优化居民收入分配格局

优化居民收入分配格局

一、我国收入分配结构存在的主要问题（一）居民收入分配格局存在的问题1.居民总体收入差距不断扩大速度越来越快自2000年我国城乡居民的综合基尼系数突破0.4的警戒线后，基尼系数呈现扩大的趋势。[1]同时，城乡居民收入差距也在不断扩大，而且速度越来越快。城乡居民人均可支配收入之比从上世纪90年代中期的2.5飞速上升到2008年的3.31。另外，国家发改委2009年关于《促进形成合理的居民收入分配机制》的课题报告显示，1988－2007年，收入最高的10％人群和收入最低的10％人群间的收入差距从7.3倍上升到23倍，特别是城乡居民收入差距已达到历史最高水平。而长期从事居民收入分配研究的国家发改委社会发展研究所所长、研究员杨宜勇认为：“收入差距扩大累积的结果是财产差距的不断扩大。目前收入最高的10％家庭的财产总额占城镇居民全部财产的比重接近50％，收入最低的10％家庭的财产总额占城镇居民全部财产的比重可能在1％上下，80％中等收入的家庭仅占有财产总额的一半。”这说明收入越来越向高收入群体集中，贫富差距日益扩大。2.收入分配越来越向权力和资本集中如图1所示，自1990年以来，劳动收入报酬在国民收入中的比重从55.2％下降到2006年的44.5％，企业利润从1990年的21.4％上升到2006年的33.5％，特别是2003－2006年，从20.2％猛增至33.5％，而财政收入的比重也从最低点1995年的10.0％左右增至2006年的近20.0％。从图中我们还可看出，进入2000年以后，劳动者报酬的比例下降速度越来越快，而企业利润的比例和财政收入的比例上升的速度则明显加快。这说明未来分配格局中劳动者报酬的比例可能会进一步减少，财富将进一步向权力（政府）和资本（企业）集中。这将进一步推动收入分配的失衡。图1国民收入在劳动者、政府、企业中的分配数据来源：由中经网数据有限公司整理的《收入法国民生产总值及构成》及历年《中国统计年鉴》相关数据整理而得。3.区域之间收入差异急剧扩大以2008年为例，在区域人均可支配收入中，东部、中部和西部的人均可支配收入比为1.48∶1.02∶1（此时西部为1），由于东部地区集中了全国大部分的收入，在城市集聚效应的作用下，东、中、西部的差距将可能进一步扩大。综合上面的分析，我们可以做出如下的基本判断：改革开放以来，尽管我国总体收入水平在不断提高，但是居民总体收入差距呈逐步扩大趋势，城乡、地区以及不同要素（如果将权力也作为一种要素禀赋的话）之间的收入差距也呈扩大趋势。（二）国家控制资源在城乡之间分配存在的问题国家控制资源在我国城乡之间的分配主要涉及国家对城市和农村的公共品供给，这种供给在很大意义上可以被看作国民收入在城乡之间的再分配，对我国居民特别是农村居民的福利状况具有重要影响。这里我们选择城乡固定资产投资差别、城乡医疗卫生投入差别和城乡教育资源投入差别三个方面分析城乡公共品供给差异以及这种差异对社会分配格局的影响。因为，农村固定资产投资与农业生产休戚相关，而医疗和教育支出一直以来都是农村家庭消费支出的最大部分，并且对农村家庭的整体福利状况有着越来越重要的影响。1.城乡固定资产投资差别大体制改革以来城乡固定资产投资情况如图2所示。从图中可以看出，自改革开放以来，在全社会固定资产投资率不断加速上升的背景下，国家对农村的固定资产投资除1981－1984年稳固上升并在1984年达到最高值外，其余年份大多呈下降趋势，到2008年农村投资率只有0.139。显然与我国这样一个农业大国的身份不相符。这说明，自1984年以后，国家越来越将资源往城市集中，且力度越来越大。