完善地方税收体系研究-以江苏省地税局为例 公共管理专业

目录TOC\o"1-2"\h\u0引言 41地方税收体系理论分析 41.1相关概念界定 41.1.1地方税 41.1.2地方税收体系 41.1.3国地税合并 51.2构建地方税收体系的相关理论 61.2.1地方税收体系存在的制度基础 61.2.2地方税收体系存在的效率基础 61.2.3地方税收体系产生的直接原因 71.3我国地方税收体系改革过程 71.3.1新中国以前的地方税收体系 71.3.2新中国成立到分税制改革前的地方税收体系 81.3.3分税制改革后的地方税收体系 92全面“营改增”对地方税收体系的影响分析 112.1“营改增”改革现状分析 112.1.1“营改增”含义 112.1.2实施“营改增”的原因 112.1.3推行“营改增”的意义 122.2“营改增”后对地方税收体系的影响 122.3国地税合并后对地方税收体系的影响 133“营改增”后地方税收体系现状分析—以江苏省地税局为例 143.1江苏省地方税收的基本情况和征管现状 143.1.1江苏省财政收入规模 143.1.2江苏省主要税种税收收入情况 153.1.3江苏省地方非税收入情况 163.1.4地方税收征管体制分析 173.2“营改增”后江苏省地方税收体系存在的问题 183.2.1中央和地方财权事权不匹配 183.2.2地方税主体税种缺失，地区发展受限 203.2.3税收立法权不规范 214“营改增”背景下地方税收体系改革建议 214.1科学确立地方税主体税种 214.2适当调整中央与地方的财权，明确中央与地方政府的事权 224.3健全地方税法制体系 234.4加强税收征收管理制度建设 23结论 26致谢 27参考文献 28完善地方税收体系研究——以江苏省地税局为例0引言一九九四年分税制改革后，地方税收是绝大部分地方财政收入的重要支柱，在一定程度上推动了地方经济的发展，在地方政府职责中发挥了重要功效。但是，分税制改革往往以中央财政为主，在某种程度上忽视了地方税权和税收制度建设。2017年，“营改增”工作在国内全面铺开，各个领域和行业都已经进行相应的调换，“营改增”时代全面来临，同时进行的就是营业税正式宣告成为过去，由此地方政府失去支撑性税种，地方税收收入一时间出现大幅锐减，从而让地方政府财权无法与其所需要承担和履行的事权相平衡，此种情况下，地方税收体系优化和完善就成了迫在眉睫之事。在这样的背景下，本文收集了较为详细的资料，选择江苏省地方税作为研究对象，并借助他们对“营改增”背景下江苏省地方税收体系的变迁做了较为详细的描述，为读者了解江苏省地方税收体系改革提供了资料。1地方税收体系理论分析1.1相关概念界定 1.1.1地方税地方税是“中央税”的对称，由地方政府负责征收、管理和控制REF_Ref16269\r\h[1]。地方税归属于地方财政的固定预算收入，是指地方政府为实现自身职能而筹集的财政收入。1994年，基于现实情况制定了分税制财政改革，以此次改革框架为前提和基础，地方税也进行了相应的设置和改换，最后税种共有14个REF_Ref16716\r\h[2]。地方税管理权中的大方向和基础内容等依旧归属中央，地方可以依据中央所制定的方针及划定的税种范围，来对本地区进行适用性调节，尤其是针对其中税率都基本都要从本地区实际出发来进行核定，并决定税种的开征及停征，另外，征收管理办法也需要各地区进行因地制宜的制定和规范。在既往税务历史中，地方税始终占据着财税体系的一席之地，本质而言，它是中央与地方间分权的一种直观表现。地方税引导了当地区域经济的发展，保证了当地政府的财政支出。与此同时，因地制宜地解决地方现实问题，并且能够调动地方政府积极增加税收来源和发展税收路径，在提升地方政府动能方面具有一定的意义。1.1.2地方税收体系地税税收体系与地方税的不同在于，地方税收体系是基于社会经济条件，经济发展水平和财政支出的需要而制定的。在联系中央和地方财政收入方面发挥着重要功效。地方税收制度的内容是多方面的，包括：地方税税收收入体系。税收收入体系是地方税体系的基本内容，是区分中央税收体系和地方税收体系的主要依据。为了改善中央与地方的财政关系，我国的税收收入被划分为三部分，一个是中央固定收入，一个是中央和地方共有收入，一个是地方固有收入。这种划分本质上是对税收所有权和控制权的划分，有利于调动地方政府的积极性。地方税税权体系。地方税税权包括税收立法权和税收征管权，其中立法权是所有税权的重点。这里所说的税收立法权主要包括三个方面：制定和颁布税法的权力、开征和停止征税的权力、调整和减少税目和税率的权力、解释税法的权力。然而税收征管权是一种税收执法权。地方税制度体系。该体系具体而言指的是处在地方政府征管下的由各个不同税种间进行有效搭配及不同税制要素间的充分流动和协调，是地方税收体系的主干构成。在分税制下，该体系的完善程度对区分中央和地方财政分配起着关键作用。地方税征管体系。地方税征管体系是地方税收体系的重要保障。一个国家的地方税收体系是否完善，同时涉及到前述三个方面的配合，同时还需要健全的地方税征管体系，它是国家机关为了完成地方税务，合法组织税收活动并取得税收的各个要素的有机整体。1.1.3国地税合并2018年3月，十三届人大召开，对于税负改革有着明确指示，那就是要对当前国税地税两个方面进行明确的体制性变革，将省级及以下的国税和地税机关和单位进行精简，能合并的合并，并有效承担起辖区收入征管职能。REF_Ref17177\r\h[3]国地税合并是中国政府构建一个科学完备的地方税收体系的一个壮举。首先，此次国地税合并有利于规范税收征管体系。一方面，优化地区资源配置对节约征税成本、提高征收效率有重大意义；另一方面，有利于提高纳税服务质量，提高纳税人对纳税服务的满意度。其次，有利于税务局拓展职能范围，规范收入管理。国地税合并后，税务局要同时对辖区内税收收入和非税收入负责，有利于避免政府干预问题，增强执法机构的规范性，贯彻实行统一的税收法律。最后，此次国地税合并有利于响应党的号召，贯彻党的“十九大”精神。国税局和地税局的合并，两个机构共同合作，相互学习，更好地全心全意为纳税人服务。1.2构建地方税收体系的相关理论1.2.1地方税收体系存在的制度基础地方税收体系存在的制度基础是分级政府和分级财政。分级政府是指一个国家的政府被划分为若干级，每一级政府都有其特定的行政管理范围，各级政府之间通过职责和权限的分工来共同履行政府的各项事务。当社会成员越来越多的时候，地方政府相应的管辖地域会越来越广，对应要负责的公共事务也会越发复杂。但是因为公众对公共产品需求的偏好和各层级政府对公众提供公共产品和服务的效率不同，那么地方政府相比于中央政府在履行资源配置方面的职能方面要更有针对性，更具有优势。政府履行职能的物质前提是财政。