暨南大学公共管理硕士MPA教育中心

暨南大学公共管理硕士MPA教育中心第1页/共59页第2页/共59页第3页/共59页第4页/共59页第5页/共59页

第一讲导论

一、公共管理学科：由来、定位

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（一）由来:新增设管理学门类

（“管理是更重要的生产力”）

第7页/共59页学科门类

哲学经济学法学教育学文学历史学

理学工学农学医学军事学管理学第8页/共59页（二）学科定位公共管理是管理学门类中的第四个一级学科第9页/共59页

管理学门类架构

1201管理科学与工程（可授管理学、工学学位）

120201会计学

1202工商管理

120202企业管理

120203旅游管理

120204技术经济及管理

1203农林经济管理

120301农业经济管理管理学120302林业经济管理

120401行政管理（原法学门类）

120402社会医学与卫生事业管理（医学）

1204公共管理

120403教育经济与管理（原教育学门类）

120404社会保障

120405土地资源管理

120501图书馆学

1205图书馆、情报与档案管理120502情报学

120503档案学

第10页/共59页11二、公共管理学的涵义和内容

（一）

公共管理学的涵义在英语中，Publicadministration（公共行政）和Publicmanagement（公共管理）是近义词。我国公共管理专业硕士所用的英文名称就是MasterofPublicAdministration(MPA)在西方文献中，对作为学科的Publicmanagement主要有三种理解：第11页/共59页

1、公共管理与公共行政、行政管理的异同析

2、公共管理涵义横向析（1）广义视角：（立法、司法、行政）＋第三部门（组织）（2）中义视角：立法、司法、行政（3）狭义视角：行政第12页/共59页

3、公共管理纵向析（1）最早发现：1892年由法国行政法学中“制度理论”奠基人莫里斯·奥里乌（MauriceHauriou）出版的《行政法与公法精要》一书中曾多次提到“公共管理”。（2）自此，人类公共管理历史大体可分为三个大阶段：a.始初公共管理；b.传统公共管理（当国家产生并第一次以“和人民大众分离的公共权力”为依据实施公共管理，直至20世纪70年代）；c.现代公共管理（从20世纪80年代至今，内含有新公共管理）。第13页/共59页4、泛适性公共管理定义试探所谓公共管理是指公共管理主体对公共事务的管理。展开而言，是指公共管理主体（组织与人员），在一定的公共环境下，为了实现公共利益，运用公共权力对公共事务与公共部门实施管理的社会活动。只要有人类，就会有公共事务，就一定会有公共组织及对其管理的活动，即公共管理活动。所以说，公共管理是与人类社会相始终的，相伴随的，只不过，不同历史时代有不同的公共管理而已。第14页/共59页15公共管理认识的差异

一是将公共管理学等同于公共行政学常见于日常公共部门管理活动中，也来自坚持传统的公共行政范式或途径的学者们。如马克斯、赫德森、罗森布鲁姆第15页/共59页16二是将公共管理学当作公共行政学的分支学科关于公共行政的项目设计、组织结构化、政策和管理计划，经由预算系统的资源配置、财政管理、人力资源管理、项目评估和审计的应用方法论方面的总看法。代表：奥特、海德和谢夫里兹主编的《公共管理精华读物》第16页/共59页17三是将公共管理学看作不同于传统公共行政学和政策分析的新途径、新范式或新的学科框架加森和奥弗曼：《美国的公共管理研究》佩里和克雷默：《公共管理：公共的和私人的观点》波齐曼和斯特拉斯曼：《公共管理战略》第17页/共59页我国学者对公共管理学的定义也是各不相同。例如：

○夏书章认为，公共管理应分为“只限于政府工作的狭义的公共管理”和“不限于政府工作的广义的公共管理”

○陈振明认为，“公共管理是公共组织提供公共物品和服务的活动”

第18页/共59页○张成福认为，“公共管理是以政府为核心的公共部门整合社会的各种力量，广泛应用政治的、经济的、管理的、法律的方法，强化政府的治理能力，提升政府绩效和公共服务品质，从而实现公共的福祉和公共利益”