图2城乡固定资产投资率变化趋势数据来源：根据历年统计年鉴计算而得。城镇与农村的固定资产投资比例为当年城镇与农村的固定资产投资额与全社会固定资产投资总额之比，城镇固定资产投资比例＋农村固定资产投资比例＝1。2.医疗卫生费用在城乡之间的分配存在很大差距从图3可看出，1990年以来，农村卫生费用占总卫生费用比例除了在1995－1998年有所上升外，整体一直呈下降趋势，而且2001年以后下降速度越来越快，几乎成直线下降；城市卫生费用则相反，2004年城市卫生医疗费用所占比例已超过65％，也就是说5亿城市人口享受的国家公共卫生和医疗投入几乎是8亿农村人口的2倍。图3城乡卫生费比重变化趋势数据来源：由2010年《中国卫生统计年鉴》相关数据计算而得。城乡比重分别根据当年城市和农村卫生费用与当年卫生总费用的比值得到。3.城乡之间教育投入差距越来越大①如表3所示，1996－2004年城镇普通中学平均每人教育经费为2163.15元，而农村普通中学平均每人教育经费为1106.91元，仅为城镇普通中学人均教育经费的一半，在此期间，城镇普通小学平均每人教育经费为1173.35元，而农村普通小学平均每人教育经费仅为828.45元，将普通中学的人均教育经费和普通小学的人均教育经费相加，可得各级政府对城乡义务教育的投资水平，城镇义务教育的人均经费为3336.51元，而农村义务教育的人均教育经费为1935.36元，两者之比为1.72∶1。如果再加上师资力量、教学设施等在城乡间的差异，两者间的差距将更大。相关研究已表明，人力资本投资不足是影响城乡居民收入差异的重要因素，家庭劳动力的平均受教育程度决定了其收入水平的高低。城乡间教育经费分配的差距将进一步加剧我国不公平的收入分配格局，进而加剧不公平的利益分配格局。综上所述，体制改革以来，我国的公共品供给在城乡之间存在巨大差距，如果再加上社会保障上的差别，差距将进一步扩大。我国的资源或改革的收益向城市倾斜的幅度越来越大，这种向城市倾斜的政策对我国越来越不均衡的分配格局起着助推器的作用，而这最终又使得市场化改革的收益和成本的分担日益有利于强者（城市），不利于弱者（农村），使城乡差距不断拉大。资源分配和改革成本—收益分配的这种马太效应毫无疑问将进一步加剧我国本已非常严重的社会利益冲突。（三）中央政府与地方政府分配中存在的问题我国的体制改革实际上是在政府主导下进行的，因而政府（中央政府和地方政府）对体制变革的发展起着十分重要的作用。[2]而另一方面，财政关系对中央与地方的关系有着重要影响，财政作为中央政府的分配，为政府实现职能提供财权、财力。财权、财力在各级政府间的分配量度直接关系到中央、地方政府各自利益满足程度或实现标准。因此，中央与地方权力关系的核心是财政分配关系。理论上，政府（中央政府和地方政府）的财政压力可能会引发政府实施制度变迁行为。[3]因此，分析体制改革以来国家财政收入在中央和地方之间的分配具有十分重要的意义。图4为1978年以来国家财政收入在中央与地方间的分配情况。图4财政收入在中央与地方政府中的分配数据来源：根据《中国统计年鉴2010》计算而得。从图中可知，在1994年以前，财政分配倾向于强地方而弱中央，1994年之后则变为强中央而弱地方。原因在于1994年以前由于中央实施多项“放权让利”政策，稳固了地方财政的增长机制，制约了中央财政收入的增长（我国中央财政收入占财政总收入的比重由1978年的15.5％持续上升到1984年的40.5％，自1985年开始又一直下降，到1993年仅为22％，比重偏低）。1994年，为增加中央财政收入，提高中央政府的宏观调控能力，我国实行分税制改革，按照中央和地方政府的事权和财权，统一划分了中央税、地方税和中央地方共享税。