XX市统筹城乡综合配套改革试点工作方案

XX市统筹城乡综合配套改革试点工作方案

统筹城乡发展、推动城乡一体化是党中心、国务院做出的一项重大战略决策，是落实科学发展观、有效缩小城乡差距、加快经济社会发展的紧迫任务。依据省委、省政府关于加快推动城乡一体化试点工作的要求和市委关于推动城乡一体化促进农夫持续增收的确定，现结合实际，制定本方案。

一、总体要求。

全面实行党的十七届三中、四中全会精神，依据省委、省政府“中心带动、两翼齐飞、组团发展、整体推动”的区域发展战略和市委“1355”总体发展思路，坚持以科学发展观为指导，把城乡一体化作为经济社会发展的一项重大战略任务，以工业反哺农业、城市支持农村为方略，以推动农村工业化、城镇化和农业现代化为重点，以促进农夫增收为核心，以深化改革为动力，加大统筹城乡发展力度，在重点领域和关键环节先行试点，主动探究城乡经济社会各领域配套改革，协调推动城乡经济建设、政治建设、文化建设、社会建设，加快形成城乡一体化发展新格局，努力实现城市与农村共同发展、共同旺盛。

依据“年内启动，力争3年取得重点突破，5年初步形成产业发展城乡联动、基础设施城乡配套、公共服务城乡协调、社会保障城乡覆盖新格局”的要求，以加快形成城乡经济社会发展一体化新格局为主线，围绕三个层次、坚持五个立足、突出三个重点、实施三个集中、促进五个加快，领先改革试验，大胆探究创新。“三个层次”，即主城区实施优化创新环境、人居环境、创业环境“三大环境”优化战略，不断提高城市的吸纳力、辐射力、竞争力；城郊和小城镇建设区域通过实施基础设施、发展环境、公共服务“三个提升”工程，不断加快城市化进程；农村地区依据近郊、川水和边远干旱二阴山区的实际，有针对性地实施农业产业化、新农村建设和扶贫开发、农村环境整治“三大工程”，不断改善群众的生产生活条件，提高自我发展实力。“五个立足”，即立足于以城带乡和以工促农，不断完善城市综合服务功能，发挥好城市的聚集、辐射和带动作用；立足于服务城市发展农村，依托二产三产发展一产，夯实农村可持续发展的基础；立足于城乡一体、公民待遇和同城待遇，加快社会公共事业和保障体系建设，推动农村基本公共服务均等化；立足于城乡经济和社会要素的互动互流，加快以卫星城、小城镇为重点的城镇体系建设，打造农村区域性经济、社会和文化中心；立足于构建城乡一体的社会管理机制，加大改革创新力度，保证城乡一体化发展有序、稳定、长效推动。“三个重点”，即以规划为龙头，整体部署城乡建设和经济社会发展；以产业为支撑，仔细梳理提出支撑城乡一体化发展的建设项目；以制度为保障，主动探究加快城乡一体化发展的机制体制和政策体系。“三个集中”，即大力推动工业向集中发展区集中，努力实现新型工业化；激励引导农夫向城镇集中，努力实现新型城镇化；主动推动土地向规模经营集中，努力实现农业现代化。“五个加快”，即加快公共财政向农村倾斜、加快基础设施向农村延长、加快社会保障向农村覆盖、加快公共服务向农村拓展、加快城市文明向农村传播。

二、基本原则。

（一）坚持城乡兼顾、协调发展。以城乡协调发展为根本动身点,统筹谋划城乡发展，整体规划城乡建设,全方位促进城乡产业发展、基础设施、劳动就业、社会保障和基本公共服务一体化建设，形成既有分工又有联系,优势叠加、产业协调的区域综合经济体。

（二）坚持政府主导、群众参与。坚持政府的行政主导职能，充分发挥市场在资源配置中的基础性作用，健全吸引社会资本投向农业农村的机制，注意调动好、爱护好、发挥好广阔群众的主动性和创建性，形成具有较强市场竞争力的市场主体。

（三）坚持以人为本、注意民生。主动培育发展城乡产业，努力增加城乡居民收入，加快城乡生产生活条件的改善，大力促进城乡社会事业发展，有效解决关系群众切身利益的道路、饮水、住房、就医、上学、就业及公共卫生、公共交通、社区管理、文化消遣、社会平安等实际问题，全方位提升城乡居民的生产和生活质量。

（四）坚持因地制宜、分类指导。充分敬重自然规律、经济规律和社会发展规律，遵循发展重点和改革时序上的差异性，中心城区要通过改造提升城市化水平，近城郊区和川水地区要通过城乡统筹加快推动一体化进程，贫困山区要通过夯实基础、提升“造血”机能实现脱贫致富，有条件地区要领先整体推动城乡一体化。

（五）坚持改革创新、敢为人先。大胆创新，主动探究，全面推动城乡规划管理、户籍管理、土地管理、公共财政和社会管理的综合配套改革，打破城乡二元分割的行政管理体制和运行机制，消退阻碍城乡之间要素自由流淌的各种体制性、政策性障碍。

（六）坚持先行试点、逐步推开。先在试点县区和乡镇主动探究，在总结胜利阅历的基础上再向全市逐步推开。各县区也可依据各自实际，在市上确定的试点乡镇之外，主动稳妥地扩大试点范围。

三、发展目标。

通过实施统筹城乡配套改革试点工作，使全市城乡差距得到明显缩小，科学发展体制初步建立，“三个集中”取得明显成效，基本实现城乡发展规划布局一体化、城乡产业和经济发展一体化、城乡基础设施和生态环境建设一体化、社会保障和公共服务一体化、城乡社会管理一体化的建设目标，初步形成城乡经济社会发展一体化的新格局。

第一步，到2012年，全市城乡一体的规划体系基本健全完善。农业综合生产实力明显增加，农村公共基础建设明显加快，农村可持续发展实力进一步提高。全市农夫人均纯收入年均增幅保持在12%，达到5500元以上，比2008年增长57%。“三个集中”取得较大成效，全市城镇化率达到68%，城乡居民收入拉大的势头得到遏制，安静、城关两区整体实现城乡一体化，西固、红古两区和三县县城所在区域及七里河前山地区基本实现一体化。

其次步，到2014年，提前6年实现全面建设小康社会目标。以兰州市区为中心，以半小时和一小时为生活半径的卫星城和城市群基本形成，辐射带动实力大幅提高，城乡发展的协调性进一步增加。城乡居民收入差距逐步缩小，农夫人均纯收入突破7000元，比2008年翻一番。“三个集中”取得明显成效，全市城镇化率达到70%以上。西固、红古、七里河三区整体基本实现一体化，榆中、皋兰、永登三县河谷川台盆地以乡镇政府所在地为中心的小城镇体系全面建立。

第三步，到2020年，全市城乡一体化发展格局全面建立。农村新型工业化、城镇化、农业现代化水平显著提高，县域经济实力显著增加，农夫收入和消费水平大幅度提升，农村公共事业全面进步，人居和生态环境显著改善，城乡居民收入差距进一步缩小，农村社会管理体系更加健全完善。

四、试点布局。

全市推动城乡一体化试点工作的总体要求是：立足实际，着眼长远，抓好试点，破解难题，科学发展，带动全局。具体试点布局实行条块结合、组团发展的模式，以点带面、点面结合、连点成片、联片成势。

（一）抓好安静区、皋兰县2个市级一体化示范县区建设。

（二）抓好永登县中川镇、榆中县夏官营镇2个市级一体化试点小城镇建设；城关区青白石街道、七里河区阿干镇、西固区东川乡、安静区沙井驿街道、红古区平安镇、永登县秦川镇、榆中县城关镇、皋兰县石洞镇等8个县区级一体化试点小城镇建设。

（三）抓好61个城中村改造和新一轮新农村试点示范村建设。

五、主要任务。

（一）以城乡规划为先导，构筑促进统筹城乡发展的大格局。

1．制定完善城乡一体的发展规划。坚持“立足长远、突出特色、适度超前、现实可行”的原则，运用区域主体功能定位和“中心带动、全域兰州”的规划理念，以“三个集中”为实施路径，结合第四轮城市总体规划、兰州都市经济圈规划和全面建设小康社会规划等，完成城乡一体化发展总体规划，做好城乡一体的基础建设、产业体系、社会事业发展、公共服务体系、生态环境爱护和新农村建设及扶贫开发等专项规划。主动完善市域城镇体系规划、土地利用规划、乡镇和农村新型社区建设规划，做到城乡总体规划、土地利用规划、产业布局调整规划“三规”连接统一。加强城乡规划的组织领导，健全城乡规划管理体系，加强监督检查，严格县区、乡镇、村规划管理，实现城乡“规划一张图、建设一盘棋、管理一张网”。