国家财政的分级管理原则上是和国家政权结构相适应的。有一级政府，相对应地就要有一级财政和一级独立预算。分级政府体制的存在是中央政府和地方政府事权、财权划分的制度前提，政府的层级决定了相对应的财政层级。分级政府和分级财政的要求是地方税和中央税存在的原因。地方税是财政分权的必然结果，所以分析政府和分级财政共同构成的地方税收体系存在的制度基础。1.2.2地方税收体系存在的效率基础地方税收体系存在的效率基础是公共产品的分级提供。政府为了履行职能而出现了税收，但在中央政府提供公共产品过程中，会产生一定的效率损失，所以公共产品也应该分级提供。图1中央政府提供地方性公共产品时的效率损失从图1可知，假设存在两个不同的地理区域范围，而且这些区域范围内的居民都拥有一样的需求倾向，区域1对公共品的需求曲线为D1，区域2对公共产品的需求曲线为D2，提供公共产品的成本为P。如果区域1的居民对公共产品的需求量为Q1，区域2的居民对公共产品的需求量为Q2，中央政府则统一提供的公共产品数量为Q3。从图1可以看出区域1和区域2的公共品的效用都没有达到最大，区域1会因为过量的公共品供给而出现效率上的削减和损耗，略等于ABC构成的那个三角形区域；区域2却会因为匮乏的公共品供给也造成效率上的削减和损耗，图形表现上是CDE构成的三角形区域REF_Ref17552\r\h[4]。1.2.3地方税收体系产生的直接原因地方税收体系产生的直接原因是分税制财政体制的存在。所谓的分税制财政管理体制，通常来说指的是，对各地政府进行合理的职能和分工安排和划定，对事权范围也进行规范性划分，以此为前提，政府预算主要一举税收的不同进行不同的分配和划定，在这种情况下，各级地方政府预算都具有一定程度独立性，同时也维持着较为明确的平衡性，不同层级和不同地区政府的财力会呈现较大的落差，中央会经由转移支付进行全盘调节，换言之就是由中央政府向地方政府或上一级地方政府向下一级地方政府调节。它最大的特征是对中央政府和地方政府之间的税权划分。当地方政府拥有一定的税收征管权限，详细来说就是拥有地方性固定和稳定税源和税种，同时也能基于地方现状制定相应的征管举措，如此一来，地方税制才能实现真正意义上诞生了。1.3我国地方税收体系改革过程1.3.1新中国以前的地方税收体系中国地方税收体系的历史悠久。在奴隶社会时期，中央税和地方税从夏朝开始出现。各国的主要税收来源是田赋制度，而地方税表现为地主向农民收取的地租。秦汉时期，中央税是中央政府向地主阶级征收的土地税，地方税则直接向平民征收交给诸侯，不记入国家财政收入。唐朝之后，“资课”出现，“资课”属于地方财政收入。安史之乱后，中央政府开始以“夏税”和“秋税”为主要的国家财政收入。在奴隶制和封建制时期，高度集中的政治经济体制和落后的地方经济，地方税并没有得到很好的发展。在现代意义上，北洋军阀时期中国才第一次以立法的形式确定中央税和地方税。1912年11月，北洋政府颁布了《国家税与地方税草案》，明确规定中央税收收归于中央，地方政府因政务筹集的地方税收收归于地方，并且同时明确了国家税和地方税的划分原则和税种。但由于当时政局动荡和政府腐败，地方税的作用并未得到很好地施展。民国时期，通过向西方成熟的税制改革经验学习参考，国民政府多次在国内进行税收改革，将中央税和地方税区别开来。这一时期形成的税制一直沿用至新中国成立后。1.3.2新中国成立到分税制改革前的地方税收体系自1949年建国至1994年为了适应经济形势变化而推行分税制，共计45年间，政府部门也屡次着手进行税种和税务内容变更，并且多次调整税收制度并进行革新。上世纪50年代初期，中央人民政府政务院颁布了《全国税收实施要则》，该要则是新中国第一套税收制度，这说明地方税制度在新中国第一次正式以立法的形式确立。在此之后，随着国民经济的复苏和国家政治经济形势的好转，我国进入了第一个五年计划时期，有计划地对农业、手工业、资本主义工商业进行社会主义改造。三大改造完成后，为了适应计划经济模式，我国政务院财经委员会颁布了《关于税制若干修正及实行日期的通告》，宣布在1953年1月1日实行新税制。由于1954年至1959年，我国的财税体系上主要是“分类分成”模式，其中核心就是财权下方，在这种模式下，地方政府首次拥有了对7种不同类型地方税种的管理权，涉及到牲畜交易和屠宰这两个税种、企业利益所得税这一税种、印花税类金融税种、汽车牌照税、文娱税和房地产税。但是这次的分权化调整较为局限，仅在部分区域实施，且保障制度建设较为欠缺，因此重复征收现象较为明显，且地区分割现象较为突出，有鉴于此，到1961年中央取消了权力下放，重新实行高度集中的财政体制。1973年，为促进国家税收体系发展，适应经济社会发展的需要，中国进行了大规模的税收制度改革，其核心是开征工商税，简化税收制度。改革的内容包括三个方面：一是税种合并。合并后，国企只需缴纳一种工商税，集体所有制企业需交工商税和工商所得税；二是简化税率和税目，税率由141个削减为82个，税目由108个削减为44个；三是调整了少数税率。但是，因为过分强调简并，税收无法有效发挥其调节和推动作用。1978年改革开放以后，我国之前简化的税制结构急需重建，我国进行了三次有影响力的税收制度的改革。1980年，中央政府下放财权，给予地方政府一部分税权，对财政管理进行所谓的“划分收支、分级包干”为主要特征的模式改革。这样我国税制中就有了多个固定归地方所有的税种，地方税收收入比重显著提高。1985年，又在1980年财政管理改革基础上进行了更深一层的改革推进，具体内容涉及税种的区分和明确，收支的审核和确定以及各级政府的分级包干等，其中划分为地方财政固定收入的税收种类包括12类：城市房地产税、牲畜交易税、车船使用税等不同类型税种REF_Ref17552\r\h[4]。随后，1988年的税收制度改革中，中央将地方税种增加到了18种。经过20世纪80年代三次税制改革，地方税制有了很大的发展，但是这样仍然不能缓解中央财力持续下降的困境。因此1994年的分税制改革势在必行。1.3.3分税制改革后的地方税收体系1994年，在总结以往财政管理改革经验基础上，推出了分税制改革，从而确立并健全了相应的税制体系，这一改革的内容涉及从税种的不同类容出发，划分中央与地方的收入。在全面“营改增”前的划分情况详见表1。表11994年分税制改革时中央与地方税种（收入）划分中央固定收入地方固定收入中央与地方共享收入1.消费税2.海关代征的消费税和增值税3.关税4.中央企业所得税5.铁道部门、各银行总行、各保险总公司集中缴纳的营业税、所得税、利润和城市维护建设税6.地方银行和外资银行及非银行金融企业所得税7.中央企业上交的利润8.外贸企业的出口退税1.个人所得税2.地方企业所得税（不含地方银行和外资银行及非银行金融企业的所得税）