因此1994年中央财政收入比重迅速上升至55.7％，此后虽有升有降，但1998年以后一直稳定在50％－60％之间。说明近年来我国财政收入分配格局偏向于增强中央财政收入，弱化地方财政收入。另一方面，分税制改革导致的财政向中央集中，也导致各级地方政府出于自身利益的考虑，尽可能上收财权下放事权，从而导致基层特别是最底层的乡镇一级财政收入来源极其有限，产生严重的财权和事权不匹配问题。加上我国财政转移支付制度严重不足（省、市、县级政府之间），规模小、力度弱、缺乏规范性，而且在体制调整过程中，中央政府并没有很好地解决乡镇财政匮乏问题，最终使得乡镇政府所应承担的提供地方公共产品的任务远远超出其承受能力。由于公共产品、服务支出大大超过预算，乡镇一级出现严重财政赤字，逼迫乡镇政府通过各种方式将其转嫁到农民和乡镇企业身上。各种乱收费、乱摊派现象层出不穷，屡禁不止，而这些费用终究还是由农民承担。这无疑加大了农民负担，并使城乡居民人均收入差距进一步加大，农村内部、农村与城市间的利益冲突越发激烈。综上所述，体制改革进入中期后，我国居民个人收入分配严重失调，贫富差距越来越大，两极分化的迹象越来越明显。城乡之间的分配严重失调，各种资源特别是财政资源在中央与地方之间的分配失衡，权力和资本在国民收入分配中越来越强势，所占有的财富也越来越多；而劳动则越显弱势，相应的财富占有也越来越少。二、收入分配失衡的体制原因1.所有制结构的变革经过30年的体制改革，我国的所有制结构已经发生重大变化，公有制经济的比重大幅下降，非公有制经济在大幅上升。目前公有制经济虽然在一定程度上仍然占主体地位，但非公有制经济的增长速度越来越快。非公有制经济在绝对数量和相对数量上都在快速增长；相反，公有制经济已逐渐丧失在数量上的绝对优势，其对国民经济的控制力也并非十分稳固。所有制结构的这种变化趋势正是我国当前收入差距扩大的基本原因。2.不规范的要素市场，尤其是地产市场和证券市场在住房制度改革之后，我国的土地出让制度相应发生了变化，政府可以通过出让土地获得越来越多的收入。1998年，全国土地出让收入仅68亿元，2000年土地出让收入为595亿元，2001年为1295亿元，2002年为2416亿元，2003年为5421亿元，2009年为1.5万亿元。从行业内的经验数据看，建筑成本大约占住房销售收入的30％，将每年的住宅销售收入减去建筑成本得到的“住宅开发毛收入”就是政府与企业通过出让土地及房地产开发获得的收益，该数大约等于政府与企业通过住宅从居民手里获取的财富。1999－2009年，住宅销售收入共计14.31万亿元，将此数乘70％得10.02万亿，即房改后的11年里政府和企业通过住房从居民手里拿走了约10万亿元的财富。3.体制改革绩效评价的单一与片面影响体制改革发展方向的一个最重要的因素是体制改革的绩效评价体系。一个科学、全面的绩效评价体系将有助于推动体制改革向着正确的方向发展。评价体制改革绩效，GDP或效率的增长是很重要的方面，但在效率提高的同时，发展方面特别是人民生活水平或广大群众的福利增长也不可偏颇，否则我们的发展就有可能出问题。1992年邓小平“南巡”讲话以后，我国正式确立了市场化改革的方向，而邓小平提出的三个有利于标准也成为评价体制改革绩效的总指针。三个有利于标准是对之前我国体制改革绩效评价标准的一次大总结。“是否有利于发展社会主义社会的生产力”是效率标准，可以认为是对经济总量（GDP）增长的要求；“是否有利于增强社会主义国家的综合国力”和“是否有利于提高人民的生活水平”可看作发展方面的要求，前者是国家富强，后者则可认为是对人民福利及自身发展提出的要求，并具有公平正义、共享改革成果的丰富内涵。