2．构建以城带乡、城乡一体的城市建设大框架。结合省委、省政府“中心带动”和规划实施“兰白经济区”的战略要求，以促进提高区域经济开放合作水平和区域资源共享程度为目的，加快“兰北新区”开发建设步伐；以安静新城区、西固石化城、秦王川地区、榆中盆地、黄河北部移山造地区域为重点，打造城市空间拓展的新区域和以城带乡的战略平台。以中心城区向周边地区辐射的马路、铁路和河谷川地带为依托，构建沿兰州至白银北向经济带，沿黄河、湟水、大通河西向经济带，沿兰州至定西、天水和平凉东向经济带，沿兰州至河西走廊西北向经济带，沿兰州至临夏、甘南南向经济带，充分发挥以城带乡的纽带作用。

3．主动推动重点小城镇规划建设。围绕构建统筹城乡发展的要素支撑平台，坚持中心城市和小城镇协调发展，大力推动20个左右的重点小城镇建设，构建以中心城区为核心、以县城为骨干、以小城镇为基础的城镇体系。各县区要统筹搞好小城镇规划，大力推动工业向集中发展区集中、农夫向城镇集中、土地向规模经营集中，在2010年制定出台“三个集中”的指导性文件。

（二）以城乡基础建设为切入点，夯实以城带乡的发展基础。

1．统筹农村公共服务设施建设。加大城镇基础设施向农村延长的力度，下决心做好农村水、电、路、气、电视、通信等基础设施全面配套，逐步实现城乡基础设施共建共享。加强城乡马路网规划修编和调整，完善干线马路网、聚集区和中心村路网，实施农村各项基础设施建设与交通网建设的对接工程，到2010年实现行政村全部通油（水泥）路，到2012年60%具备条件的自然村都通上油路和水泥路，形成市域高速马路网、多通道路网、县道马路网、旅游马路网、乡村马路网等“五网”配置合理的交通体系。加大农村饮水平安工程实施力度，今后3年每年解决8—10万人的饮水平安，到2012年全面解决全市农村饮水平安问题。在居民集中居住区尽可能修建集中供水工程，川区自来水入户率达到90%以上。从2009年起先到2012年，全市完成12万户农村危旧房的改造任务。完善城乡一体的供电网络，逐步实现同网同价。

2．加强以农田水利为重点的农业基础设施建设。抓好重点河道治理、水库除险加固，完善灌区基础设施配套建设，大力发展及推广高新节水浇灌技术，加快推动各类大中型水利工程更新改造建设，支持引大、引洮工程配套建设，增加抗旱防汛实力。激励和支持民营企业开展小型提灌站、集雨工程、库塘工程等农田水利设施建设，提高农业浇灌供水保障实力。接着加大引大秦王川灌区调蓄水塘建设力度，到2010年累计改建新建水塘1000座。加快三电、西电等7处大型泵站更新改造步伐，确保3—5年内完成全市大型泵站更新改造任务，到2014年，有效浇灌面积达到140万亩左右。

3．加强城乡生态建设和环境监测。仔细实施自然林爱护、三北防护林、退耕还林、黄河中上游生态修复等重点建设工程，加大小流域综合治理力度，巩固南北两山绿化和退耕还林成果。建设高效的农业生产生态防护体系、城乡宜居的森林生态环境体系、持续稳定的生态平安体系，逐步形成城区园林化、郊区森林化、通道（水系）林荫化、农田林网化、乡村林果化的城乡绿化一体化格局。加强城乡污染综合治理，以改水改厕、垃圾集中处理、养殖业废弃物无污染治理、农村沼气建设、削减化肥农药运用等为重点，强化农业面源污染防治。加快农村能源建设，大力推广沼气、秸秆利用等生物质能及小水电、风能、太阳能等清洁和可再生利用技术，促进循环农业发展。实施农村清洁工程，加快改水、改厨、改厕、改圈，主动推行垃圾集中处理，不断改善农村卫生条件。每年新建农村生态家园沼气池8000户以上。

（三）以产业发展为支撑，培育城乡经济快速发展的增长极。

1．大力推动工业集中集约发展。围绕石油化工、装备制造、有色冶金、生物医药、能源电力、农产品加工等重点产业及产业链的延长，结合工业企业出城入园，加快工业园区建设步伐。推动西固石化工业园、中川空港循环工业园、高新区彭家坪园区和兰州东城区物流园区等产业园区和九州开发区、和平开发区的规划建设，把园区和开发区建设成为城乡产业对接和承接的平台，引导新上项目和技改扩建项目向工业集中区和循环经济试验区发展，培育形成一批战略性、成长性强的主导产品，打造一批具有学问产权、高附加值和品牌竞争力的优势企业和经济增长极。

2．加大对现代农业的扶持力度。以农业增效、农夫增收为目标，以优化整合农业区域资源，健全农业社会化服务体系为重点，全面提升农业发展水平。依据高产、优质、高效、生态、平安的要求，科学确定区域发展重点、制定区域产业发展指导性规划。要主动发展设施农业，在发展规模、设施配套、技术应用等方面取得突破性进展，重点建设秦王川、小康营、青土坡、三川口、西津坪等5个千亩设施农业示范基地，到2012年，全市设施农业面积达到14万亩。要大力扶持发展以高原夏菜、百合为主的蔬菜产业，经过3到5年的努力，建成以榆中川区、红古川、秦王川、庄浪河谷、西岔川为主的蔬菜产业片区，种植面积稳定在100万亩左右。以产业基地建设为重点，大力开展农产品平安体系建设，探讨制定激励扩大生产的政策措施，建立完善产品销售网络体系，提高农夫主动性。对高原夏菜、百合、玫瑰、红提葡萄、西甜瓜及奶牛、生猪、肉羊等已经初步形成规模化的重点产业，由市财政每年列支专项资金，实行以奖代补的方式重点扶持，以加快形成集约化、规模化生产的格局。

3．促进三次产业互动发展。依据“工业主导、三业并举、优化结构、集约发展”的思路，建立城乡产业合理布局与互动发展的导向机制，加快城乡产业对接、项目对接和生产要素对接。要以各类园区、重点项目建设为载体，围绕工业主导产业的区域性分布，促进工业集约集群发展。要大力发呈现代服务业，充分依托新技术、新业态和新服务方式，加快建立和完善与经济社会发展相适应的现代服务体系和市场体系，完善以菜市场、综合超市、放心粮油、再生资源为主的民生服务体系，因地制宜地发展休闲观光、特色餐饮、商贸物流等新型服务业。要大力发展城市农业，建设一批高效设施农业园区，实现设施农业的规模化、集群化。通过城乡产业的融合，推动市域内、县域内产业梯度转移，加快形成一二三产业相互配套、融合发展的多条产业走廊和产业带。

4．培育壮大农业产业化龙头企业。把“农字号”龙头企业发展作为农业产业化发展的重要任务，主动供应政策和资金扶持，帮助企业做大做强。在用地方面，优先支配涉农企业的用地需求，全额返还土地出让金。在政策方面，把农业产业化企业建设列入全市重点项目建设范围，享受市场准入、贷款担保等实惠政策。在投入方面，对市级以上的43家龙头企业由市财政列支专项资金予以扶持。

5．大力发展农村集体经济。在集体资产清产确权的基础上，通过组建股份经济合作社或公司制企业的方式，加强对集体资产的经营管理，把招商引资与发展集体经济相结合，激励以市场化方式对集体资产进行托管经营。市财政每年支配肯定额度的专项资金，主要用于支持符合产业发展规划、市场前景好、能有效解决农夫就业、带动农夫增收的集体经济发展项目。

（四）以卫星城和小城镇建设为重点，加快农村城市化进程。

1．突出抓好秦王川综合开发。依据“一核二心、一轴两廊、扇面放射、均衡分布”的总体布局，加快秦王川小城镇建设步伐，坚持抓好农业综合开发、工业园区建设和推动城镇化建设“三位一体”，在秦王川地区全面尝试推行包括“三个集中”、农村产权制度改革、户籍制度改革、城乡公共服务一体化、基层治理机制创新等阅历做法，充分发挥水利资源、土地资源、交通资源和改革试点的政策优势，力争把秦王川地区打造成以中川新区为中心，功能齐全、特色显明的卫星城、全市最大的产业聚集区、重要的经济增长极和城乡一体化建设的示范窗口。