○陈庆云则认为，“公共管理是由政府、非政府公共组织和民众所组成的管理体系，共同管理社会公共事务的活动”第19页/共59页

公共管理是公共组织依法管理社会公共事务的活动。公共管理学则是研究公共组织依法管理社会公共事务的活动的规律的科学。其涵义如下：

1.公共管理的主体是政府组织和非政府组织；

2.公共管理的客体是社会公共事务；

3.公共管理的过程是依法管理的过程；

4.公共管理的目的是提供公共物品、实现社会公共利益。第20页/共59页三、公共管理学的主要研究内容

1、

理论基础研究2、

公共管理主体研究3、

公共管理过程研究4、

公共资源管理研究5、

公共管理方法、技术与能力研究6、

公共管理改革与发展研究第21页/共59页四、公共管理学的历史发展

（一）传统公共行政学时期

1887年，美国威尔逊《行政学之研究》成为公共行政学诞生的象征性标志第22页/共59页传统行政学理论基础之一：威尔逊和马克斯·韦伯等人的思想

威尔逊的行政学思想建立在政治与行政之间明确划分基础上，并由古德诺系统发挥韦伯的官僚制理论对注重政府组织及其结构形式的传统行政学研究产生重要影响第23页/共59页传统行政学理论基础之二：科学管理学派

泰罗：《科学管理原理》

法约尔：《工业管理与一般管理》第24页/共59页传统公共行政学形成的标志：怀特：《行政学研究导论》威洛比：《公共行政学原理》代表性论文：古利克和厄威克：《行政科学论文集》将公共行政学的基本原则归纳为著名的“POSDCORB”第25页/共59页传统公共行政学的主要特征：采用制度或法理的研究方法，以正式的政府组织机构为研究主要领域政治－行政二分法成为理论基础致力于行政管理的一般或普遍原则的探索强调以效率原则作为最高标准第26页/共59页（二）新公共行政学时期

20世纪40年代到60年代，传统公共行政学受到了批判罗伯特·达尔：《公共行政学的三个问题》指出了传统公共行政学的三大问题：公共行政学与规范价值的关系问题公共行政学与人类行为的关系问题公共行政学与社会环境的关系问题第27页/共59页赫伯特·西蒙：《行政行为：对行政组织决策过程的研究》（《管理行为》）对传统公共行政学的批判主要体现在如下两方面：对传统的行政原则的批判对政治－行政二分法观点的批判第28页/共59页60年代中期后出现了两种取代公共行政学的尝试：一是新公共行政学（NewPublicAdministration）以弗雷德里克森为代表，《走向一种新的公共行政学》以公平与民主作为行政学的目标和理论基础主张政治（政策）与行政的关联性重视人性和行政伦理研究拓展行政学的研究范围，采用新的研究方法第29页/共59页二是政策分析或政策科学（Policyanalysis,Publicsciences）强调对政策制定系统及过程的研究，形成了政策科学的研究范式主张用政策科学或政策分析研究取代传统的公共行政学研究第30页/共59页三、（新）公共管理运动时期

自70年代末80年代初开始，西方各国掀起了一场声势浩大且旷日持久的政府改革运动，这就是“新公共管理”(ＮewＰublicＭanagement)或“管理主义”范式。“新公共管理”是一种国际性思潮，它起源于英国、美国、新西兰和澳大利亚，并迅速扩展到其他西方国家，它有不同的名称，如“新公共管理(ＮＰＭ)”(Ｈood等，1991)、“管理主义”(Ｐollitt，1993)、“以市场为基础的公共行政学”(Ｌan，ＺhiyongandＲosenbloom，1992)、“后官僚制模式”(Ｂarzelay，1992)、“企业化政府”理论(ＯsborneandＧaebler，1992)等第31页/共59页（新）公共管理的主要代表有：胡德、波利特、巴泽雷、奥斯本、盖布勒、佩里、凯特尔、雷恩等。胡德认为，（新）公共管理的兴起与政府管理的四大趋势是息息相关的。这四大趋势是：