“三个有利于”是个科学而均衡的体系。可惜的是，从20世纪90年代中期以后，由于各种原因，我国的体制改革绩效评价逐渐偏离了“三个有利于”标准，过于偏重效率标准，形成了单维效率或GDP导向的改革绩效评价标准，将发展简单等同于GDP增长，以简单的CDP增长评价一切，忽视公平，使得小部分既得利益者获得了大部分改革收益，而广大人民群众福利水平提高有限，甚至有所下降。同时，这一单维绩效评价标准也溢出经济发展领域向政治领域扩散，表现为以GDP增长的快慢评价官员政绩，主导官员升迁。而当经济增长成为改革甚至政府的合法性基础后，经济增长必然成为各级政府业绩考核的最重要指标之一，产生所谓经济的“政绩合法性”[4]。这导致只要推动了经济增长，官员的任何作为便立刻获得某种合法性保障，而不管这种经济增长是如何取得的，付出了怎样的成本，也不管这种经济增长的基础是如何脆弱和虚假，更无需对这种经济增长的实际分配后果负责。由于我国政治体系相对于群众而言是封闭的，官员在追逐GDP方面的成本和收益存在严重不对称（即群众没有机会对官员的升迁用手投票，因此官员被问责的几率极低导致其机会成本也很低，而政治收益却很大），从而GDP评价标准极易对官员形成正向激励。我国的体制改革是政府主导型，各级政府特别是地方政府有较强的自主权，且由于国家在资源占有上具有绝对垄断地位（这使得政府在追逐GDP上具有坚实的物质基础），因此，体制改革的单一效率评价标准有可能和官员政绩评价标准耦合在一起（比如我国经济波动呈现明显的“政治周期效益”），形成互相加强的恶性循环（即官员不惜一切代价发展GDP→“政绩显著”，获得升迁→为进一步升迁追逐“政绩”→进一步不惜代价地发展GDP），直到支撑发展的各种资源耗尽导致行为链条崩溃，最终使畸形的发展路径陷入低效率的锁定状态。因此，对改革绩效评价的片面化将导致发展路径的畸形化，以及社会主体（包括政府、企业及个人）行为的短期化、机会主义化，如为追求GDP，对矿产资源、土地资源等竭泽而渔式的开发，对生态环境的疯狂透支，以及对人力资源的压榨性使用（人为压低职工特别是广大农民工的工资与福利）。而畸形的发展路径必然导致（组织与组织之间、组织与个人之间、人与人之间和人与自然之间）严重的利益冲突。这也是近年来我国社会矛盾日益显性化的一个最主要的原因。而过度地追求效率必然导致社会资源过于向强势集团集中，即社会利益过度向强势集团集中。对我国而言，在利益的制度协调机制还有所缺失的现实条件下，这种资源的畸形集中必将导致激烈的利益冲突。三、建立体制改革绩效多维评价体系优化收入分配格局，除了需要规范要素市场，协调区域发展，加快城乡一体化外，一个关键的举措在于转变体制改革绩效评价体系，变单维的效率绩效评价体系为多维的绩效评价体系，这有其内在的必然性。我国的体制改革至少担负着两个相互依存的历史性任务：一是从传统的二元经济社会转为一元工业社会的社会转型问题，一是从传统计划经济体制转为社会主义市场经济体制的所谓体制转轨问题。但在我国现实改革中，我们在很长一段时间内轻社会转型而重经济转轨，导致（经济）“硬件”过硬，（社会）“软件”过软。而（社会）“软件”发展不够是利益冲突严重、（经济）“硬件”效益不彰的重要原因之一。因此，国家体制改革绩效评价标准，至少应该在经济发展和社会发展这两个宏观方面有所反映。我们认为，建立多维度的体制改革绩效评价标准应该包括经济效率和制度效率、和谐绩效和发展绩效多方面的要求。首先，经济绩效是基础。提高经济效率是我国进行体制改革的最初、也是最重要的原因。我国是一个发展中的、各方面都极不均衡的大国，在这个最强的现实条件约束下，没有一个强大的物质基础，国家、集体或个人开展各项活动都将是镜花水月。