2．加快小城镇建设。依据先近后远、先易后难的原则，有支配有步骤有重点地推动小城镇建设，对3县县城和红古区海湾镇等中心城镇和和平、夏官营、忠和、东川、新城等近郊镇，重点加快市政设施建设，加强与市区基础设施的连接，承接市区产业转移；对和平、定远、金崖等小城镇群，重点加强镇与镇之间的交通建设，为将来发展成为小城市打好基础；对青城、什川、连城、苦水、花庄、西岔、甘草店、中堡、河桥、平安等旅游型、农副产品加工、集散和综合物流型、工业服务型远郊特色小城镇，既注意发展特色产业，也紧抓农业不放松，着力推动农业产业化经营；对远郊的区域中心乡镇，加大投入，整合资源，提升基础设施和公共设施的水平，提高城市、县城、区域中心乡镇、重点镇的马路级别，改善中心乡镇到区域其他乡镇、村的马路状况，使中心乡镇的公共服务能尽快扩散到周边乡镇和村。到2012年，每个县区建成1—2个产业优势明显、发展环境良好的经济强镇和中心镇。

3．加大城中村改造力度。在全面完成无形改造的基础上，加快城中村聚集点建设步伐，配套解决好农夫身份转变和土地被征用后的就业和生活保障问题，确保“十一五”末完成城中村改造任务。依据城市社区管理的要求，完善管理体制，健全规章制度，加快社区建设，整治脏乱差现象，切实做到管理法制化、服务社会化、环境美丽化。要把城镇可盘活存量资产推向市场，实行资本营运，走“以城建城、以城养城”的滚动发展之路。

4．加快推动新农村建设和扶贫开发。依据新一轮新农村建设工作方案，城郊村重点加快改造提升力度，推动农村转社区、农夫转市民，加速城乡对接融合；川水地区重点扩大新农村建设覆盖面；山区贫困村要把重点放在水、电、路等基础设施和基本生产生活条件的改善上。同时，健全扶贫开发机制，以县区为单位，在实施整村推动式扶贫开发的基础上，逐步向连片开发拓展，每年组织实施20个左右的整村推动项目，到2014年，全市生态移民3万人左右，榆中北山和南山、永登西北部山区、七里河后山“四大贫困片区”144个村、20万人口的温饱问题得到稳定解决，2/3以上的人口向致富迈进。

（五）以实现城乡公共服务均衡为目标，大力发展农村社会事业。

1．推动城乡教化均衡发展。依据“调整、建设、改革、提升”的思路，完善农村义务教化财政投入保障机制，组织实施学校危房改造工程、百所农村寄宿制学校建设工程、职业教化发展工程、素养教化推动及质量提升工程、师资素养提升工程、教化信息化建设工程、教学及试验设备配备更新工程等建设。深化推动农村中小学布局和结构调整，加快推动“四个集中”（中学教化向城市集中，初中教化向城镇集中，小学教化向乡镇集中，小学教学点向中心村集中）。到2010年年末，全市完成教化结构和教化管理体制的调整任务，完成学校危房改造建设任务，完成百所农村寄宿制学校建设任务，较好地解决农村学校规模小、办学条件差、办学效益低的问题。到2014年末，城乡之间和各级各类教化统筹协调均衡发展的布局基本形成，高水平、高质量普及九年义务教化和中学阶段教化，职业教化得到更大发展，教化条件和教化质量得到根本性提高。

2．健全城乡公共卫生服务体系。深化新型农村合作医疗制度改革，削减农夫就医自费项目、扩大用药报销范围、提高报销比例、提高合作医疗统筹层次。通过建立全市统一的新农合管理制度，加强对全市参合农夫在县级以上定点医疗机构住院费用报销工作的管理，实现全市8县区农夫在省、市两级定点医疗机构住院享受现场直报。同时，要扩大新农合覆盖面，加强信息化建设，开展异地参合、异地结报工作，便利市内跨县区流淌人口就近就医。整合城乡卫生资源，搞好区域卫生规划，建立健全以市、县中心医院为龙头、乡镇卫生院为纽带、中心村（社区）卫生室为基础的城乡一体化公共卫生服务网络，重点办好县区医院，加强区域中心乡镇卫生院建设。开展城乡医院对口支援和医务人员互派沟通工作，加强农村医疗人员培训和医疗设备投入，提高农村医疗卫生服务水平，到2012年中心村卫生室达到城市社区医疗卫生服务标准。总结推广榆中县贡井卫生院由县医院托管提升服务实力的“贡井模式”，为农夫就医保健供应保障。加强农村基层支配生育服务体系，实施优生促进工程，到2012年底支配生育事业费人均达到30元。

3．旺盛农村文化体育事业。实施惠民文化体育工程，加强县区、乡镇、村文化体育公共设施建设，完善农村公共文化体育服务体系，进一步提升乡镇（街道）综合文化站及村（社区）文化室、农家书屋服务功能。支持农夫兴办文化演出团队，引导城市文化体育组织到农村拓展服务，建立文化科技卫生“三下乡”长效机制，实现广播电视等文化共享服务“村村通”，开展多种形式的文化活动支援农村文化建设，大力发展各类群众文化和公共文化事业，满意农夫群众多方面、多层次和多样化的精神文化需求。

4．建立健全农村社会化服务体系。加强农业公共服务实力建设，3年内全市普遍建立健全乡镇和区域性农业技术推广、动植物疫病防控、农产品质量监管等公共性服务机构，逐步建立村级服务站点。加强农村信息网络建设，为农夫供应产前、产中、产后全方位信息服务。加快“万村千乡”市场工程建设，到2012年，全市全部行政村建成农村商务服务网点。健全城乡邮政服务体系，在全市行政村分期分批建立适应当地农村发展水平，满意农夫邮政通信需求，配套设置邮政设施能够刚好平安接转邮件报刊的新型村邮站，基本实现邮件接转到户，妥投率达到100%。支持高等院校、科研院所同农夫专业合作社、龙头企业、农户开展多种形式的技术合作，促进产学研、农科教结合。重点发展一批示范性专业合作组织，切实提高家庭经营和农业生产的组织化程度，力争到2014年80%的农夫加入农业专业合作组织。

5．加强新农村建设人才培训。以农村人才资源实力建设为核心，以培育现代新型农夫为目标，以加强农村各类人才队伍建设为着力点，抓住培训、吸引、运用三个环节，整合资源，创新机制，仔细实施“新农村建设人才保障工程”，全力抓好基层党员干部队伍建设，加强农村基础教化、农村好用人才开发、劳动力培训和人才智力救济，强化农村教化、卫生、文化、法律及农业科技和少数民族人才培育，努力提高农夫的整体素养，培育有文化、懂技术、会经营的社会主义新型农夫。到2012年，力争每年对乡村医疗卫生人员培训一遍，对全市行政村两委会班子成员轮训一遍，每年组织10万人次以上的农夫参与好用技术培训，每年选派100名优秀年轻干部到乡镇及以下基层单位进行挂职熬炼或帮助工作。

（六）以体制机制创新为保障，增加城乡一体化发展的活力。

1．探究建立覆盖城乡的公共财政制度。改革完善财政管理体制，明确市、县区、乡镇三级的事权和财权，合理划分市、县区政府事权和财政收入范围，确保县级政府财权和事权的统一。规范完善转移支付制度，建立健全一般性财力转移支付范围。扩大公共财政覆盖农村的范围和领域，依据“存量适度调整、增量重点倾斜”和“公共服务均等化”的原则，优化支出结构，将财力向农村倾斜，投资向农村转移，确保每年财政支农资金的增量高于上年。探究建立支持村级事业发展的财政扶持政策，提高公共财政的资金运行效率，实行财政贴息、适当补助、税收减免等手段，引导社会资金向公共产品和服务领域延长。为有效解决统筹城乡的资金制约问题，主动探究成立服务城乡一体化建设的政策性投资公司，变更政府对项目资金的管理模式，构建支持农村发展的新型资金平台。

2．主动推动农村产权制度改革。依据“确权是基础、流转是核心、配套是保障、农夫增收致富是目的”的工作思路，在坚持和巩固农村基本经营制度、爱护农夫利益的基础上，以“还权赋能”为核心，稳步开展农村宅基地运用权、房屋运用权、集体建设用地运用权、农村土地承包经营权和林权确权颁证工作。依据“依法、自愿、有偿”的原则，允许和激励农夫以转包、出租、互换、转让、股份合作等多种形式流转土地承包经营权，提倡农村土地运用权和农夫房屋全部权进入市场流淌和产权抵押担保贷款，实现农村资源变资本。规范开展农村土地交易所土地实物交易和指标交易试验，争取条件成熟时发展成为城乡一体化的土地交易市场。激励农村居民自愿联建住宅和相对集中居住。巩固完善城镇土地储备制度，加强城镇土地招拍挂工作。开展国土规划编制试点，在新增建设用地总规模不变的前提下推行年度用地指标的弹性管理。改革征地制度，探究开展农用地转用、土地征收审批和实施分别改革试点，建立征地补偿安置标准适时增长机制及与社会保障制度的联动机制。开展城乡建设用地增减挂钩试点，搭建农村产权平台，成立农村产权交易机构，在市域内探究健全城乡建设用地置换和跨区域耕地占补平衡市场化机制，推动土地要素市场化。