3.城镇土地使用税

4.房产税

5.地方企业上交利润

6.固定资产投资方向调节税7.城市维护建设税（不含铁道部门，各银行总行，各保险总公司集中缴纳的部分）

8.营业税（不含铁道部门、各银行总行、各保险公司集中缴纳的营业税）

9.车船使用税

10.契税

11.屠宰税

12.土地增值税

13.农业特产税

14.耕地占用税

15.印花税

16.遗产和赠与税

17.农牧业税

18.国有土地有偿使用收入1.资源税（海洋石油资源税归中央，其他资源税归地方）

2.增值税（中央分享75%，地方分享25%）

3.证券交易税（中央分享50%，地方分享50%）资料来源：《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》REF_Ref20924\r\h[18]表2我国地方税收收入来源结构

单位：亿元税种“营改增”前“营改增”部分试点全面实行“营改增”2014年2015年2016年2017年2018年税收收入占比税收收入占比税收收入占比税收收入占比税收收入占比国内增值税9752.3316.49%10112.5216.14%18762.6129.00%28212.1641.08%30777.4540.52%营业税17712.7929.95%19162.1030.58%10168.8015.72%00.00%00.00%企业所得税8828.6414.93%9493.7915.15%10135.5815.67%11694.5017.03%13081.6017.22%个人所得税2950.584.99%3446.755.50%4034.926.24%4785.646.97%5547.557.30%资源税1039.381.76%997.071.59%919.401.42%1310.541.91%1584.752.09%城市维护建设税3461.825.85%3707.045.92%3880.325.99%4204.126.12%4680.676.16%房产税1851.643.13%2050.903.27%2220.913.43%2604.333.79%2888.563.80%印花税893.121.51%965.291.54%958.821.48%1137.891.66%1222.481.61%车船税541.060.91%613.290.98%682.681.06%773.591.13%831.191.09%契税4000.706.76%3898.556.22%4300.006.65%4910.427.15%5729.947.54%土地增值税1992.623.37%2142.043.42%4212.196.51%4911.287.15%5641.387.43%城镇土地增值税3914.686.62%3832.186.12%2255.743.49%2360.553.44%2387.63.14%耕地占用税2059.053.48%2097.213.35%2028.893.14%1651.892.41%1318.851.74%烟叶税141.050.24%142.780.23%130.540.20%115.720.17%111.350.15%其他税收收入0.450.00%0.410.00%0.290.00%0.090.00%0.040.00%地方税收收入59139.91100.00%62661.93100.00%64691.69100.00%68672.72100.00%75954.79100.00%数据来源：《中国统计年鉴》REF_Ref19750\r\h[10]2015-2020由表2可知，在全面“营改增”之前的两年（2014年和2015年）中，地方税收收入中占据最大比重的是营业税，基本上浮动在30%左右。所以，在“营改增”前，我国地方税收体系的主体税种是营业税。2016年“营改增”在部分地区试点，营业税的比重逐渐下降，增值税比重逐渐上升。2017年全国开始全面实行“营改增”，取消了营业税，使得增值税占比最大，也让其替代营业税在地方税收体系中关键性作用。2全面“营改增”对地方税收体系的影响分析“营改增”政策在全国各领域全面推进后，我国的地方税收体系面临转变。营业税取消，增值税一跃而成为支撑性税种，因此有必要对“营改增”当前施行现状及对地方税收体系所造成的冲击和长远影响，及国地税合并举措在税收征管等多方面对地方税收体系带来的影响三个方面来论述。2.1“营改增”改革现状分析目前，我国“营改增”改革如火如荼。现就我国改革现状进行分析。2.1.1“营改增”含义营改增，全称为“营业税改增值税”。