城市拆迁居民调研报告

PAGE前言新世纪的中国城市发展迅速，古都南京正焕发着勃勃生机，城市建设日新月异，高楼林立、车水马龙……然而，广厦的背面是大量的拆迁，居民迁离，成片的旧房变为瓦砾。根据中国建设部副部长刘志峰在2003年9月召开的全国城市房屋拆迁工作座谈会上透露的数据表明，建设部当年1—8月受理来信共4820件次，其中，涉及拆迁问题占28％。上访1730批次，其中反映拆迁问题占70％；在集体上访的123批次中，拆迁问题占83.7％。拆迁问题多且普遍，解决拆迁问题迫在眉睫。衣食住行是人生存之本，作为城市更新的代价，拆迁户的房子拆迁了，他们怎么办？拆迁问题的矛盾在哪？城市拆迁到底圆了谁的梦？作为规划专业的学生，我们带着责任，也带着疑问踏上关于南京旧城拆迁调查的路……一、调查背景及意义调查背景按照南京总体规划提出的“优化主城用地结构，大力发展第三产业”、“加快新区建设步伐，提高旧城改造水平”的总体思路和“根本改变南京现状城镇人口主要集中在主城状况”的出发点，南京的旧城开始大规模的城市更新，同时大规模拆迁的号角也吹响了。成果有目共睹，城市面貌焕然一新。可是关于旧城改造中的重头戏“拆迁”的矛盾却一直存在，并屡见报端，似乎越演越烈。南京大规模旧城拆迁正在展开……南京大规模旧城拆迁正在展开……从城市规划应该为未来的城市发展预留空间和具有足够的弹性角度，本次规划调整在依据国际和国家权威部门对我国城市人口发展趋势预测和南京城市人口发展进行分析的基础上，提出远景南京全市总人口按1000万预留，规划远景按87%城市化水平和870万左右城镇人口进行规划安排。对于主城人口，则根据实际情况作了较大调整，2010年控制在300万以内，远景下降到260万。……——《南京市城市总体规划（1991—2010年）》调查目的和社会意义2城市更新在当前中国是热门话题，其涉及内容纷繁复杂。其中城市中心地区的拆迁问题是现在矛盾极为突出的方面。旧居住区拆迁涉及三方利益，又以原住居民话语权最为弱小但利益关系最为密切。在几乎没有发言权的情况下，原住居民被动接受拆迁事实和相应补助政策。理性、客观地认识这些政策实施后的效果和居民们对政策的态度，是现在城市更新研究中很少涉及的方面。带着责任感，我们选择了这个关于城市中心地区拆迁的社会调查。我们在拆迁量很大的南京旧城选择两个点作为调查地区，希望通过这次社会调查，了解拆迁对拆迁户影响的第一手资料，同时努力寻求一个改善当前拆迁问题的较好途径，为合理维护拆迁户利益进行积极探索。我们相信通过实地调查总结出的经验，会对政府和进行城市更新的工作者有很好的借鉴意义，为做好城市更新工作提供依据。2二、调查概况调查方法本次调研我们主要采用资料收集、实地考察、问卷调查及座谈访问四种方法。1）调查前期，我们进行资料收集工作，搜集关于拆迁的文章和报道，以及关于南京拆迁政策的信息。2）我们对所选择的调查地区进行实地考察，对当地区位、环境等进行初步认识。3）问卷调查时期，我们以调查区内居民作为分发问卷的对象，街访与入户相结合，对他们进行基本资料、现居住状况、拆迁对居民影响和对拆迁及拆迁工作的看法进行全方位调查。4）在分发问卷同时，我们对被调查人员进行访谈，深入了解他们的所思所想。初步调查研究初步调查研究选题、确定调查范围选题、确定调查范围资料收集调查地区现状资料收集调查地区现状准备阶段现状调查 准备阶段现状调查实地考察调查对象现状实地考察调查对象现状调查方法调查内容详细调查调查方法调查内容详细调查问卷调查问卷调查正在拆迁的房屋调查区被拆迁居民看法正在拆迁的房屋调查区被拆迁居民看法座谈访问资料整理座谈访问资料整理深层调查政府相关部门看法和政策深层调查政府相关部门看法和政策资料分析资料分析媒体相关报道和相关文献媒体相关报道和相关文献3插图分析图表文字完成调查报告3插图分析图表文字完成调查报告调查地区概述被调查拆迁地点区位分布示意图本次社会调查我们选择新街口铁管巷和明城墙昆仑路——北西家大塘段作为调查地区。