3．实行城乡一元化户籍管理制度。改革完善户籍管理制度，逐步对本市户籍人员取消农业和非农业户口性质的划分，推动以居住和就业地登记制度为重点地户籍制度改革，建立城乡统一的以身份证管理为核心的、以具有合法固定居处为户口迁移为基本条件的人口流淌制度，引导人口随就业和住房在各城镇合理、有序流淌。通过土地或宅基地换住房等方式激励在城镇稳定就业的农夫工家庭自愿退出宅基地运用权、土地承包经营权，进入城镇安家落户，享有城镇居民社会保障和公共服务。结合农夫工迁居城镇，加快“城中村”、城镇危旧房、工矿棚户区改造步伐，探究在“城中村”改造中留出适量土地由转为市民的当地居民组织经济实体进行开发。依据属地化管理的原则，逐步建立起以常住人口为基础的社会管理、财政投入、转移支付和考核评价制度体系。

4．建立覆盖城乡的就业和社会保障体系。建立健全覆盖城乡促进就业的长效机制，完善覆盖城乡的就业服务网络，建立城乡统一规范的人力资源市场，为城乡劳动者供应便利的就业信息服务，实现城乡比较充分就业。探究建立农村养老保险制度，实现农村社会救助对象全覆盖，推动农夫工养老保险关系敏捷转续。完善农夫工大病医疗保险、工伤保险制度，建立城乡一体的医疗保险制度。探究最低生活保障标准与经济发展水平挂钩、城乡最低生活保障标准联动调整机制，缩小城乡低保差距。探究创新保障失地农夫就业的政策体系和服务体系，将被征地农夫纳入城镇社会保障体系。建立健全覆盖城乡的社会保障信息网络。

5．构建支持城乡一体化的金融体系。着眼于加快城乡公共服务均等化进程，提高财政资金投入“三农”的绩效，加快支农资金和其他社会事业发展资金的整合运用，集中资金保障重点领域、重点区域、关键环节的投入。深化投融资体制改革，通过市场化途径，集聚信贷资金、撬动社会资金，引导各种资源投入城乡建设。发挥金融支农作用，加快发展地方金融业，改善农村金融服务，激励兴办干脆为“三农”服务的多种全部制的新型投资开发组织，通过政策引导和资金支持，扶持建立一批村镇银行、小额贷款公司和小额担保公司，引导社会资金投资设立适应“三农”须要的各类新型金融组织，确保3年内消退基础金融服务空白乡镇。建立完善农村信贷担保体系，允许农村土地运用权和农夫住房实现担保，引导金融机构增加对“三农”的信贷投放，激励和支持金融机构参与农村资本市场开发，拓展多元化融资渠道，努力形成商业金融、合作金融、政策性金融和小额贷款组织互为补充，功能齐全的农村金融体系，为农业农村发展供应资金支持。

（七）以深化改革发展为动力，改善统筹城乡发展环境。

1．构建统筹城乡的行政管理体系。主动推动政府职能转变，深化市、县区两级政府机构改革，建立和完善职能有机统一的大部门体制。依据“简权放政、重心下移、服务基层”的思路，简化审批程序，加强事前服务和事中、事后监管，健全四级高效便民服务体系，合理划分市、县区、乡镇三级政府管理权限，增加区县统筹管理实力，完善乡镇综合服务和社会管理职能，创建良好发展环境，完善公共决策的调查制度、公示制度和专家询问制度，提高民主决策、科学决策水平。

2．推行规范化的社会管理。以建设新型农村社区为目标，主动推动中心村社区化管理，完善社区的自我服务、自我管理功能，满意社区居民生活须要。加强农村道路、电力、邮政、信息、商务、供气、供水、排水、污水处理、垃圾处理等基础设施和医疗、教化、文化、体育、绿化等公共设施建设。健全民主监督和参与制度，完善乡镇（街道）、村（社区）党务、政务、村（居）务和公益事业的办事公开制度。

3．着力改善市场经济环境。树立在全球化新形势下求生存、谋发展的进取意识，增加全社会的诚信意识，努力消退制约经济又好又快发展的体制机制障碍，创建公允、透亮、同等的投资、建设和干事创业环境，保持社会稳定旺盛，营造和谐顺畅的发展环境，吸引更多的国内外投资者到兰州发展创业。

4．统筹城乡基层党组织建设。以“三争一促”为活动平台，建立健全城乡党的基层组织互帮互助机制，统筹城乡党建资金、人才资源、组织建设、党员管理，实现城乡基层党建优势互补、相互融合、协调发展。建立以城带乡、城乡互动的长效工作机制，提高农村党组织的整体工作水平，发挥好基层组织的保证作用。统筹支部建设，开展城市党组织和农村党组织结成互帮互助对子，定期开展结对共建活动。探究建立支部+协会，把支部建立在产业链上，把党支部一班人的力气凝合在产业链上，把党员干部的作用发挥在产业链上的工作模式。统筹党员管理，建立党员信息库，加强党员动态管理，健全城乡一体、流入地党组织为主、流出地党组织协作的流淌党员教化管理服务工作制度。建立一套科学、民主、好用的农村基层治理机制，处理好乡镇和村社、村党组织和村委会、村级组织和村民之间的关系。

六、保障措施。

（一）加强组织领导。进一步强化党委统一领导、党政齐抓共管、综合部门组织协调、有关部门各负其责的工作领导体制和工作机制。全市各级党委和政府要切实把推动城乡一体化工作作为重中之重，由主要领导亲自挂帅，在政策制定、工作部署、财力投放、干部配备上真正赐予倾斜。市委、市政府确定设立由主要领导牵头、分管领导和有关部门参与的全市统筹城乡发展的组织协调机构，下设办公室，担当全市推动城乡一体化和新农村建设的综合协调、服务指导、督导落实和调查探讨工作。

（二）明确工作分工。规划方面，由市规划局牵头负责，相关部门协作，完成全市推动城乡一体化发展的总体规划；由各县区政府和市建管委、市规划局牵头负责，相关部门协作，完成以县城和小城镇为重点的城镇网络体系规划；由市发改委牵头负责，相关部门协作，完成城乡一体的产业发展规划；由市国土资源局牵头负责，相关部门协作，完成城乡一体的土地利用规划；由市环保局、市林业局牵头负责，相关部门协作，完成城乡一体的生态环境爱护规划；由市新农村办和各县区政府牵头负责，完成全市近郊和川水地区的新农村建设规划；由市扶贫办牵头负责，3县和七里河区政府协作，完成农村扶贫开发专项扶持规划。政策方面，由市财政局牵头负责，探究创新和建立城乡一体化的公共财政体制；由市金融办牵头负责，探究构建支持城乡一体化建设的金融体系；由市劳动和社会保障局牵头负责，探究建立城乡基本统一的社会保障制度；由市国土资源局牵头负责，探究建立农村土地管理和运用制度；由市环保局、市林业局牵头负责，探究建立城乡发展环保约束，保持可持续发展的体制机制；由市劳动和社会保障局、城中村改造办牵头负责，探究建立失地农夫的就业保障制度；由市公安局牵头负责，探究实行城乡一体化的户籍管理新机制。

（三）切实增加投入。从2009年起先市级财政每年用于农村投入的增长幅度不低于当年度财政收入的增长幅度。其中对推动城乡一体化和新农村建设试点的投入每年不低于5000万元。同时要实行重点扶持和面上扶持相结合的方法，由市、县区财政筹集资金，对全市各行政村赐予扶持，重点支持村级基础建设、集体经济发展和重点产业培育等。

（四）形成改革合力。全市推动城乡一体化和新农村建设要在市委、市政府的领导下，由协调领导小组总负责，日常工作和协调工作由领导小组办公室负责。各部门和县区要本着“解放思想、实事求是，大胆创新、强力推动”的原则，坚固树立大局观念，打破条块分割，整合各类资源，主动找准工作的切入点和工作重心，依据各自的工作职责，抓好具体项目、具体工作的组织实施，努力形成同心协力、共同推动统筹城乡发展的工作格局。要建立常常性工作沟通机制，主动争取上级部门的政策、资金。要充分敬重农夫意愿，发挥农夫群众在决策参与、投资投劳、建设管理和受益等方面的主体地位，广泛吸纳社会各方面力气支持推动城乡一体化和新农村建设。