增值税是世界上最重要的流转税税种，并且比营业税更具有优势。增值税仅仅对产品或服务增值的部分征收税款，这对减少重复征税、企业降低税负、在全社会形成良性循环具有战略性意义。因此，“营改增”在某种意义上是一种减税减负的政策，把营业税的“价内税”变成了增值税的“价外税”，在产业结构和内部结构调整的过程中不容忽视。2.1.2实施“营改增”的原因第一，“营改增”之前，在很长的一段时期内，我国的税制体系中存在着两个一般流转税：增值税和营业税。它们在我国税收收入中占据了很大的一个部分。虽然在税收制度设计上，两种税种理论上能互相配合，但在实际情况下很容易出现增值税与营业税税负失去平衡的现象。前者税负相对较轻，而后者由于重复征税税负相对较重。因此，在整个流转过程中，增值税与营业税并存使得我国税收制度缺陷逐渐显现。第二，“营改增”把打破增值税链条的环节纳入征税范围，完善增值税征收链条能有效避免企业漏税逃税，提高政府的征收效率。营业税的征税对象是总营业额，而其中部分购买产品或服务的营业额将另外加征营业税，因此必然会导致企业缴纳营业税时重复征税。至于缴纳增值税的单位，它们在购买不动产等的过程中不能取得增值税专用发票，无法进行进项税额抵扣，这就使得没有增值的部分也要加征增值税，这与增值税的定义相悖。2.1.3推行“营改增”的意义“营改增”实现了增值税对产品和服务的全方面覆盖，节约重复征税的成本支出，打通了增值税抵扣链条，促进了社会分工与协作，在发展服务业和优化制造业升级的过程中不容忽视。“营改增”将不动产纳入抵扣范围，科学地实现了消费型增值税制度，有利于大型企业的融资与投资，增强企业经营活力，带动地方经济发展。针对二、三产业，“营改增”有利于完善我国二、三产业的增值税抵扣链条，对工业与服务业的融合并形成相应的产业配套体系有重要作用。针对第三产业，有助于激发第三产业的前进热情，能够适应我国供给侧结构性改革。“营改增”有利于企业缓解税收负担，全面促进当地居民消费，进一步激发市场活力，加快构建新发展格局。2.2“营改增”后对地方税收体系的影响2.2.1“营改增”对地方税收体系的正面影响从计税原理方面来说，增值税采用价外税的形式，只对增值的部分征收税费，且可以进行进项税抵扣。而营业税是价内税，不论是否增值都要征收税费，因此营业税在计税是不可以扣除成本费用的。由此看出，相对于营业税，增值税能够有效减少重复征税的情况。“营改增”推行后，企业可以对条款和内容进行充分利用，增加税额抵扣，从而有效减轻自身税负，一定程度上降低了运营成本，长远来看，对企业发展具有促进作用，推动地方的产业升级。同时，国内以前在税务领域实行的是复杂性程度较高且难以进行清晰管理的流转税体系，难以有效保障市场公平，同时效率性也较为落后，对于地方税收体系的搭设来说，也具有一定负面效用，因此2017年，“营改增”全面落实，在这一过程中营业税成为过去，增值税登上舞台，中国财税体系迎来翻天覆地的变革，其总体趋向公平化与合理化，这表明中国税收法律体系更加完善与优化。2.2.2“营改增”对地方税收体系的反面影响地方税收主体税种丧失当前分税制模式下，地方税收收入内容主要涉及方面有中央与地方共有税收收入、地方税中具有共享成分的那部分税收收入以及纯粹属于地方的地方税部分，这中间的各种不同类型税种中作为重要的是营业税，这是因为税源范围广和税收收入具有持续性和稳定性，整体而言可以充当地方税的主体税种。但是在“营改增”之后，地税总收入下降且从其他税种的规模来看，它们无法充当地方主体税种，加剧了地方主体税种丧失的问题。地域差距明显“营改增”政策实施后，不同地区的第三产业发展程度、地方经济发展水平和地方政府财政承担能力对地方财政收入有着显著影响。如国内经济较发达地区，具有规模庞大的第三产业，发展快，财政承受能力强，它们领取的补贴就更多。即使全面“营改增”后，当地第三产业的发展也没有受影响。相反，在全面“营改增”政策的影响下，欠发达地区的第三产业已经落后，极容易导致财政赤字。即便当地政府会给予一定补贴的，但依然是杯水车薪，无法支撑第三发展所需。因此，在全国推广“营改增”，需要重点减少欠发达地区的财政收入。“以票控税”加大地方税收征管难度“营改增”实行，让“以票控税”的地方税收制度失去了应有的功效。国家税务部门对企业发票有完全控制权，而地税部门丧失了这项权力。一方面，这不仅使地方税征收难度攀升，另一方面也影响了地方税收收入，地方收支失衡。2.3国地税合并后对地方税收体系的影响此次国地税合并看上去只是税务系统改革，但实际上让国地税征管体制变得更加规范、高效、统一，并对我国未来地方经济和地方政府行为产生重大影响。