其次，制度建设与完善是我国体制改革的一项极其重要的任务。由于长期以来我国的体制改革过于专注经济运行机制的转换（在很长一段时间里，人们错误地认为运行机制的转换可自动实现经济效率和社会福利的提高），从而很大程度上忽视了某些配套制度的发展（即使有所发展也存在某种不均衡和不公平），如与市场经济相匹配的（弱势集团）利益诉求及其整合方面的法律制度建设与完善。而如果没有制度安排上的配套发展，我们的市场经济将很有可能走向坏的市场经济[5]。可见，评价体制改革，制度绩效必不可少。第三，发展是我们进行改革的终极目标。一方面，社会主义生产或经济发展的终极目的是最大限度地满足人民群众日益增长的物质文化需要；另一方面，在发展过程，我们必须防止两极分化，因为“如果我们的政策导致了两极分化，我们就失败了”。[6]最后，在当前我国建设社会主义和谐社会的背景下，实现社会和谐特别是利益关系和谐，也应成为我们改革的一个重要目标。因而，和谐绩效理应成为新的评价体系的重要一环。下面我们具体分析这四个评价指标。1.经济（效率）绩效：坚实的物质基础是缓解利益冲突、优化利益格局的必要条件马克思认为，生产力是社会发展的最终决定力量，“人们所达到的生产力的总和决定着社会状况。”[7]我国当前利益矛盾突出，利益格局恶化，很大一个原因还是现阶段相对落后的生产力发展水平和人民群众日益增长的物质利益需求之间的矛盾。可见，为使改革进一步发展，必须协调利益关系，从而必须对改革中受损的群体进行利益补偿，实现某种正的帕累托改进（如实现卡尔多改善），而利益补偿需要坚实的物质基础。简言之，我们必须做大“蛋糕”，补偿受损群体。只有在“纯利”不断增长的基础上协调利益关系，才会使社会利益关系朝着健康有序的方向发展，体制改革才能不断向前推进。因此，协调利益冲突，优化利益格局，基础在于发展生产力。树立体制改革经济绩效评价标准，从而使我国生产力不断发展，效率不断提高，是缓解利益冲突、优化收入分配格局的必要条件。加强经济建设，提高我国的经济效率，仍然是当前甚至今后很长一段时期内我国体制改革的一项主要任务。不言而喻，我们这里所倡导的经济发展，不是前文分析的单维效率（GDP）标准指导下的、竭泽而渔式的经济增长，而是和谐的、以科学发展观为指导的、可持续的经济发展。2.制度绩效：稳定社会主义国家的经济基础，通过制度建设遏制利益集团，真正建立有助于利益格局优化的制度保障机制确立体制改革的制度绩效评价标准，对缓解我国现阶段日益严重的利益冲突，优化利益格局具有十分重要的现实意义。我们认为，这是解决我国当前利益格局失衡的重要制度机制保障。通过制度绩效体系缓和利益冲突包括以下内容：首先，通过制度绩效，可保证国有经济的控制力，不断稳固公有制经济在国民经济中的基础性地位。我国是在坚持社会主义基本制度不变的强约束下进行体制改革的，因而保证国有经济在国民经济中的基础性地位具有重要意义。通过制度绩效，可保持公有经济的一定比例，防止各级政府“政权软化”[8]和“政府俘获”[9]，警惕并治理国有垄断企业特别是国有大型垄断企业的政府俘获行为，对于协调利益关系具有重要的现实意义。其次，构建一个公平的利益博弈框架，使之成为改革过程中各个利益集团利益博弈的制度平台，从而为完善我国公平、合理的分配制度，进而为实现利益关系协调和利益格局优化创造有利条件。再者，必须建立一个完善而公正的公共财政制度，这是体制改革制度建设的重要部分。政府要有效地调控利益关系，建构完善的公共财政制度体系是一项重要的基础性工作。相应的，这也应该成为制度绩效的一个重要方面。最后，必须加快遏制市场机制自有缺陷的相关制度建设，其重中之重是加强社会保障制度建设。