4铁管巷地处新街口商业区中心，北邻汉中路，西依王府大街，南邻石鼓路，东临中央路，商业区位条件优越，这里被高楼大厦包围，是剩下唯一未被改造的地区，拆迁以商业开发为目的；明城墙是世界保存下来最完整的城墙，根据南京历史文化名城保护规划，城墙内侧15米以内、外侧与护城河之间均为保护范围，要拆除与景观无关的建筑。而明城墙昆仑路——北西家大塘段拆迁是为进行明城墙保护绿化工程。所选两点为两种开发目的，具有地方特色，有很大的代表性。4昆仑路——北西家大塘拆迁范围示意铁管巷拆迁范围示意2.2.1房屋年代久远，建筑质量不高，居住面积小在被调查区观察中，我们看到，房屋普遍年代久远，建筑质量不高，以平房、棚户为主，有少量四层以下的旧式楼房。明城墙旁杂乱的私搭房屋明城墙旁杂乱的私搭房屋5此外，每户房屋居住面积普遍偏小，60%以上的住户住房面积在50平方米以下，且每户居住人口较多。52.2.2房屋产权绝大多数已经私有铁管巷和昆仑路一带大量分布原国有企业单位建设住宅，在住房所有制改革以后，房屋产权大多归工人个人所有。房管所公房在这两处地区也占相当大比例。此外还有个别自购商品房和租赁房屋案例。无论原房屋性质是单位分房或房管所公房，在市场化改革后的今天，房屋产权已转移到被拆迁地区居民手中。对比强烈的城墙内外城墙内外对比强烈的城墙内外城墙内外调查对象概述调查区内被拆迁居民（我们共发放问卷60份，街访与入户相结合，回收率为100%，其中有效问卷49份）。我们在调查中发现，两地居民有很大共性：2.3.1人口趋于老龄化，居住年代长铁管巷被高楼包围6被拆迁居民年龄层次普遍偏大，老人较多，如图，年龄大于60岁的占54%，70岁以上的就占41％，人口趋于老龄化。他们多为解放后、住房私有化以前就在此居住，年限在20、30年甚至40年以上。部分老人解放前就已入住，部分中年人出生于此并居住至今。铁管巷被高楼包围62.3.2文化程度水平低，工作多无保障被拆迁居民文化水平基本处在一个较低层次，接受过系统教育的人不多，还有一定比例的文盲半文盲。已退休老年人大多是工人，而中年人大多是下岗和自由职业者，从事一些小摊、送货、零工以及协查保安的工作，工作很不稳定。在企业单位工作的居民只是附近商场、饭店的员工。在职业调查一栏中，“政府机关，事业单位”选项选择率为零。破旧的铁管巷破旧的铁管巷7南京独特的风景线——明城墙7南京独特的风景线——明城墙2.3.3家庭普遍贫困，家庭结构复杂被拆迁居民由于年龄、受教育程度等原因，家庭普遍贫困，人均收入属城市居民收入较低层。虽在调查时被调查者有时有意低述自己的收入水平，但我们根据南京市城市最低生活保障标准、当地同职业收入状况以及被调查者家庭实际状况来分析，他们的平均收入水平应在400－600（元/人）档。昆仑路明城墙内侧的房屋昆仑路明城墙内侧的房屋88三、城市更新圆了谁的梦？政府的梦——规划并建设美好城市党的十二届三中全会明确指出人民政府的主要职能是搞好城市的规划、建设和管理。在当今城市经营大潮中，政府有责任在城市规划的指导下进行城市建设，针对城市问题制定解决措施，维护公共利益并协调各方利益。改善居民居住条件，开发城市中心商业价值，增加绿化等都成为政府的梦想。