在税务征管层面，国家税务与地方税务并举，意味着地方政府的税务征管权被彻底废除，地方政府对税法权威的干预减少。合并前，地方税务系统的过低的征收率表面上使得法定税率脱离实际税率，却对税法的权威性造成了实际影响，不能应征就征。在纳税过程中，企业与地方政府反复交涉，不能对纳税程度做出正确预期。合并后，垂直管理体制将在很大程度上避免这一问题，征收率的提高势必会缩小法定税率与实际税率之间的差距。但从企业角度来说，国地税合并可能会使实际税负增加。但是，考虑到减税政策的实施，利用减税政策来降低法定税率将在很大程度上抵消实际税负波动的负面影响。在税收收入方面，国地税合并强调，税务局合并后将负责其管辖范围内各项税收和非税收入的征收。合并前，不同省份的社会保障征缴机构有所不同，比如基本养老保险等社会保险费。有的省设立了专门的包办机构，有的则直接交由地方税务局征收。国地税合并之后，为了提高社会保险金的征收效率，税务部门将统一征收基本养老保险、基本医疗保险、失业保险等社会保险费用，这势必对部分省份产生影响。此外，税务部门征管范围的扩大对消除部门间的信息壁垒和加强部分非税收入的征缴有积极作用。可以预测的是社会保险金的收入将会大大增加，这将对我国未来建立可持续的社保基金体系大有裨益。3“营改增”后地方税收体系现状分析—以江苏省地税局为例3.1江苏省地方税收的基本情况和征管现状3.1.1江苏省财政收入规模图2江苏省2010年至2019年地方财政收入及增幅情况数据来源：江苏统计年鉴（2011-2020）REF_Ref21190\r\h[8]由图2可以看出，从2010年到2012年间，这个时间段内还未全面推行“营改增”，此时江苏省经济飞速发展，同时财政框架也基本架设完整，因此其地方财政规模节节攀高，从总体趋向看，一直在稳定提升。图3江苏省2010年至2019年地方一般预算收入及增幅情况数据来源：江苏统计年鉴（2011-2020）REF_Ref21190\r\h[8]由图3易得，“营改增”试点实施之后至全面推行之前，具体时间段在2012年到2017年间，由于还未全面铺开，因此行业涉及面还较小，对地方一般预算并没有产生显著性影响，但联系图2一起来看，试点并非毫无影响，地方一般预算虽然总量上并没有明显下降，但年增长率却已经出现持续递减势头。到“营改增”全面铺开，也就是2017年到2019年这个时间段，此时江苏财政收入虽然还继续保持着一定的增长，但个位数的增速与与改革前相比不可同日而语。由此可见，“营改增”切切实实削减了江苏财政收入，让其同比增速出现显著下滑，导致收支无法实现平衡，矛盾凸显。3.1.2江苏省主要税种税收收入情况分税制推行后，营业税在地方财政中成为主体税种。但是，随着经济高速发展下经济规模和产业结构出现显著变化，历经多次调整，在这个过程中，营业税的地位也发生了一定变化，突出表现在其在一般公共预算中的占比出现了缓慢下降情况。由图4可以得出，在“营改增”政策实行后，营业税占一般公共预算收入的比重直线下滑，直到2017年之后，增值税代替营业税，成为我国税制体系中的主体税种。图4江苏省2010年至2019年主要税种占地方一般预算收入情况数据来源：江苏统计年鉴REF_Ref21190\r\h[8]目前，我国第一大税种已经毫无疑问是随着“营改增”而来的增值税。具体间表3，在“营改增”前（2010年至2014年），在地方一般公共预算收入中增值税的比重在10%到15%之间。在2015年后，“营改增”政策落实行业和范围不断扩大，增值税占比也出现连年递增情况，在地方一般预算中占比情况连年来都一直保持增长势头。到2017年全面实行“营改增”后，增值税占比已经增至31%左右，该数据表明增值税已经日益成为地方财政的主要支柱型税种，增值税逐步取代营业税成为我国地方财政收入的主要来源。表3江苏省2010年至2019年主要税种收入及占一般公共预算比重单位：亿元增值税营业税企业所得税个人所得税收入占比收入占比收入占比收入占比2010年562.6013.79%1023.9225.1%554.4313.59%180.944.43%2011年650.8012.64%1260.6024.48%731.1714.20%237.744.62%2012年708.7512.09%1659.6728.32%745.8812.73%224.223.83%2013年859.2613.08%1872.4128.50%763.6611.63%264.884.03%2014年987.5413.65%2084.6628.82%821.0411.35%306.334.24%2015年1046.9213.04%2442.8230.43%917.5811.43%360.894.50%2016年1974.5824.31%1325.1416.32%978.8112.05%382.374.71%2017年2864.2331.38%0.000.00%1145.1914.01%386.824.73%2018年3113.4536.08%0.000.00%1312.6515.21%468.415.43%2019年3146.7135.75%0.000.00%1316.8114.96%349.343.97%数据来源：江苏统计年鉴REF_Ref21190\r\h[8]图5江苏省2010年至2019年主要税种占地方税收收入情况数据来源：江苏统计年鉴REF_Ref21190\r\h[8]从图5可以看出，江苏省税收收入来源主要出自两大税种，一种是营业税税种，一种是增值税税种，二者相加占比约为一半，当“营改增”政策铺开后，地方主要税种之一的营业税被直接取消，让地方财政收入短期内压力骤增，并对长期地方财力也形成显著影响。虽然中央考虑到此种情况，对财税改革过渡期内具体执行举措进行了调整，主要是针对增值税分成，由原来的中央地方以三比一分成比例调整为中央地方各占一半的分成方式，有利削减或消除了营业税这一主体税种消失对地方财政形造成的冲击，但过渡政策毕竟只是无法长期持续的短期应对举措，从长远来看，还是需要对地方税收体系进行完善，从根本上着手调动地方政府的参与度和积极性。3.1.3江苏省地方非税收入情况图6江苏省2006年至2017年非税收入占地方一般预算收入情况数据来源：江苏统计年鉴REF_Ref21190\r\h[8]在市场经济国家中，地方财政收入具有两种不同类型，一种是收税收入，一种是非税收收入，这两种收入模式分别扮演者不同的角色，其中税收收入具有稳定性且规模巨大成为地方财政收入主要来源，非税收入则起到补充作用。