（五）主动营造氛围。大力宣扬新农村建设和统筹城乡发展方面的方针、政策，切实把广阔干部群众的思想相识统一到中心和省、市的重大决策上来，深刻相识和把握统筹城乡、推动城乡一体化发展的长期性、艰难性、时代性、紧迫性特征，不断消退一切不合时宜的旧思维、旧观念、旧体制、旧机制、旧方法的束缚。坚持围绕大局开展工作，从既得利益中解放思想，努力以富有时代特征的理念、敢为人先的精神、创业实干的作风，不断把统筹城乡发展工作推向深化。

（六）加大督查力度。全市要把推动城乡一体化的工作实绩作为考核各级干部实绩的重要内容，建立改革试验推动考核管理和激励约束机制，加强对改革试点工作的督促考核。要建立相应的统计评价制度、目标考核管理方法和奖惩机制，把各项工作量化分解到各级各部门，实行目标责任制，仔细抓好落实。各级组织、纪检、监察以及各有关部门要充分发挥职能作用，加强对推动城乡一体化工作的督促检查和业务指导，确保各项政策措施落实到位。

嘉峪关市统筹城乡综合配套改革试验总体方案

为深化实行省委、省政府关于在我市开展统筹城乡综合配套改革试验的总体部署，推动全市城乡一体化建设步伐，依据《甘肃省社会主义新农村建设试点工作看法》和市委《关于进一步推动城乡一体化建设的确定》要求，为扎实推动社会主义新农村建设和城乡一体化建设，现结合实际，制定本方案。

一、总体要求。

统筹区域城乡发展，顺应区域经济一体化趋势和完善社会主义市场经济体系内在要求，以“中心带动、两翼齐飞、组团发展、整体推动”的区域发展战略为统揽，以制度创新为动力，以全方位改革试点为特征，以政府体制改革为突破口，以解决社会深层冲突为着眼点，加快建立统筹城乡发展的体制机制，在城乡规划、管理体制、基础设施建设、公共服务一体化等重点领域和关键环节进行大胆探究并取得突破，主动稳妥地推动统筹城乡综合配套改革试验，先行突破有关体制障碍(户籍、公共服务、社会保障等)，先行探究消退城乡差别，建设布局以城市化为核心，通过拉大城市框架，建立组团式发展的城镇体系布局结构，主动发展各具特色竞相发展的经济区。力争到2020年把我市建设成为全省“两型社会”综合配套改革的示范区、高新产业的集聚区、城乡统筹的样板区、生态宜居的河西新城、支撑区域发展的增长极。

总体思路是：推动“两个转变”，即公共财政和政府职能转变，以强化城乡资源互补性为导向，公允与效率并重，在实施城乡一体化的土地政策、户籍政策、基本公共服务政策、生态环境政策等方面实现突破；突出“四个带动”，即城市带动、工业带动、旅游商贸带动、特色优势产业和龙头企业带动；着力构建统筹城乡发展的“五个一体化体系”，即：建立一体化的制度和管理体系、规划和建设体系、产业发展体系、基本公共服务保障体系和政策支持体系。着力探究工业化、城市化和农业现代化模式，构建城市带动农村、城乡经济社会逐步一体化的良性机制，全面加强经济、社会、文化建设，在全省领先形成一体化发展的新格局。

二、基本原则。

——坚持城乡统筹，促进城乡协调发展。始终把解决好“三农”问题作为全部工作的重中之重，加大以工促农、以城带乡力度，加快基础设施建设和社会事业发展，促进城乡经济社会一体化发展。

——坚持科学发展，着力转变发展方式。以城市化为导向，加快推动产业结构优化升级，提高城市就业吸纳和产业承载实力，形成产业新格局和竞争新优势。把节约资源和爱护环境放在突出位置，实现经济社会发展与人口资源环境相协调。

——发展农村经济，促进农夫增收。将推动农村经济发展、促进农夫增收作为改革发展的主攻方向。培育高效产业，发展产业化经济和劳务经济，推动农村经济结构调整优化。不断改进社会化服务方式，适度推动土地规模经营，加快推动农村金融改革，创新农村经营组织形式，促进农村二三产业快速发展。

——坚持以人为本，推动和谐社会建设。把改善人民群众生活作为一切工作的动身点和落脚点，解决好群众最关切、最干脆、最现实的利益问题。大力发展社会事业，促进城乡社会保障和基本公共服务均等化。

——坚持深化改革，推动体制机制创新。以统筹城乡综合配套改革试验为工作抓手，深化农村综合改革和探究城乡管理体制改革，破除城乡二元结构，建立以工补农、以城带乡的投入机制，引导社会各界支持城乡一体化建设的体制机制，统筹和协调城乡发展。

三、目标任务。

（一）在体制创新上。从全市城乡独特资源整合优化、统一开发利用的内在要求动身，突破原行政区城乡分治的格局，通过区域行政一体化带动区域经济一体化和社会一体化，形成一个大城市的行政区建制，最终建立与城乡经济一体化、社会一体化要求相适应的体制框架。

（二）在产业布局上。加快酒嘉区域经济一体化建设，着力推动酒嘉经济开发区的升级，促进开发区的东中西良性互动。依据建设“冶金制造基地、新能源(光伏)示范基地、化工基地、区域物流中心、西部文化名城和生态宜居城市”的发展定位，不断优化产业结构，将试验区建成为我省重要的冶金、新能源开发、特色农产品加工、进口资源落地加工基地，带动区域发展的增长极。

（三）在空间开发上。依据“组团发展”的要求，规划形成新经济中心区域为“三区一带一核心”的空间开发结构。

1．镜铁区——以讨赖河沿岸南市区建设、兰新客运二线站场建设和双泉工业园区发展为依托，着力构建物流商贸、文化休闲和生态观光农业发展新格局。

2．长城区——以嘉东工业园区、宏丰公司养殖园、紫轩酒业为依托，着力构建酿酒葡萄、大田蔬菜、规模养殖和农产品加工发展新格局。

3．雄关区——以嘉北工业园区、长城文化旅游景区发展为依托，着力构建商贸、旅游餐饮服务和劳务经济发展新格局。

4．“一带”，作为酒嘉“一轴两区”区域空间开发的重点区域，以酒嘉区域走廊绿洲为载体、以312国道新线（高速马路）为发展轴，形成辐射全区清洁能源、商贸物流、现代服务业为主的通道经济，使经济轴逐步发展成经济带，进而带动更大的区域发展。

5．“一核心”，作为区域一体化的核心区，加快讨赖河沿岸基础设施建设，通过与水环境的充分协调，突出展示河西地区亮丽的现代化城市风貌。

（四）在时序进度上。试点工作要做到与全国同步，2010年完善各项政策措施和制度，启动各项改革；2011年重点突破；2012年形成产业发展城乡联动、基础设施城乡配套、公共服务城乡协调、社会保障城乡覆盖的格局。城乡一体化建设主要指标接近全国平均水平:城乡经济不断优化，城镇化率达到95%，城乡居民生活明显改善，城乡居民人均收入比接近2∶1，经济实力进一步增加，二三产业增加值比重达到98%，城市居民恩格尔系数低于0.33,

农村居民恩格尔系数低于0.38，公共财政投入持续增长，财政投入“三农”增长幅度达到10%，土地流转率达到10%以上。基础设施差距明显缩小，行政村通硬化路比例达到70%，农村人口平安饮水比重达到100%，农村人居环境得到较快的改善，农户砖混砖木结构住房比例达到60%，村镇生活垃圾处理率达到60%。公共服务基本均衡，农村中学、职业学校入学率不断提高，农村支配生育率达到95%，农村住院分娩率达到100%，村卫生室达标率达到85%。城乡统筹的社会保障体系更加健全，城乡基本医疗保险报销比例比1.07∶1以上，城乡低保月人均补助水平比1.86∶1以上。到2015年，主要指标超过全国平均水平，初步消退城乡二元结构，城乡差距明显缩小，基本形成城乡一体化发展格局；到2020年，主要指标达到全国发达地区水平。各项改革全面深化，形成统筹城乡发展的制度体系，支撑经济发展质量提升、结构优化、人民生活水平稳步提高，在全省领先实现全面建设小康社会的目标，取得科学发展、社会和谐的明显成效。基本公共服务实力高于全国平均水平，单位地区生产总值能耗显著下降，实现城乡一体化奋斗目标。

四、强力推动“六项改革”，加快形成城乡经济社会发展一体化的新格局。

围绕制约城乡一体化的关键部位，以深化公共财政制度、城乡规划制度、社会保障制度、农村土地经营制度、户籍管理制度及城乡管理体制改革为突破口，主动争取国家、省上在我市开展多方面的改革试点，为全省统筹城乡发展探究阅历，为我市加快推动城乡一体化，促进城乡经济社会和谐发展创建体制保障。