由于内在的优胜劣汰作用，市场机制在提高效率的同时，必然会引致收入差距的持续拉大和贫富分化问题，导致利益分化和利益冲突。当前我国激烈的利益冲突，部分原因可归结于社会保障体系的不完善。而完善的社会保障体系将充当社会利益冲突的减压阀和安全网，大大减缓市场机制自有缺陷导致的利益冲突。因此，建立完善的社会保障体系对于缓解我国当前的利益冲突具有重大现实意义。总结上述四个方面，可以认为，制度绩效体系将从加强国有经济的控制力和基础性地位、建立公平的利益博弈框架和分配制度、建立完善而公平的公共财政制度及完善社会保障制度四个方面促进利益关系的协调。另外，利益集团的干扰是导致目前我国利益关系失衡的关键原因，因而协调利益关系必须遏制利益集团，对此，公平的博弈框架将起到关键性的作用。我们认为，缓解利益冲突、优化收入分配格局，制度绩效指导下的制度建设是重点，其中公平博弈框架的建立和分配制度的完善更是制度建设的重中之重。3.以和谐绩效总领全局，对改革进程形成动态纠偏作用构建社会主义和谐社会是我党针对当前社会利益矛盾凸显而提出的一项重大决策。和谐社会最根本的是要实现利益关系和谐。因此，在改革进入僵持、我国构建社会主义和谐社会的历史阶段，以和谐社会的特征为基础，树立体制改革和谐绩效标准有其必要性。和谐绩效标准将对我国的利益关系协调产生重要作用。首先，和谐绩效所包含的民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处五个方面的内容，对由于利益矛盾而产生的各种不和谐问题，如城乡、区域、经济社会发展不平衡，就业、社会保障、收入分配、教育、医疗、住房等问题，具有很强的针对性和可操作性，因此在协调利益关系中和谐绩效可以起到统领全局的作用。其次，树立和谐绩效标准将有力地推动社会公平、公正的价值体系发展，从而对体制改革过程中产生的利益关系失衡形成动态纠偏作用。公平与正义是社会主义和谐社会的核心价值取向和基本特征。社会和谐与社会公平密不可分。因此，在改革过程中树立和谐绩效标准必然会引导大众形成公平、公正的社会价值观。公平、公正的社会意识形态将直接推动良好社会文化的形成，而良好的社会文化不仅是经济发展的助推器，也将成为在改革过程中利益冲突的缓冲垫和减压阀，如良好的社会文化将会大大推动“社会互助、社会捐助、慈善事业、志愿行动”的发展，而后者被称作社会的第三次分配[10]，它的充分发展将大大弥补初次分配和国家调控的二次分配的不足，化解弱势群体的生存危机，促进社会公平、缓解社会利益冲突。可见，树立和谐绩效标准将对改革进程形成动态纠偏作用，有利于促进我国体制改革的进一步发展，推动当前我国收入格局优化工作的顺利进行。4.发展绩效：体现发展的价值追求和终极目标，并以发展促进利益协调从而实现对群众的现实引导，最终建立坚实的改革动力基础随着社会经济发展的深入，人们对发展的认识也在不断进步。[11]发展不仅涉及加快经济增长的问题，还涉及经济增长成果如何分配以使人民群众得到最大收益和最大社会福利的问题。党中央提出了科学发展观，我们应该以发展理念的最新成果为基础，确立新的体制改革发展绩效体系取代过去单维的经济增长标准，以解决利益矛盾激化等现阶段发展中的问题。具体的，新的发展绩效体系包含城乡、区域、经济社会、人与自然和谐、国内发展和对外开放五个方面内容的统筹发展，这一新的发展绩效体系在缓解利益冲突、优化利益格局方面具有很强的针对性和现实性。由于发展绩效与广大人民特别是弱势劳动集团的现实利益直接相关（广大农民将直接受益于农村教育、医疗等公共品供给增加），因而，通过发展绩效，可在强势集团与弱势集团间形成共容利益，并通过共容利益这“另一只看不见的