针对非税收入，一般来说市场经济较为完善的国家都会制定相对更为严格的管理机制，并且尽量让其规范化减少随意性，其中有诸多值得我国参考之处。当前我国非税收入管理存在诸多不合理之处和明显的漏洞，其中涉及到征收主体难以明确，收入项目无法清晰厘定，繁冗而复杂，同时对这一块也缺乏有效法律规制等。目前国内经济势头良好，公共服务日益丰富，这加重了地方财政压力。地方政府要继续扩大事权，就必须想法设想从多方面提升财力。因此面对“营改增”所带来的财政困境，地方政府把目光转移到非税收入这一块也是必然现象。2010年到2019年，对江苏省非税收入情况进行调查，发现其在地方一般预算收入中占比始终维持在一个较为稳定的水平线上，具体来说占比浮动区间大约在15%到20%；之后伴随“营改增”试点，该地区的地方财政收入面对财税改革冲击出现短期收入下降情况，财政受到挤压，从而让地方政府从其他方面进行填补，具体来说就是对以前不执行或不严格执行的收入项目进行严格征管，从而让非税收入出现持续新增。由图6可知，非税收入一直呈现持续波动态势，在一般预算中的占比也在不停变化，在2017年占比出现了历年来的峰值，具体数据是20.56%，之后一年又出现短暂落灰，分析原因是国家对行政事业性收费进行了进一步清理和规范，从2017年4月其，在全国范围内对行政事业收费进行清理和整顿，对其中41个收费项目大多进行了全面取消，其中有部分是暂停征收。综上所述，“营改增”的铺开让地方财政受到较为显著的影响，地方政府为了增加收入和开拓财源把征管目光转移到非税收入方面，此种情况不利于地方财政结构的合理而科学建构。3.1.4地方税收征管体制分析在地方税收征管方面，它实际上是政府规划、组织、管理税收的一系列行为活动。它也是地方政府依照税法等检查、收集和组织税收管理的过程。为了建立科学、稳定而全面的税收征管体系，一方面地方政府要开展能使国家的财政来源维持稳定的供给的工作；另一方面，有效落实税收相关政策，让其在经济和市场中充分发挥调节作用。地方税收征管具有典型特定，首先就是税源层次多，涉及社会层面广，而且具有高分散性，因此难以集中征管；其次，部分税种纳税人是单个的自然人；最后是有些税种的收入来源是不可重复的，不能长时间使用。与中央税和共享税相比，地方税的征管难度更大。自1994年分税制改革以来，江苏省地税机关正式成立。至此之后，我国在税收征管方面还需大力进行强化工作，让征管体系不断制度化和程序化，适应时代潮流。经过20年的探索和发展，各级地税机关大力推进税务征管制度改革，与此同时推进相关税收工作的科学化和综合化，引导征收管理方式同税收征管改革相适应，获得了阶段性的进展。纳税人的缴税主动性逐渐提高，并且在现代互联网发展迅猛的时代背景下，大大增加了税务征管效率，提高整个税收系统效益。然而，随着“营改增”落地，公司的内部付款方法和申报渠道也将发生变化，这必然会推动我国企业进一步完善内部管理机制。2015年12月，国家税务总局发布了指导未来税收征管改革的指导性文件，也就是《深化国家和地方税收征管体制改革方案》。面对税收征管改革大势，江苏省税务局用于执行，积极带头，先行先试。江苏省税务局坚决贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想，坚定围绕“七个持之以恒”，努力补短板，求实效，不断推动全面从严治党深入发展，从而为圆满完成各项税收改革任务，为促进疫病预防控制和经济社会发展服务于“六稳”和“六保”大局提供了有力的政治保障。顺应现代税收管理发展趋势，借鉴国际惯例，江苏省税务局以推动国家税务行业科学发展为主题，以转变税收管理模式为主线，在国税行业发展的新起点上，全面深化税收管理改革，让税收征管与当前经济和科技水平相匹配，实现现代化征管变革。3.2“营改增”后江苏省地方税收体系存在的问题3.2.1中央和地方财权事权不匹配财权是指各级政府部门和公司拥有、控制和使用资产的权力。它的划分主要取决于于广义的财政管理制度。事权是政府的行政权力和行政责任。在现行分税制体制中，财政收入的大头始终牢牢掌握在中央手中，但地方政府却承担着诸多地方具体事物需要履行开支职责，但却始终存在着财政缺口，无法具有充足财权。表42010年至2019年中央税收收入与地方税收收入规模及比重单位：亿元年份全国税收收入中央税收收入中央税收收入占全国税收收入比重地方税收收入地方税收收入占全国税收收入比重2010年73210.7940509.3055.33%32701.4944.67%2011年89738.3948631.6554.19%41106.7445.81%2012年100614.2853295.2052.97%47319.0847.03%2013年110530.7956639.8251.24%53890.8848.76%2014年119175.3160035.4050.38%59139.9149.62%2015年124922.2062260.2749.84%62661.9350.16%2016年130360.7365669.0450.37%64691.6949.63%2017年144369.8775697.1552.43%68672.7247.57%2018年156402.8680448.0751.44%75954.7948.56%2019年158000.4681020.3351.28%76980.1348.72%数据来源：中国统计年鉴REF_Ref19750\r\h[10]从表4的可知，我国税收总收入在总体趋向是呈现逐年上升态势的，与此同时，不管是中央还是地方，两者的税收规模也在逐步扩大。2010年，中央财政收入为40509.30亿元，地方财政收入为32701.49亿元。而在2019年，我国中央和地方政府税收增幅较大，中央税收增至81020.33亿元，地方税收增至76980.13亿元。按照中央和地方政府各自在税收收入中的比重，连续几年，中央税收收入的比重基本上都在50%以上。虽然地方税收收入比重整体而言不足50%，但仍呈现增长态势。经过对中央和地方两方面的税收情况分析，具体内容可见表5，该表中所体现出来的是从2010年到2019年间中央和地方在财政支出方面的情况和表现。