铁管巷地区，为响应南京总体规划提出的“优化主城用地结构，大力发展第三产业”和主城区“退二进三”的目标，打造新街口第一商圈，规划后情况如下：A地块：规划用地性质：商业、办公、金融、酒店式公寓用地A地块：规划用地性质：商业、办公、金融、酒店式公寓用地用地面积：11286平方米出让面积：11286平方米容积率：6.5其中25%为酒店式公寓条件1：覆盖率≤40%则建筑限高100米；条件2：覆盖率≤35%则建筑高度不限，但平均层高不大于4米；用地面积：11286平方米出让面积：11286平方米容积率：6.5其中25%为酒店式公寓条件1：覆盖率≤40%则建筑限高100米；条件2：覆盖率≤35%则建筑高度不C地块：规划用地性质：商业、办公、金融、酒店式公寓用地用地面积：8909.5平方米出让面积：6822.1平方米容积率：≤C地块：规划用地性质：商业、办公、金融、酒店式公寓用地用地面积：8909.5平方米出让面积：6822.1平方米容积率：≤6其中25%为酒店式公寓覆盖率：≤35%建筑限高：≤100米出让面积：6822.1平方米

容积率：≤6其中25%为酒店式公寓

覆盖率：≤35%

建筑限高：≤100米明城墙昆仑路——北西家大塘段，被称为南京的棚户区，老百姓生活环境恶劣。为改善居民生活条件、保护城墙优化城市环境，市政府决定沿城墙15米以内地区只拆不建，建成绿化带。9同时，为能使城市建设按规划顺利进行，政府不断完善有关政策。在旧城改造城市更新过程中，政府对最具争议的拆迁政策多次进行调整，见下表：城墙外侧美丽的玄武湖南京市中心夜景9城墙外侧美丽的玄武湖南京市中心夜景南京拆迁政策一览表南京拆迁政策一览表时间拆迁政策1991－1999南京市第一部拆迁管理办法颁布实施。由福利性的“无偿分配”向“有偿安置”的转变；1999－2001实现了福利性的“实物安置”到“货币补偿”的突破，两种补偿形式并举，解决了拆迁群众长期在外过渡的问题；2001－2003构建了以货币补偿为主的统一的城市房屋拆迁补偿政策体系。原则：“拆一还一，等价有偿”；2004－至今以“市场化评估、政策性保障”为特色，体现“等价有偿”的原则，变原来的政府依土地级别定价为以房地产市场评估定价。10 10被拆迁居民的梦——拥有美好家园中国人最注重的就是拥有一个家。从调查数据看，被拆迁地区居民对现有居住环境的综合评价是相当高的。但我们在调查过程中对拆迁地区的实际环境感受是较差的，主要表现在房屋建设杂乱、质量不高，存在大量自搭棚户、平房和低质量低层楼房；房屋单元内部的房型、布局、环境等十分陈旧。但两地居民对现有居住环境的接受程度却和较低的房屋质量形成强烈反差。在回答交通便捷程度，周边公共设施、邻里关系、社区安全等问题时，居民均表现出相当高的满意度。在回答住房基础设施和住房质量时，两地居民表现出有趣的矛盾心理：铁管巷被调查者的回答似乎更符合客观情况，明城墙段居民却表现出很高的满意率。产生这种情况的原因，我们认为，一是居民对拆迁工作的抵触情绪所致；更为重要的是被拆迁居民一种对拆迁后前途迷茫导致对现有住宅留恋心理的反映。绵延的明城墙铁管巷昆仑路绵延的明城墙铁管巷昆仑路——北西家大塘居住条件很满意较满意一般不满意很不满意很满意较满意一般不满意很不满意基础设施211211147330住房质量06731135521交通便捷程度161000204200公共设施131110153612邻里关系94310203200社区安全67220167201同时，我们还调查了被拆迁居民对于拆迁后所获住房的诸多意愿：2.1居住区位的选择2.1.1就近避远绝大部分的居民表现出拆迁后能够就近安置的意愿。2.1.2就中心避郊区城墙上鸟瞰玄武湖公园一角11如就近安置条件不允许，居民们的选择也都在城墙以内主城区范围，均不愿意在郊区安家。城墙上鸟瞰玄武湖公园一角112.2补偿方式的选择2.2.1取“产权交换”，弃“货币补偿”居民们大都愿选择“以房换房”的“产权交换”，并希望置换的房源离拆迁地越近越好。2.2.2“产权”与“货币”的结合在调查过程中居民还反映出这样一种意向，将“产权交换”与“货币补偿”相结合。即根据实际条件，当政府所给住房稍大于或优于现有住房时，百姓可适当交一定现款（3－5万）进行补差。