（一）加快推动城乡管理体制改革。逐年加大农村基础设施建设，卫生保洁、绿化亮化、文化、体育、卫生和社会保障的投入，城乡统筹建设、统筹发展。转变政府职能，促进社会管理城市化，各职能部门依据工作职责分别担当建设和管理责任，实现政府管理和服务对农村工作的全面覆盖。

（二）加快推动城乡公共财政制度改革。优化公共财政支出结构，加大对“三农”、就业和社会保障、社会事业、基础设施、生态建设等投入。建立公共财政向农村倾斜的投入机制，将农村各项社会事业和基本公共服务纳入年度预算，逐年提升保障水平。用好各类专项补助和项目资金，重点向生产性领域倾斜，加大对设施农业、规模养殖、农业产业化经营的财政扶持力度。

（三）加快推动城乡规划管理体制改革。将规划作为科学发展和推动城乡一体化建设的重要手段，把农业、农村的发展与工业化、城镇化的推动紧密联系起来，明确功能定位，合理支配城市建设、产业集聚、社区村落分布、公共设施、生态绿化与空间布局。做到既集约利用土地资源，又使城乡发展紧密连接、相互促进。在现有全市总体规划的基础上，将城乡作为一个经济整体，高起点、高标准、高质量的编制城乡一体发展的各项规划，使城乡经济社会发展规划、土地利用总体规划和城乡建设总体规划等各类规划定位清楚、功能互补、连接有序，做好城乡经济发展、基础设施和小康住宅建设、农夫技能培训和劳动力输转、社会事业发展和精神文明建设等具体规划。以提升主城区综合功能为中心，以3个新经济中心区域带动为纽带，以近郊区整体推动为先导，以边远区分步建设为重点，依托规划，逐年实施，力争至2012年基本实现城乡一体化的目标。

（四）加快推动城乡社会保障制度改革。提高农村居民基本养老保险的缴费和补助标准，扩大城乡一体的基本养老保险覆盖面。建立城乡统一的失业保险制度，将本市城镇各类企业招用农夫工纳入城镇企业失业保险缴费范围，逐步实行与城镇职工同比例缴费，享受与城镇职工同等待遇。提高新型农村合作医疗补助标准和保障水平，逐步与城市居民医保、城镇职工医保有效连接，建立统筹城乡的居民医疗保险制度。完善五保供给、残疾人与特困户最低生活保障等社会救助制度，扩大农村社会保障覆盖范围，逐年提高农村“五保户”集中供给率，提升农村低保水平。

（五）加快推动农村土地经营制度改革。制定农村土地承包经营权流转管理方法，激励实行转包、转让、出租、互换、股份合作等多种流转形式，加快农村土地承包经营权流转步伐，促进土地规模经营，提高农业劳动生产率，为现代农业发展创建条件。从2010年起，逐步建立市、镇、村三级农村土地流转服务体系，规范土地承包经营权流转秩序，建立农村土地流转价格评估和风险防范机制。加大政策引导，财政支农资金重点支持经营大户和规模农业发展。推动农村土地资源市场化配置，激励社会资本、人才、管理等要素参与农业领域的开发，把现代市场经济理念和组织方式引入农村。

（六）加快推动城乡户籍制度改革。探究建立新型城乡户籍管理制度。条件成熟时一次性取消本市户籍人口农业和非农业性质划分，按实际居住地登记为居民户口，建立城乡统一的户籍管理制度。依据属地化管理原则，逐步建立以常住人口为基础的社会管理、财政投入、转移支付制度体系，通过增加城市基础设施及公共服务投入，在城市规划建设进城就业农夫新居工程，不断增加城市对农村劳动力转移吸纳的承载实力。

五、建立完善“十项机制”，加快形成统筹城乡整体合力。

围绕统筹城乡发展，加快构建统筹城乡发展的政策和体制环境，加快推动城市基础设施和公共服务向农村延长，加快发展农村社会事业和社会保障，缩小城乡差距并最终实现同一化，加快建立城乡互动的市场机制和产业布局，促进生产要素在城乡间自由流淌。

（一）加快建立城乡经济互动发展机制。进一步增加城市的综合实力，优化产业结构，重点建设“四大基地”，即：以铸就“百年酒钢”基业为目标，加快产品结构调整，努力开拓国际市场，建成千万吨级的现代化钢铁企业，形成西北钢铁工业基地；依托酒钢集团公司和中核四○四有限公司的技术和资源优势，突出机械、不锈钢、钢结构、金属制品、核设备、风电设备等先进制造业，打造西部重要的装备制造业基地；发展大型并网光伏电站、光热发电和煤电、煤化工产业，加快华电光伏并网发电、光热发电和分布式能源项目建设，开工建设大唐、中科等光电项目，加快光热发电、自然气发电和热、冷分步式能源项目前期工作，形成能源和煤化基地；加快农产品基地区域化发展，形成葡萄种植基地10万亩、葡萄酒生产实力达到5万吨，建成西部最大的葡萄种植和葡萄酒加工酿造基地。形成“两大中心”，即：加强土地整理开发，加快“嘉南新区”建设，充分挖掘旅游资源优势，加快完善基础设施，培育旅游精品线路与精品景点，把嘉峪关建设成丝绸之路黄金旅游线上的游客集散中心；主动推动交通基础设施建设，着力提高商贸辐射带动实力，推动现代陆路进出口物流贸易中心等项目建设，广泛开展区域物流合作，打造区域交通枢纽和商贸物流中心。

（二）加快建立高效的“三农”投入机制。强化财政支农政策，确保国家、省、市各项惠农支农政策措施配套到位。大幅度增加促农增收基础产业、农村基础设施建设和社会事业的投入，努力构建农夫收入增长的长效机制。2009—2012年，规划新建日光温室1000座、花卉园艺和欣赏树种育苗基地800亩、畜禽养殖暖棚800座、标准化养殖小区8个，依靠家庭经营增加农夫收入。整合提升休闲观光农业，以旅促农、农旅结合，形成以高效生态旅游为特色的现代农业产业体系。建立健全农业社会化服务体系，围绕优势产业发展，形成扶龙头、建基地、带农户的产业化经营发展格局。建成年销售收入10亿元以上的龙头企业1家，5000万元以上龙头企业4家。村村建成产业化服务协会和商品连锁服务网点

。

（三）建立健全城乡一体的基础设施建设机制。依据城乡一体化进程，参照城市标准，规划近郊村的道路、绿化、供水、供电、供热、供气、排水、照明、通讯等基础设施，分步建设实施，并建立完善管理体制和机制。加强农田水利基础设施建设，建设全国节水型试点城市，大力发展节水型现代农业。整合土地资源，加大农村公益林管护力度，不断提高水土资源的利用效率。大力开展“万村千乡”和“双百”市场工程建设，扩大农家连锁店覆盖面，提高农村消费品配送率。加大大型农（畜）产品批发市场、特色专业批发市场、区乡农村集贸市场、生鲜食品冷链系统恒温库、商品配送中心、屠宰厂（场）、农资物流配送中心的改造升级。建立完善大宗特色农产品产销连接机制，开展“农超对接”试点，发展鲜活农产品冷链物流。

（四）建立健全城乡基本公共服务均等化推动机制。统筹城乡教化事业发展，推动教化布局调整，严格落实国家关于学校“四个集中”的政策，将全市中学向城市集中，初中、小学向镇集中，普及九年义务教化和农村三年学前教化，提高城市中小学吸纳进城务工人员子女就学实力。加快发展文体卫生事业，完善镇、村（社区）文化体育活动设施，新建一批镇、村基层社区文化、体育和培训“三位一体”活动场所。依据城市社区医疗卫生服务机构的设施和人员配备标准，提高各镇卫生院和村卫生所服务水平，建成城乡一体的社区医疗卫生服务网络体系。全面落实嘉奖扶助、少生快富、特殊扶助等政策措施。加强农村基层支配生育服务体系建设，实施优生促进工程，做好诞生缺陷一级预防工作，实现城乡居民共享均等支配生育服务。逐步完善乡镇邮政局所的网点建设，推动新型村邮站向具有邮件接转、物流配送和金融服务等多种功能的邮政服务点发展，逐步实现城乡邮政服务均等化目标。