表52010年至2019年中央财政支出与地方财政支出规模及比重单位：亿元年份全国财政支出中央财政支出中央财政支出占全国财政支出比重地方财政支出地方财政支出占全国财政支出比重2010年89874.1615989.7317.79%73884.4382.21%2011年109247.7916514.1115.12%92733.6884.88%2012年125952.9718764.6314.90%107188.3485.10%2013年140212.1020471.7614.60%119740.3485.40%2014年151785.5622570.0714.87%129215.4985.13%2015年175877.7725542.1514.52%150335.6285.48%2016年187755.2127403.8514.60%160351.3685.40%2017年203085.4929857.1514.70%173228.3485.30%2018年220904.1332707.8114.81%188196.3285.19%2019年238858.3735115.1514.70%203743.2285.30%数据来源：中国统计年鉴REF_Ref19750\r\h[10]从表5可以得出结论，一方面从全国财政支出的角度来看，我国的财政支出在过去十年中一直在持续增长。2010年，全国财政支出为89874.16亿元，而到了2019年支出增长至238858.37亿元，增长比例翻了一番多。在另一方面，从中央和地方的角度来看，两个方面的财政支出都在持续增加。2010年，中央财政支出接近突破了1.6万亿元，地方财政支出为7.4万亿元。到2019年，我国的中央财政支出和地方财政支出增幅较大，相应分别上升至35115.15亿元和203743.22亿元。但就支出比重来看，中央和地方两方面的财政支出在全国总支出中占比有着显著不同的变化。虽然中央财政支出比重不断提高，但增速呈下降趋势；相反地方财政增速呈上升趋势。从表5中可以看出，2010年中央财政支出占全国财政支出的比重为17.79%，2019年为14.70%。地方财政支出却刚好与之相关。根据上图所示，2010年，地方财政支出占比达到82.21%，2019年为85.30%。这一比例总体上而言是呈现增长趋向的。由此可见，“营改增”铺开前，地方政府就已经处在较为失衡的状态，换言之，税收收入并不能完全填补财政所需实际开支。之后，随着“营改增”推进，让财权和事权在前述已经出现失衡端倪的情况下越发失去平衡，地方政府仍需依靠上级政府的财政支持来完成工作。3.2.2地方税主体税种缺失，地区发展受限“营改增”铺开前，我国地方税体系中最为重要的部分是营业税。2016年后，随着“营改增”试点范围的不断扩大和试点程度的不断深化，营业税被取消和替代，新增企业也会被纳入国家税务系统的直接监管下。表62010年至2015年地方税收中营业税所占比重单位：亿元年份营业税地方税收收入比重2010年11004.5832701.4933.65%2011年13504.4541106.7432.85%2012年15542.9147319.0832.85%2013年17154.5853890.8831.83%2014年17712.7959139.9129.95%2015年19162.1162661.9330.58%数据来源：数据由《中国统计年鉴》REF_Ref19750\r\h[11]数据计算而来由表6可知，营业税由2010的11004.58亿增加至2015年的的19162.11亿元，整体趋势是逐年增加。营业税几乎占地方税收收入的30%。六年间营业税最大的占比高达33.65%，最小的占比也有29.95%，平均下来营业税占据地方税收收入在30%上下波动。由此可见，营业税始终在地方税务体系中占据最为关键和重要的地位，在全面铺开“营改增”后，营业税全面被增值税取代。尽管国家对试点区域给予一定的政策补偿，但于地方税收体系的长期稳定性，伴随着主要税种的消失，它必然给地方财政带来高压，进而影响地方政府职责的履行。尽管地方税收增长快速，但由于地方税中缺乏中坚，其增速不仅落后于财政支出和财政转移，也落后于地方财政收入的增速。在这种情况下，地方政府为了维持财政收入就会额外增加收费事项，另外卖地也成为重要收入来源路径，造成结果就是地方乱收和滥收费情况凸显，土地财政飙升出现恶性膨胀，从而让地方财政岌岌可危，风险急剧扩大，让地方财政维持基本平衡的局面被打破却没有相应弥补举措。同时，中央对地方在财政方面也缺乏了有效调控手段，使得宏观调控能力也出现了显著且非主动的下降，另外由于缺乏财政支持，地方政府无力承担公共服务开支，相关意向也会呈现降低趋势。3.2.3税收立法权不规范税收立法权是税权的核心，主要包括开征停征税种及相应的对税收相关法律的立法权，涉及到制定、修改等多方面内容。税收立法权的制定前提和立法基础是否具有规范性和合理性，与税收法制化进程息息相关，同时也直接与地方税收体系的健全和完善与否存在密切关联。当下，我国税收立法权还存在多种瑕疵。税收立法权属于中央政府，地方政府没有独立的立法和行政权力。这将保证税法规范，同时这也是中央宏观调控权的重要组成部分，尤其是当中央拥有充足财政预算的情况下更是会强化其宏观调控水平。当然，现在经济运行是高效率的，且地方资源禀赋差异性明显，地方经济自然也参差不齐，地方税收体系的发展也不尽相同。税收立法强制性的同一化可能并不与地方实际情况适配，甚而可能会给地方经济发展造成负面的阻碍效果，这会对地方财政造成压力并缩减其自由发挥空间，对财政资源的全盘性和有效性配置产生不利影响。4“营改增”背景下地方税收体系改革建议4.1科学确立地方税主体税种从某种意义上说，“营改增”政策的实施有其利弊。优点方面是针对有实体生产经营场所的企业来讲，他们所缴纳的税已经比“营改增”实施之前大幅度降低了，节约的经营成本可以用来精进自身的业务，增强企业的核心竞争力。缺点方面是针对地方经济来说，“营改增”的实施使得地方税收大大减少，极其不利于地方经济的蓬勃健康发展。地方税收锐减导致地方财政缺乏支持，再加上营业税取消，主体税种的缺失，这给地方政府带来了前所未有的挑战。在这种情况下，在短时间内确定地方主体税种，保障地方财政收入稳定迫在眉睫。目前在学界能够达成共识的方案是以征收财产税为主来稳定地方财政。在我看来，财产税的征收势不可挡，它的许多优点使得财产税成为地方主体税种更具有操作性，原因有几点如下。首先，财产税征收灵活，收入相对稳定。这一优点主要是由财产税征税范围所决定的，其主要涉及到的是居民不动产的征税项目，以及其他类型财产，而一般来说地方政府所管辖的区域内的财产总量在一段时间内绝大多数情况下波动幅度小。