当提供条件不好或不够公平时，政府对居民进行补助。2.2.3“货币”：居民的心理承受购房价位有66.7％的居民认为合理的房价应在3000/米2元以下，有30.8％的居民认为可以接受的房价为3000－4000/米2元，只有2.5％的居民接受4000－5000/米2元标准。而今年公布的《2004年第一季度南京房地产市场调查研究报告》：一二月份南京江南八区商品房均价达到了5234元/平方米，全市商品房销售均价高达4146元/m2。现我们所了解到的公布补偿价格在4000/米2左右。大部分拆迁者是买不起房的。明城墙沿途美景2.3其他相关因素的考虑明城墙沿途美景2.3.1老年人养老拆迁居民中老年人比例高，拆迁时要考虑老年人生活习惯、环境等因素。另外，老年人的保健医疗，子女能否就近照顾等也要考虑。2.3.2小孩教育学校的远近，教学质量等问题要考虑。2.3.3就业问题换了新居所后，能否找到合适满意的工作来养家糊口是不得不考虑的。2.3.4交通便捷、购物搬迁后交通路网便捷程度，居民出行或上街购物方便程度需要考虑。2.3.5邻里对在当地住了几十年的人来说，邻里的亲密无间，互相照应的关系是最难以割舍的。到了新的地方，能否有良好的邻里关系需要考虑。南京市宽阔的中山东路12南京市宽阔的中山东路12梦与现实的冲突——梦想破灭当看到涉及拆迁问题的事件如上海周正毅案、南京居民翁彪自焚身亡以及最近轰轰烈烈的“嘉禾拆迁事件”时，我们不禁心生担忧：为什么拆迁带来的矛盾这么大？以下是调查中被拆迁居民对于拆迁的看法：3.1被拆迁居民在拆迁过程中自身遇到的困难困难主要表现在：3.1.1居民年龄偏大，行动不便拆迁后新居住地往往偏于城市边缘区，公共设施配套不全，老年人很难适应新环境。3.1.2家庭经济状况难以承受拆迁损失被调查居民绝大多数属城市较为贫困阶层，家庭收入一般仅维持现有生活。若要拆迁，额外的支出将是他们经济上的又一次沉重打击。3.1.3市场寻找合适新住房十分难城墙脚下市民惬意的生活图景对经济相对贫困的被拆迁居民而言，市场上过高的房价、偏远的地段和过大的房型造成居民拆迁成本上升。经济适用房和拆迁安置房房源的严重不足更加剧了这种矛盾。城墙脚下市民惬意的生活图景3.1.4被拆迁户对原住地精神上的依恋被调查居民大多已居住数十年，特别是明城墙段，传统一直是南京规模较大的下层居民聚居地，居民间的社会联系紧密。相当多的居民生于此、长于此。但由于经济能力限制，这些居民拆迁后最有可能远离城市中心区，原有的社会关系网将被打破。3.2被拆迁居民对于拆迁工作的态度3.2.1居民对货币拆迁补偿方式存在较大意见美丽的居住小区13虽然政府已采取一定措施，提高拆迁补偿价格，但在过高的住房市场价格面前，无疑是杯水车薪。在铁管巷和昆仑路这样南京市拆迁一类地区，每平方米补偿基础价格为3900元，但由于较低的房屋建设质量和较小的房屋面积，实际能得到的拆迁补偿总价一般仅20万元左右。在市场上小户型住房缺乏，经济适用房、拆迁安置房供给不足的情况下，居民购房选择余地相当狭小。美丽的居住小区133.2.2以房换房的产权置换方式呼声高一方面由于货币补偿后居民在市场中选择住房难度较大；另一方面出于对政府依赖心理，大多数居民希望选择省事省力的产权置换形式，并要求在原居住地附近进行。3.2.3对拆迁工作人员实际工作十分抵触被拆迁居民对于拆迁工作人员工作往往采取不合作态度。主要原因是拆迁打破居民们原有的平静生活，对未来生活不明了使居民们产生巨大的精神负担；同时，长期以来关于拆迁的大量负面消息使居民认为拆迁是某些单位或个人谋取个人利益，损害百姓利益的行为。3.2.4对拆迁工作中某些行为的不满和担心虽然政府希望做到公开、公正、公平，减少拆迁过程中的矛盾。但实际工作过程中仍存在工作拖拉，程序不透明，补偿价格前后不一致等情况，使政府在百姓中的权威受到影响。