施委员会将详细阐述成员方有关实施国际金融标准的承诺，并报告实施的进程。⑧这些常设性机构使得金融稳定理事会有效克服了金融稳定论坛的非正式性和松散性等法律缺陷，实现了机构运作的正规化和制度化，成为系统性开展国际金融稳定工作的重要组织保障。（三）为有效加强国际金融监管的合作提供了协作平台作为对本次危机的回应，二十国集团伦敦金融峰会明确指出，应“建立更加具有一致性和系统性的跨周合作，创立全球金融系统所需的、通过国际社会一致认可的高标准监管框架”。⑨金融稳定理事会的成立及运作，代表了国际社会在此项改革方面所取得的最新成就。一方面，主要国际金融组织均为理事会成员，通过在国际层面协调各成员方的工作，为巴塞尔委员会、国际证监会组织等专门机构的长期合作提供组织支持等，使理事会能够有效地促成各类国际标准的整合，消除相关国际标准的差异以及防止监管真空的出现。另一方面，理事会坚持定期发布《当前和近期有关稳健金融体系的工作报告》（OngoingandRecentWorkRelevanttoSoundFinancialSystems），系统汇总国际社会正在进行的重大监管举措，包括相关标准和良好行为准则的制定、政策建议的出台以及分析研究工作的开展等，使各成员方及其他相关标准的制定主体能够了解彼此的工作进展，对于避免重复劳动以及前后不一致的监管政策起到了一定的效果。此外，理事会继承了金融稳定论坛的标准汇编（CompendiumofStandards）工作，正致力于探索和构建一套完整的、一致的、有效的全球金融监管规则手册，⑩以便为全球性、综合性的金融监管提供指导。（四）为统一实施国际金融监管标准提供了机制保证对于任何国际金融监管标准来说，将其制定出来并不意味着工作的完成，其实际功用的发挥需要通过各项国际金融标准在国内层面的转化或吸收来实现。金融稳定论坛自成立以来，一直致力于探索促进国际标准实施的有效路径，寻找协助各主权国家和地区执行标准的最佳做法，探索鼓励标准实施的官方和市场激励措施，并取得了初步成果。金融稳定理事会成立之后，在承接论坛的既有成果的基础上，又将国际金融标准的实施工作进一步向纵深推进。根据二十国集团伦敦峰会公报，金融稳定理事会有权监督该集团达成的改革方案的执行情况，同时作为对峰会相关建议的响应，将着手识别在执行国际标准方面不合作的国家和地区，并为他们改善各自的执行状况提供技术支持，如果这些不合作国家和地区在2010年底没有在信息交换和国际合作方面取得实质性的改进，理事会将公布他们的名字。(11)可以说，依托于金融稳定理事会，一个包含了积极和消极措施的、促进国际金融标准统一实施的法律机制正在形成。综上，正所谓制度创新必须依托于组织载体，金融稳定理事会作为当前国际金融体系下唯一专注于国际金融稳定职能的国际机构，为全球金融稳定的国际协调与合作的开展提供了广阔的舞台，从而为合理构建全球金融稳定法律机制奠定了必要的组织基础和制度保障。四、未来全球金融稳定法律机制的基本架构结合金融稳定理事会及其它相关国际组织的实践，并充分考虑维护国际金融稳定的现实需要，我们认为，一个合理而有效的全球金融稳定法律机制应当至少包括以下四个方面：（一）全球金融体系脆弱性评估机制由于金融是现代经济的核心，金融危机的爆发往往波及面广，传染性大，极易引发全球经济的整体衰退，并带来各种社会问题。全面消除金融危机带来的负面影响，恢复国际经济金融秩序，是一场持久战，需要花费大量的成本。因而，国际社会亟需构建全球金融体系脆弱性评估机制，通过对国际金融体系的总体稳定程度和发展状况进行定期评估，及早发现风险信号，并适时做出合适的政策回应，把好第一道防线，防范可能发生的危机。早在二十国集团伦敦金融峰会上，与会各国领导人即要求金融稳定理事会与国际货币基金组织协力“识别并报告宏观经济和金融风险以及应对这些风险所需的措施”。(12)作为回应，金融稳定理事会与基金组织之间已经联合展开了一些早期预警实践，以期在全球层面上识别宏观金融脆弱性，并为政策制定者提供减轻脆弱性的各项选择。作为全球金融体系脆弱性评估机制的重要组成部分，早期预警实践的目的不是预测危机，而是在多边框架内分析全球体系中的压力。从目前来看，金融稳定理事会与基金组织的早期预警实践还处于探索阶段，如何进一步强化两机构的合作，改进脆弱性评估和分析工具，建立最优的模型和区间，以及及早发现风险信号并予以迅速反映，仍是国际社会需要解决的重大问题。