（五）加快健全城乡就业创业培训机制。建立统筹城乡的就业服务体系，把扩大就业作为经济和社会发展的重要目标，建立覆盖城乡、同等竞争的劳动就业体系，实现城乡劳动者权益同一化。整合农夫技能培训专项资金，加大农村劳动力就业创业培训力度，实现劳务经济由数量型转向质量型。对新生劳动力、长期务工和季节性务工农夫实行区分化培训，优化职业教化资源配置，逐步把农村新生劳动力纳入职业教化培训体系，促使其转向中高端就业，加速向新型产业工人转化。激励农夫自主创业，对经商办厂开店人员，工商、税务、城管等有关部门在市场准入、小额贷款、证照办理、税费减免等方面供应实惠政策。2012年，农村新生劳动力和长期务工农村劳动力职业培训率达到90%以上，形成农村劳动力资源开发工作新格局。

（六）加快完善农村综合服务机制。全面推动农业、农村科技进步，建立和完善乡镇农业技术推广、爱护地耕作和动植物爱护体系，抓好动植物良种创新、疫病防控、农产品加工技术和标准化生产技术的推广。建立起市、区、镇、村四级农村科技、经济、信息服务体系。建立城乡一体的社区管理体制。主动支持农村新型社区建设，构建既敬重村民意愿，体现地方和农村特色，又便于公共服务和公共管理、广泛覆盖的新型农村社区管理体制。2010年，首先在峪泉镇嘉峪关村开展社区化管理试点，加快推动全市镇村社区化管理。加强农村（社区）基层组织、干部队伍、党员队伍建设，进一步加大对农村各类人才的培育力度，建立健全城市人才向农村流淌的激励机制，拓宽农村（社区）基层干部来源，建立公开竞争的选人用人机制，加强专业技术人员引进，激励高校毕业生到农村（社区）任职，为城乡一体化建设供应坚毅的组织和人才保障。

（七）加快建立城乡一体的生态建设和环境爱护机制。以循环经济理念为指导，以经济结构调整为主线，以提高资源转化利用率为核心，以建设清洁生产企业、生态工业园区和资源循环型社会为重点，建立循环经济政策体系和科技支持体系，努力构建资源循环型经济发展模式，实现环境、经济与社会协调发展。加强农村环境监管实力，严格限制农村环境污染，结合“一池三改”，实施以后院改造为重点的农村环境整治工程，不断改善农村人居环境和生态状况。开展农村清洁工程试点，建成和完善区、镇、村、组四级垃圾收集处理体系，配备环境卫生保洁机构、设施和人员，农村生活垃圾依据组集中、村收集、镇清运、区处理的模式，处理率达到100%。不断推动乡村清洁能源建设，推广沼气、太阳能等清洁能源项目，推广户数达到60%以上。

（八）建立健全以工促农、以城带乡的长效机制。主动探究工业反哺农业、城市支持农村的有效机制，加大对农业和农村发展的支持力度，构建新型工农关系和城乡关系。依据工业向园区集中、农夫向城镇中心区集中、土地向规模经营集中、城市居民旅游休闲向农村延长的“三集中一延长”思路，大力推动农村二三产业发展。以优化结构、提高质量、拓宽领域、增加就业为目标，坚持市场化、产业化、社会化发展方向，大力发展区域经济。实施“优势产业带动工程”。将与大中企业紧密相连的峪泉镇嘉峪关村、安远沟村、新城镇横沟村、文殊镇河口村4个村规划为产业联动村，通过大企业的干脆开发带动，将土地流转给企业开发经营，将农夫变为企业工人。在三镇有条件的区域规划城市居民休闲度假区，引导城市消费向农村延长，带动农村发展二三产业。

（九）建立健全考核管理机制。依据客观、公正、科学、透亮的原则，着眼于推动城乡一体化发展，加强对改革试点工作的督促考核，实行目标责任制。依据各区基础条件和经济社会发呈现状，主动推行分类考核，建立定期检查、通报制度和科学的奖惩制度，制定《城乡一体化发展的考核管理方法》，健全城乡一体化发展的考核管理体系，完善相应的统计评价制度、目标考核管理方法和奖惩机制，创新目标管理考核方法，依据定性考核和定量考核相结合的要求，把各项工作量化分解到各级各部门，仔细抓好落实。

（十）建立健全统筹城乡基层党组织建设的长效机制。建立健全城乡党的基层组织互帮互助机制，统筹城乡党建资金、人才资源、组织建设、党员管理，实现城乡基层党建优势互补、相互融合、协调发展。建立以城带乡、城乡互动的长效工作机制，提高农村党组织的整体工作水平，发挥好基层组织的保证作用。统筹支部建设，城市党组织和农村党组织结成互帮互助对子，定期开展结对共建活动，相互沟通，相互提高。统筹党员管理，建立党员信息库，加强党员动态管理，健全城乡一体、流入地党组织为主、流出地党组织协作的流淌党员教化管理服务工作制度。建立一套科学、民主、好用的农村基层治理机制，处理好乡镇和村社、村党组织和村委会、村级组织和村民之间的关系。

六、保障措施。

（一）加强组织协调。市委、市政府成立新农村（城乡一体化）建设工作领导小组，下设办公室，统筹协调城乡行政管理体制改革后的三区和市属各部门工作，形成党委统一领导、党政齐抓共管、有关部门各负其责的农村工作领导体制、工作机制。形成改革合力，全面落实新农村建设各成员单位的工作职责，建立市属各单位帮扶村组促进社会事业发展、重点企业帮扶近郊村产业发展的社会帮扶制度，强化目标管理和量化体系，充分发挥辐射带动作用，加速投资和生产要素向农村集聚。

（二）落实工作责任。统筹城乡发展，推动城乡一体化，是一项全局性的系统工程，须要综合发挥各部门优势，协调和统筹各方面的力气。各级、各部门要打破条块分割，整合各类资源，依据各自的工作职责，主动做好与省级指导部门的对口与连接，抓好具体项目、具体工作的组织实施，努力形成同心协力、共同推动统筹城乡发展的工作格局。城乡一体化建设办公室对各部门的工作进行定期、不定期的督促检查，确保各项工作落到实处。重视探讨推动城乡一体化发展中出现的新状况和新问题，强化对基层工作的支持、指导，确保推动城乡一体化的各项政策措施落实到位。

（三）强化政策扶持。建立健全符合农村特色和“三农”需求的农村金融服务体系，加大对农村建设发展的金融支持力度，增加农村发展活力。完善农业支持爱护制度，扩大公共财政覆盖农村范围，确保各级财政支农投入总量和比重逐年增加，建立健全促进城乡基本公共服务均等化的政府投入机制。提高政府土地出让收益用于农业土地开发和农村基础设施建设的比重。拓宽支农资金渠道，强化支农资金整合运用。推动强农惠农政策的规范化和制度化，主动发展农村非农产业，发挥工业化和城市对农业农村发展的辐射带动作用。主动争取国家、省上的支持，构建嘉峪关市城乡一体的基层公共科技服务体系，引导科技要素向农业和农村转移，在创新农工商合作、联营、一体化经营体制方面进行试点。编制实施重点领域的相关重要规划和重大项目建设方案，保障专项规划与项目规划相连接，做好重大项目的前期工作。

金昌市统筹城乡综合配套改革试验总体方案

为深化实行党的十七大、十七届三中、四中全会精神和省委、省政府关于在我市开展统筹城乡综合配套改革试验的总体部署，促进公共资源在城乡之间均衡配置、生产要素在城乡之间自由流淌，创新城乡经济社会融合的体制机制，努力为破解城乡二元结构难题、推动城乡一体化发展探究阅历，结合我市实际，制定本方案。

一、总体要求。

深化实行科学发展观，依据省委、省政府“中心带动、两翼齐飞、组团发展、整体推动”的区域发展战略和市委、市政府“工业强市、以工促农、以二带三、和谐共享”的总体思路，加快谋划“金武经济圈”开发建设步伐，转变城乡分治观念，坚持以人为本的思想，以统筹城乡发展为主线，以综合配套改革为抓手，以破解城乡二元结构为方向，以小城镇建设为龙头，以缩小城乡差距为目标，创新统筹城乡发展的体制机制，着力推动“三个集中”（工业向园区集中、农夫向城镇集中、土地向适度规模经营集中），加快公共财政向农村倾斜、基础设施向农村延长、社会保障向农村覆盖、公共服务向农村侧重、城市文明向农村辐射，形成发展领先、城乡融合、工农协调、成果共享的城乡经济社会发展新格局，把金昌建设成为全省统筹城乡综合配套改革的试验区、城乡一体化发展的示范区。

二、基本原则。

（一）坚持城乡统筹，促进城乡协调发展。正确处理城市和农村的关系，依据基础设施配套化、增收机制多元化、公共服务均等化、发展理念生态化、基层民主制度化“五化”的思路，加大以工促农、以城带乡的力度，把基础设施建设和社会事业发展的重点放在农村，加快社会主义新农村建设步伐，促进城乡经济社会一体化发展。