其次，不断出现在媒体上报道的各种非法拆迁手段更加剧这种不信任情绪的蔓延。3.3拆迁居民对于政府工作的看法3.3.1支持政府拆迁工作，但前提是不损害居民利益大多数被拆迁居民均表示该地区环境确实糟糕，应进行改造，还以良好城市景观。但在社会价值观发生改变的今天，要被拆迁居民牺牲部分个人利益来换取政府口中的公共利益，是居民不能接受的。3.3.2政府对于二、三级房地产市场的监督调控不力城市拆迁现场被拆迁居民认为政府的市场监控不力，从而造成了现在南京房价上涨速度过快。而拆迁补偿价格的增幅根本不能与房价上涨的幅度相比，经济适用房、拆迁安置房的数量质量又不足以满足如此大规模拆迁的需要。因此政府在工作中是存在着失误的。城市拆迁现场3.3.3希望政府领导能深入群众，听取被拆迁居民的心声一些居民希望市领导能深入拆迁群众，听取情况，并认为拆迁政策、工作应由两方或是三方协商而定，希望在拆迁政策制定过程中听到居民的声音。3.3.4产权制度的变化导致拆迁矛盾的产生有个别老知识分子甚至从更深层次分析现在拆迁中存在的问题，如房屋产权私有化与土地国有之间矛盾是导致居民和政府之间利益冲突的根本原因。夷为平地的房屋14夷为平地的房屋14圆了谁的梦——矛盾的根源4.1利益分配不均，被拆迁居民处于弱势利益主体利益实现途径利益主体利益实现途径获得利益获得更大利益的途径城市政府通过垄断房地产一级市场实现地产拍卖价格与拆迁成本之间的差价公共利益控制拆迁成本提高拍卖价格房地产商通过购买土地进行开发实现土地拍卖价格、建筑成本与房产价格的差价土地拍卖价格上涨越快，房地产商取得土地到建好房产有一个时间差，可以额外取得土地的增值收益。被拆迁人通过补偿实现拆迁补偿价格或者产权置换拆迁补偿价格越高越好从上表我们可以看到，在市场环境之下，城市更新改造各参与者间利益并不平衡。明城墙旁的景象城市政府和开发商可以通过各自手中的行政和资本资源，对城市旧区进行开发改造，从而各自实现城市环境价值的提升和资本的增值。这两者的利益得到了扩大。明城墙旁的景象而对于被拆迁居民而言，拆迁补偿仅仅是一种对于其房屋财产的一种价值转换，而这种价值转换的出发点和基础（产权评估方法、标准）是保持原有财产数量不变而不是使其增值。换而言之，被拆迁居民在整个城市更新改造过程中很难享受到城市政府所描绘的城市公共利益的增值部分，即在拆迁改造之后居民没有获利。同时，除了房屋价值不能得到增值以外，居民还必须承受居住地外迁的空间区位利益损失。4.2政府“裁判员”和“运动员”双重角色15政治精英（城市政府）和经济精英（开发商）在自身的政治利益和经济利益上存在很多的合作可能性；而被拆迁户和上述两者间利益并不一致。起着“裁判员”的政府立场在发生利益冲突需要协调时难免站在开发商一边，这种本末倒置的行政执法使得矛盾越来越突出。政府起着“裁判员”和“运动员”的双重身份，使城市改造利益主体的博弈中，被拆迁户明显处于弱势。15四、思考和建议国外城市更新借鉴：二战后，西方主要国家曾开展大规模国外城市更新借鉴：二战后，西方主要国家曾开展大规模“城市更新”运动，走过一段弯路，但我们也可从中得到很多启示：（1）注重人的尺度和需要，重点从对贫民窟大规模扫除转向社区环境的综合治理、社区经济的复兴以及居民参与下的社区邻里自理。（2）重视城市更新的社会经济意义。从单纯的物质环境改造转向社会、经济发展和物质环境改善相结合的综合居住区更新规划。（3）城市更新趋向从大规模以开发商为主导的剧烈推倒重建到以谨慎渐进式的小规模改建为主的社区邻里更新，谋求政府、社区、个人和开发商、工程师、社会经济学者的多边合作。规划师这一职业在百多年前出现时，就是以寻求建立民主、公平、公正的城市为己任。随着中国经济和社会的快速变化，在传统单位制度瓦解的情况下，广大的市民阶层在城市中心区的改建过程中已经没有了可以依