（二）国际金融监管合作机制维护国际金融体系的稳定以及营造一种公平、竞争、有序的经营环境，是世界各国的共同利益所在，因此，加强金融监管的国际协调与合作也应成为各国政府的共同选择。国际金融监管合作机制应当能够有效推动同际社会就金融监管展开多方位合作，包括建立有效的信息交流平台、推动国际金融标准的协调与统一、促进国家间金融政策对话等，以消除监管者之间的合作和信息交流障碍，确保所有金融市场、金融产品和金融活动参与者都受到相应的监管，建立更加有力、更具全球一致性的监管框架。为此，金融稳定理事会特别成立了监督和管理合作委员会，并明确赋予该委员会处理监管机构间协调问题的职责，包括为监管当局者联席会议的设立和有效运作确定方针并给予支持；促进对金融稳定负有责任的当局间的信息交换与合作；提出并监测确保监管标准具有一致性的最佳做法。目前，金融稳定理事会已针对30多家大型复杂金融机构设立了监管者联席会议，为危机管理工作提供了有效的信息共享渠道；各主要国际标准制定机构也纷纷展开行动，针对危机暴露出的问题，对国际标准进行审查、发展和完善。总体说来，国际金融监管合作机制的建立是一项长期而艰巨的任务，我们应当充分利用好金融稳定理事会这一新的平台，促成不同监管主体间更紧密的合作，消除监管漏洞和冲突，实现风险应对规则的前后一致；扩大监管范围，将引起整体经济和跨境风险的所有活动都包含在内；建立国家间有效政策对话平台，保持各国在危机应对中宏观经济政策的一致性。（三）国际金融标准实施协调机制国际金融标准的实施是加强国内经济和金融体系，促进国际金融稳定的重要环节。国际金融标准的正确、有序和全球实施，有利于增强金融监管，强化国内和国际金融体系，促进全球金融体系的整体稳定，反之，则易造成一国国内金融市场的动荡，或加剧监管的国别化差异，导致监管套利，从而对国际金融稳定产生消极影响。因此，需要建立国际标准实施协调机制，以督促各主权国家积极实施相关国际标准，并为其提供指导，监督其实施进程。2010年1月，金融稳定理事会发布了《金融稳定理事会增强国际标准实施的框架》（FSBFrameworkforStrengtheningAdherencetoInternationalStandards）。根据该框架，金融稳定理事会将通过其标准实施委员会建立一个进程，以鼓励所有的国家和地区提高其实施国际金融标准的水平，其中包括：（1）督促其所有成员国家（地区）履行其实施国际标准的承诺，增强金融稳定理事会在国际标准实施方面的权威性；（2）展开独立审查程序，以评估各成员方实施国际金融标准的情况，并向成员方提供其他成员方对其标准和政策实施情况及有效性的反馈；（3）识别国际标准实施不合作国家（地区），并帮助他们改进标准实施状况。(13)上述框架为国际标准实施协调机制做了初步构建，我们应在现有机制基础上牢牢把握下述三点，并对其加以发展和完善：一是保证机制运转的灵活性。灵活性主要表现在工作方式上，这将有助于国际标准实施工作在各主权国家的开展；二是保证金融稳定理事会的权威性。权威性主要通过理事会对其成员行为的监督来实现，这将有助于国际标准实施工作实质性进展的取得；三是保证国际标准实施推动工作的适应性。适应性主要体现为在标准实施推动工作中，充分考虑各主权国家的经济和金融部门整体战略以及所处的阶段、金融机构的能力因素，这将有助于确保国际标准实施效果的积极性。（四）跨境风险应急管理机制金融全球化所带来的金融机构的跨境经营和金融风险的国际传播，迫切要求建立跨境风险应急管理机制，以对跨境风险进行应急管理。应当说，该机制是危机的最后一道防线，旨在于国际金融体系动荡、风险逐步显现和积聚之时，通过一系列的制度安排有效管理跨境风险，借以增强金融体系信心，消除各种不稳定因素，恢复国际金融稳定。为此，国际社会需要作出以下努力：一是建立良好的公司治理结构，以促成跨境金融机构的稳健经营，防止其从事过度冒险活动，并特别关注具有系统重要性的大型金融机构；二是建立完善的危机应急处置机制，包括确立以国际货币基金组织为核心的国际危机救助体系，并加强区域和国际货币合作，合理分担跨境风险，有效化解流动性危机；三是建立投资者保护制度，包括强化金融机构的信息披露，增强投资者的风险意识，并推行显性的存款保险制度，为中小投资者提供最直接保护；四是建立问题金融机构