（二）坚持科学发展，着力转变发展方式。坚持以科学发展观统领城乡经济社会发展全局，正确处理经济发展与人口、资源、环境的关系，把节约资源和爱护环境放在突出位置，大力发展循环经济，在提高自主创新实力、转变经济增长方式、推动结构优化升级和资源综合利用上下功夫，促进产业在接续中延长、在延长中调整，实现经济社会与生态环境的协调发展和可持续发展。

（三）坚持以人为本，推动和谐社会建设。把改善人民生活作为一切工作的动身点和落脚点，正确处理改革发展稳定的关系，以创建全国文明城市、国家卫生城市和全国残疾人工作示范城市为抓手，不断提升市民的素养和群众生活质量。大力发展社会各项事业，促进城乡基本公共服务均等化，逐步使城乡居民在就业、就医、就学和社会保障、公共福利等方面享有同等权利。

（四）坚持改革开放，推动体制机制创新。敬重群众的首创精神，着力创新发展模式，破除城乡二元结构特殊是重要领域和关键环节的体制机制障碍，建立有利于城乡人口和生产要素合理流淌的新机制，激发城乡经济社会发展活力，探究符合金昌实际的城乡一体化发展道路。

（五）坚持典型示范，扎实推动配套改革。遵循城乡经济社会发展的基本规律和生产关系适应生产力发展的要求，充分借鉴先进地区胜利阅历，依据“统一规划、典型示范、分步实施”的要求，把握区域性特征和阶段性特点，因地制宜确定工作重点和推动力度，在重点领域和关键环节先行改革试点，建立健全统筹城乡综合配套改革政策措施，推动城乡一体化改革向纵深发展。

三、主要目标。

依据“一年全面启动、三年取得重点突破、五年初步形成统筹城乡发展的体制机制新格局”的要求，加快统筹城乡综合配套改革，以体制机制创新加快城乡经济社会一体化发展进程。

到2012年，统筹城乡科学发展的体制机制基本建立，户籍制度、社会保障体系、土地规模化经营等重点领域和关键环节的改革取得重大进展，“一区三镇七村”城乡一体化试点工作顺当推动，市区城郊四村（西坡村、马家岸村、高岸子村、白家咀村）基本完成“城中村”改造，“三个集中”取得明显成效，小城镇规划建设步伐加快，辐射带动功能显著增加，城乡差距逐步缩小，统筹城乡发展水平迈上新台阶。全市人均生产总值达到6.7万元以上，单位生产总值能耗年均下降3%以上，城镇化率达到60%以上，农夫人均纯收入实现每年增长6.7%以上的目标,城乡居民收入比限制在2.9∶1以内，城市居民恩格尔系数低于0.33，农村居民恩格尔系数低于0.36，农村土地规模经营比例达到8%以上，初步形成产业发展城乡联动、基础设施城乡配套、公共服务城乡协调、社会保障城乡覆盖、社会管理城乡一体的统筹城乡发展新格局。

到2020年，统筹城乡科学发展的体制机制基本完善，“三个集中”达到较高水平，小城镇集聚带动作用明显增加，城乡差距显著缩小，“三农”问题得到有效解决，人均生产总值达到13万元以上，城镇化率达到70%以上，城乡居民收入比限制在2.6∶1以内，城市居民恩格尔系数低于0.31，农村居民恩格尔系数低于0.32，农村土地规模经营比例达到20%以上，城乡公共服务基本均衡，统筹城乡发展水平在全省领先。

四、加快推动改革步伐，构建统筹城乡发展的新格局。

统筹城乡发展，打破城乡二元结构，关键在于深化改革。依据改革试验的总体思路和阶段性目标，立足体制机制创新，重点抓好以下六项改革：

（一）推动城乡一体的户籍制度改革。改革不适应统筹城乡发展的户籍管理制度。2010年底取消户口类别，将全市城乡户口统一登记为金昌市居民户口，并以实际居住地和职业划分进行分类管理，适用不同政策。放宽城镇落户条件，凡在城镇内有固定居处、稳定职业或生活来源的农村居民均可到城镇落户，并允许其配偶及一起生活的直系亲属投靠落户，促进人口向城镇集中。对经批准迁入城镇并在农村有承包土地的人员，允许其在城乡统一的社会保障制度建立之前肯定期限内保留土地承包经营权。到2012年，对居住在农村的居民，在入学、就业、医保、参军等方面与城镇居民享有同等权利，履行同等义务，不再实行差别政策。逐步缩小原附加在户籍制度上的低保和支配生育等政策差距，制定和完善与户籍制度相关的配套政策，促进农夫由就业型转移向居住型转移转变，真正实现“户籍一元化”。

（二）推动城乡一体的劳动就业和社会保障制度改革。探究建立城乡居民就业和社会保障连接机制，加快推动城乡就业和社会保障各项制度接轨。2010年建成城乡一体的人力资源市场，实现城乡就业政策、就业服务和劳动用工方面的统一管理，把就业管理服务工作延长到村和社区，做好培训、就业、维权三位一体的就业服务工作，形成市、县区、乡镇、村（社区）四级互联互通的城乡一体的就业管理服务体系。加快构建城乡一体的医保、低保、养老保险制度，2010年城乡居民医疗保障水平达到同一标准，到2011年建立城乡一体的居民医保制度；逐步提高农村低保水平，进一步缩小城乡差距。加快建立多层次的城乡社会养老保险体系，在坚持和完善村干部养老保险和被征地农夫养老保险制度的基础上，主动争取全国农村养老保险试点工作，探究建立城乡一体的养老保险制度。2010年建成城乡一体的社会救助制度。不断完善失业、工伤、生育保险制度，扩大失地农夫、进城务工农夫、农村个体工商户和企业从业人员参与社会保险的覆盖面。建立健全各种社会保险关系敏捷转续制度，确保参保的连续性、持续性和广覆盖。

（三）推动城乡一体发展的土地制度改革。坚持农村基本经营制度不动摇，以维护农夫土地承包权益和提高土地资源利用效率为核心，依据依法、自愿、有偿的原则，建立健全土地承包经营权流转机制。建立市、县区、乡镇、村（社区）四级土地经营权流转服务机构，加强土地流转服务，正确引导农村土地流转。着力创新农村土地流转模式、利用方式及利益安排机制，支持实行转包、出租、互换、转让、股份合作或者法律允许的其他方式流转土地承包经营权，允许农户以土地承包经营权入股的方式，发展农村新型经济组织。实行置换或实施“新居工程”、自主购房等方法，激励无劳动实力和进城务工的农夫“自愿退出宅基地、流转承包地”，进入城镇或农村新型社区居住。加快农村集体土地调查登记发证工作，对符合条件的农户刚好发放《集体土地运用证》、《房屋土地运用权证》、《房屋全部权证》。探究农村土地经营权和地上建（构）筑物物权及附着物抵押信贷模式，推动农村集体土地资本化，增加农夫土地融资实力。推动征地制度改革，进一步完善征地补偿机制，妥当解决好被征地农夫的就业、住房和社会保障等问题。推动集体林权制度改革，实行集体林地承包经营制度，加快相关配套改革，促进林地科学管理流转。

（四）推动城乡一体的行政管理体制改革。主动推动政府职能转变，进一步深化市、县区两级政府机构改革，建立和完善职能有机统一的大部门体制。依据“简政放权、重心下移、服务基层”的思路，将执行、服务、监管等职责的重心下移到县区，增加县区统揽辖区经济社会发展的实力。深化乡镇机构改革，科学界定乡镇职能，合理划分县乡事权，在不突破现有人员编制的状况下，进一步强化乡镇社会管理和公共服务职能，建立健全就业、社保、公共设施建设管理和维护等服务机构；打破现有行政区划界限，全面推动小城镇改革和发展，增加小城镇辐射带动城乡一体化发展的实力；进一步完善河西堡镇支配单列管理体制。开展村级综合改革试验，在有条件的行政村分别村级事务管理服务职能与村级集体资产经营管理职能；在城郊村组稳步推动“村改居”工作；全面推动农村社区建设，促进村级事务管理模式向城镇社区管理模式转变，大力实施农村社区服务标准化建设，在村一级建立就业、社保等公共服务和管理工作站，增加农村社区的服务、稳定和保障等功能。2010年金川区完成城中四村“村改居”，到2012年，永昌县全部完成农村社区建设，全市80%以上的农村社区达到规范化社区创建标准。

（五）推动城乡一体的公共财政体制改革。改革完善财政管理体制，健全市、县区、乡镇财力与事权相匹配的公共体制，建立与城乡一体化发展相适应的县乡财政管理体制。依据