(1)对政府规模扩张的遏制，特别是对公共开支和冗员的控制；

(2)私有化浪潮；

(3)信息技术的发展；

(4)全球化。第32页/共59页“新公共管理”或“管理主义”的研究纲领的特征可以归纳为如下八个方面：

（1）强调职业化管理；

（2）明确的绩效标准与绩效评估；（3）项目预算与战略管理；

（4）提供回应性服务；

（5）公共服务机构的分散化和小型化；

（6）竞争机制的引入；

（7）采用私人部门管理方式；

（8）管理者与政治家、公众关系的改变。

第33页/共59页与传统的公共行政学相比，“新公共管理”具有一系列的创新，这主要表现在如下四个方面：

第一，“新公共管理”为公共部门管理尤其是政府管理研究奠定了更广泛、坚实的理论基础。

第二，“新公共管理”开阔了公共行政学的理论视野。

第三，“新公共管理”建立起一个更加全面、综合的知识框架。

第四，“新公共管理”提供了一种当代公共部门管理尤其是政府管理的新实践模式。这种新模式就是奥斯本和盖布勒在《改革政府》一书中所描述的“企业化政府”的十大特征：

第34页/共59页

1.重新界定政府的作用（从划桨到掌舵）

2.让民众自己管理自己的事情（从管理→服务→授权）

3.在政府的管理活动中注入竞争机制（从垄断到竞争）

4.改变政府行为的内部驱动力——由“任务驱动的政府”取代“规则驱动的政府”（从规则驱动到任务驱动）

5.转变政府的投入产出观念（从重投入到重产出）

第35页/共59页

6.政府雇员应树立顾客意识（从官僚到顾客）

7.变花钱政府为赚钱政府（从花钱到赚钱）

8.政府应该有预见未来的能力（从治疗到预防）

9.简政放权，发展组织间的合作模式（从集权到分权）

10.从行政指令到市场机制第36页/共59页“新公共管理”的主要缺陷是：

一是忽视了私人部门与公共部门的基本差别。

二是管理主义所导致的公共行政价值的偏颇和公共行政在民主治理过程中正当性的丧失。

三是对市场机能的不当崇拜。

四是不恰当的“顾客”隐喻，它把公民视为消费者和顾客。

第37页/共59页（四）新公共服务时代

21世纪初，丹哈特夫妇（JanetV.Denhardt）、RobertB.Denhardt)合写了《新公共服务》一书。第38页/共59页该书的理论创新主要体现在：其一，丹哈特夫妇告诉我们，公共管理必须从民主治理理论而不是仅从私营部门管理理论中获得启示。新公共服务着力提醒人们认识到公共服务的“公共性”本质，同时意识到公共服务的多元化特质。其二，提出了重塑公共行政的价值规范的问题。其三，作者提出了公共行政的三个不同历史时期的行动指向的问题。

第39页/共59页五、公共管理学的经济学基础

（一）公共物品理论按照萨缪森的定义，公共物品是指每个个人消费这种物品时不会导致任何其他个人对该物品消费的减少。特性：非排他性；非竞争性；第40页/共59页（二）公共选择理论公共选择理论是一种试图运用西方主流经济学的基本原理和方法来研究政治问题或集体选择问题的经济学和政治学说。代表人物：布坎南，塔洛克，缪勒主要理论：

多数决策与投票悖论公共选择中的利益集团政府失灵理论第41页/共59页（三）新制度经济学理论制度经济学的发展演变分为三个时期：19世纪末至20世纪30年代的旧制度经济学20世纪30年代以后至战后初期的制度主义第二次世界大战后至今的新制度经济学第42页/共59页新制度经济学的分析框架研究制度与人的动机、行为之间的内在联系阐明制度作为一种重要的公共物品的特质分析制度和组织的异质性第43页/共59页新制度经济学的基本内容交易成本经济学产权经济学委托－代理理论国家与制度变迁第44页/共59页公共物品私人部门供给过程中的委托代理管理及政府作用构建政府、市场与社会中心治理模式的尝试第45页/共59页（3）新公共管理3“E”观（经济economy、效率efficiency、效益effectiveness）多元治理模式（公与私、政府与社会）责任重要（决定）性第46页/共59页七、公共管理理论基础与体系（一）公共管理理论基础1、公共管理的直接理论基础（1）经济学中的委托——代理关系理论：关于如何建立合理的风险分担机制与有效激励和监督机制，促使代理人采取适当行动，最大限度的增进委托人利益的学说。第47页/共59页（2）公共物品的供给机制分析：公共物品的概念（非排他性、消费上的非竞争性）公共物品供给的两种方式及其缺陷：公共部门与私人部门第48页/共59页（二）公共管理的纵横体系第49页/共59页1、公共管理内容的纵向体系（1）公共管理概念（最高范畴、时间论、空间论）（2）公共管理的理论发展（原始、传统、现代）（3）公共管理的理论基础第50页/共59页（3）公共管理的间接理论基础1、公共权力的产生及其合法性2、国家与社会：从对抗走向融合3、公民社会与国家：由对立走向合作互补4、公共管理的治理理念及其制度化5、制度创新理论：该理论是被运用于公共管理领域并且成为有效解释政府在制度变迁中功能的又一经济学理论。诺斯把制度创新分为三种：个人推动、团体推动、政府推动。第51页/共59页（4）公共管理的逻辑起点：公共事务与公共问题（5）公共管理的核心概念：公共利益与公共权力（6）公共管理的组织类别：国家、政府、社会及系统；公