而且，像房屋等不动产难以如同其他财产形式一样进行空间的避税或逃税行为，因此就能实现完全有效征收，不会出现逃漏税问题。并且财产税在实际进行计税设计时，是以居民名下财产总体价值估值上进行，该价值估值会随着地区经济发展水平的变化而变化，以财产税为主体税种更加科学，更加符合市场运行内在逻辑。其次，财产税模式不易出现税收扭曲现象。还是以房屋等不动产为例，前面已经提及其具有空间的稳固性，即使在各地区间的财产税税率大不相同，税率不同所导致的收入差与辖区的总体经济情况是适配的，因而不会对资源配置造成显著性效用，体现了税种中性这一基础性规范。再次，财产税的征收对所辖区域内的居民的人身安全和财产安全有益。城市基础设施建设、社会治安维护等社会服务一般由地方财政支付和提供。财产税作为主体税种，居民稳定的纳税行为和纳税额度，会极大稳固地方财政水平从而提升政府公共服务能力。因此，征收财产税体现了受益原则，对地方社会的稳定发展提供了新思路。最后，财产税便于地方政府征管。不动产分布范围广，地段、朝向、环境等大有不同，因此地方政府相对于中央政府更加了解不动产的具体信息，能够准确评估不动产的价值。与此同时，评估不动产需要花费人力物力聘请专业机构进行评估，征收成本高，因此更需要将其作为地方税的主体税种，由地方政府征收。这样地方政府才能应征即征，及时征收税款入库。4.2适当调整中央与地方的财权，明确中央与地方政府的事权即便在“营改增”政策推出和铺开前，相较于地方税收，中央税收就已经就有显著优势，因此，即便每年中央都会进行全国性资源调配，针对各地方不同情况进行不同程度支付转移，但是地方政府仍然负担不起当地的财政压力。“营改增”政策实施后，实质上就是在总体财税收入不变情况下，进一步压缩了地方收入，将之一并纳入国税系统，从而导致地方财政出现困境，财权和事权难以保持平衡，也导致地方政府积极性减退，中央和地方矛盾尖锐化。近几年，地方政府的支出主要在基础设施建设方面，伴随着支出额度的增加，地方财政压力过大，再加上“营改增”政策是实施后，地方财政情况一度陷入混乱状态，事权与财权难以实现平衡，不管是中央还是地方的事权，都难以适配当前财权的实际状况和发展趋向。而在这个特殊的时期，首先要赋予地方财政相应的财权才能解决财权与事权失衡的问题。第一，调整“营改增”改革后中央政府与地方政府增值税收入的分成情况。第二，要让地方政府放开部分手脚，基于当地资源禀赋和发展现状进行转移支付的调整，对税率进行国家层级法律规范内的调整，并将其中增收部分进行有效分配，划拨到地方政府收入项。第三，强化政府部门间的沟通和协作。“营改增”铺开后，许多税收征管工作都需要地方税务与国税总局间同时参与，共同着手才能圆满完成。地方税收体系的搭设也需要各地区的地方税务机构积极与其他政府部门间进行沟通和合作，尤其是与国家税务总局间的配合和协调更是至关紧要，其他还涉及到公安和工商等多部门，只有各部门同心协力才能让行政执法效率性得到显著提升。综上所述，严格遵循受益范围，同时保持地方部分情况下的优先性，另外还要兼顾效益原则，要对地方政府的事权和财权进行合理而科学的处置和判断，保持二者的基本平衡，要妥善安排各地政府的职能分工，最终目标是让各地政府能够具有与地方当前情况适配的财政实力，确保能够与其事权与财权间保持相对平稳的适配性。4.3健全地方税法制体系在当前“营改增”改革的大背景下，我国的税收法律发展水平较西方发达国家比较欠缺，这是当前我国建立完善的地方税法治体系不容忽视的问题。不完善的税收法律致使我国建立地方税收体系始终不能完全适应我国实际的经济发展水平，阻碍了我国深化税收体系改革的脚步。完善的地方税法制体系既能充分发挥法律的监督约束作用，也是我国完善中国地方税收体系的必然要求。首先，我们需要的是将现行税种的暂行条例正式升级为法律文件，将所有的涉税行为用法律的形式确定下来，确保税收活动都能受到有效法律监管。其次，建立规范性和合理性的税收立法权分割机制，要让地方政府具备部分国家层级法律框架下的税收立法权，确保当地政府有权力因地制宜地征收地方税，使得当地政府有足够的经济实力发展地方政务。由于中国独特的经济发展现状和不同地区之间发展水平的差异，中国境内地方发展并不均衡，不同地区对公共产品的需求也不尽相同，中央制定的统一的税收法律于地方的经济发展水平已经不完全相适应。因此，地方政府有必要拥有一定的税收立法权，根据地域发展水平和现有税源，合理设立适合地方财政发展的税种，激发了各行业各领域对该地区经济发展的热情，满足居民对公共产品的需求。4.4加强税收征收管理制度建设（1）明确征管权限明确划分征管权限是构建合理地方税收体系、保障地方税收收入正常稳定的重要前提。“营改增”政策实施后，营业税的取消导致地方税收收入减少，而相反的是有中央征收的增值税的增加导致了中央政府和地方政府之间的冲突，尤其是涉及到利益分配方面，更是引发更深矛盾。此种情况下，对税收征管进行合理而科学的权限分配和划定，合理分配中央税收和地方税收，具有重要的意义。国家应该通过法律来明确国家税务总局和地方税务局的税收征管权限，对税种的计税前提和根据进行明确规范，从而避免国家和地方税务间的在征税方面混乱情况出现如重复征收等，还可以降低税收的复杂性，不管是征税还是纳税都能有章可循。（2）提高征管效率

提高税收征管效率是建立地方税收征管体系的必要途径之一。针对地方政府，要有针对性地提升税收执法力度，不包庇、不姑息偷税漏税、作假账等违法行为，加大对违法乱纪行为的处罚力度，提高公民对税收法律制度的遵从和敬畏。针对公安部门和工商部门等，部门间应该加强信息沟通，消除沟通壁垒，最大程度上杜绝违法征税。针对第三方组织，政府应当积极聘请中介等为纳税人和税务机关沟通搭建平台，提高税收征管效率，解决征纳双方信息不对称的问题。（3）提高税收征管执法人员素质全面提高税收征管执法人员的素质是完善税收征收管理制度的必然要求。首先，提高税收征管执法人员的政治素质是当务之急。坚持共产党的领导，对国家的政策和法律抱有敬畏之心。坚定自己的政治信仰，坚持政治理论的学习，保持优良的生活和工作两方面作风。其次，加强对税务人员专业素质培养和训练。“营改增”改革后，国税和地税部门都必须学习新的税收政策，加强自己的专业能力，确保自己能在新形势下能够稳定开展税务工作，提高征收效率，为百姓干好事，干对事。最后，加强培养税收征管执法人员文化素质。培养文化素质不仅包括