公共服务民营化研究

公共服务民营化研究学位论文指导教师姓名汪海粟教授人在建立市场经济体制过程中，绝大部分应该由市场机制来调节或配置的资源应该交由市场来调节或配置，这在目前大多数人的观念中己经不成为问题，可是公共服务究竟应该由谁来经营则是一个两难的问题。在我国自来水、燃气、治污、公交等城市公共服务长期以来一直是由政府投实践表明，政府直接经营公共服务这种模式不仅没有达到预期的高质高效，相反劣质低效、长期尽管从上世纪九十年代以来，我国政府对公共服务的传统体制进行了一系列改革，如减少或活水平的不断提高，公共服务水平的高低已经成为制约经济发展的瓶颈和困扰人民生活的重要因素，因此必须不断加大发展力度，但是如果仅靠国家投资，财政拨款只是杯水车薪，由政府垄断公共服务的管理、营运模式己无法满足日益增大的社会需求，“公用服务民营化”正成为世界各国普遍的发展趋势，公共服务需要竞争已经是不争的事实。基于此现状，本文对我国公共服务民全文共分四个部分：第一部分是概念和理论基础，介绍公共服务和民营化的涵义，公共服务是指为社会公众提供的公共物品和服务，是现代政府的一项重要职能，具有公共性、自然垄断性出。但是,关于民营化的定义,国内外的相关文献分别有不同的诠释,定义范围的广狭也大相径庭。从广义上讲,民营化可以界定为更多地依赖民间机构,更少地依赖政府来满足公众的需求。它是在愿或市场安排等，国外的实践经验是我国在进行公共服务民营化过程中要借鉴的经验和教训。第三部分对我国公共服务民营化在实践过程中的问题展开分析。第四部分首先提出了发展我国公共服务民营化的对策，并就我国公共服务民营化发展方向进行了界定，主要提出了四个发展方向。tracttbutprovisionofpublicservicehasbeenadilemmaPublicvidedbygovernmentformanyyearsinChinaithasbeenseenasthemarginalofmarket-orientedeconomy”.Butthefactofallovertheworldsprovidedbythegovernmentarepooranduneffectiverathervemanyenterprisesownedbygovernmentarerunningunderdeficit.gthesysetemofpublicservicesuchasgeneralthereformingofpublicthrapideconomicdevelopmentofngofpeopleslivespublicservicehasbeentheimportantheeconomicaldevelopmentandthepublicservicebutontheonelittleforthedevelopmentofincreasinglysocialdemandthatpublicserviceareprovidedonlybygovernment.“privatizationofpublicservice”heworldWemustdevelopthecompetitionsfunctioninthepublicservice.thefirstistheconceptandfpublicserviceandprivatizationviceprovidedtothepublicitisacehasthecharacteristicsofpolyandsoonOntheannotationofedifferentexplanationsInathatmorenongovernmentallicserviceonthecontrarylesssecondintroducestheconcreteastrialsintheworldTheconcreterrangmentandsoonForeignpracticalssonwhichwemustdrawthelessonsthirdputsforwardsomerationaldintheprivatizationofpublicrendthatprivatizationofpublicourtrendhavebeenputforwardKeyword:publicserviceprivatizationgovernment服务民营化研究(一)公共服务和民营化的涵义位，该地区所有居民普遍提供服务，而不针对特定人群；公共服务是基本服务，内容非常丰富，人通、通讯、文化、教育、医疗、娱乐等都离不开公共服务；公证人们能够持续性地消费公共产品，公共服务必须保持低价位；公不同：第一、资金投入量大，从事公共服务业，要有大量的资金投当大，个人或企业难以承受；第二、经济回报率低，由于公共服务回报率较低，而人们向某领域投入资金一般是为了获得较高的经济读到“非国有化即私有化”这样的解释。也就是说，非国有化和私词所代替。民营化一下解释：公企业的民营化是指废除该公企业的设置法，同时出售政三种含义：一是公共法人通过组织变更而转化为股份公司形式的公，都表明日本的民营化等于西欧国家的私有化(privatization)。随着中业放松进入规制，引入竞争机制，通过特许投标、签订合同等形式(二)公共服务民营化的实质私营、第三部门角色的重新安排以及他们，这种新型供给模式呈现出如下特征：一是使“决策”和执更多的由私营部门和第三部门承担，从而改变了传统供给模选择机会和发言权，即“用脚投票的机会”，使公众自主选(三)公共服务民营化的理论基础人浮于事、效率低下等现象，各种理论学派从不角度对产析，提出了解决这些问题的方法和方案。为民营化改革提可操作性。这些理论主要包括公共选择理论、新公共管理理论学奖获得者詹姆斯.M.布坎南等人旨是要把市场制度中的人类行为与政治制度中的追俯行为，从而修正传统经济学把政治制度置于经济分析之外的理了与市场选择相对的公共领域的选择问题。这一理论指出，在传统经意地假定为没有自己独立利益的明智主体，而公共选择理论却认为政失灵。因此，市场缺陷不是政府干预经济的理由，选择“官僚主义”此基础上，该理论认为政府应该尽量不直接干预微观经济活动，而应更多地发挥市场的作用，或通过市场内部的制度变迁(如产权的转移)来避免政府失灵、实现有管理理论3支持。新公共管理理论作为当代政治管理中公共部门管理研究的新府改革的一种指导性理论。新公共管理理论不仅是一种新的政府管部门经济效益之间的关系”问题进行研究。，公共部门和私人部门之间的管理不存在实质性的差提高政府部门的管理绩效和水平。该理论认为应打破由公共部更多的民营部门参与公共产品和服务的供给，从而提高供给的外包的形式将一些公共服务委托给政府以外的公营或民营的部提供相应的经费，如医疗卫生等。对于一些公共服务如某些交事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以。它既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种正式的制度安排。尽管关于治理理论的定义和内涵缺乏明确界的生产函数，没有考虑分配与组织效率(x一效率)问题。相比之下，新制度经济学从交易费用更为细致的研究。克鲁、克林多佛尔将新古典和新制度经济学费用节约与资产专用性。评估得出的结论之一是国有企业在配置效分析结果为具有自然垄断性质的公用事业进行民营化改革提供了理论(一)公共服务民营化的形式给特定群体)通过合同承包、特许、补贴(补助或凭单)和法律授权等形式来实政府撤退和放松规制等形式实现。(二)国内外实践中几种常见的民营化形式PPP一种方式有学者认为并不能称为民营化的方式，认为只是吸收民间资本式。签订有关物品和服务的合同，政府作为提供者，不直接投资经标的受托方(民营部门)执行，由政府向生产者付费购买其生承包这种民营化形式对公共物品的排他性没有要求。合同承包调查研究，合同承包总体上要比政府直接提供服务承包都能充分发挥优势，政府需要事前做好充分的可行性研公共物品领域。一个成功的合同承包的最基本要求有：一是要理合同，在合同承包实施后进行有效的监控和规制，比如聘请制度以及激烈的市场竞争，可使政府福利服务的成本降低；二现象。00年1政府根据特许权合同给予民营部门在一定时间内享受一种权利(通常是排他的权利)，直接向公众出售其生产的物品或服务。在这种方式下，消费者直接向民营部门付费。因此，实行特许经营首先要求公共物品具有可排他性。特许经营包括场域特许使用和租赁。前者指涉及到公共场域的使用，包括领空、街道、地下空间，后者指民营部门租用政府的有形资产从事商业活动。特许经营在基础设施使用的较多，尤其是在不利于存在多个生产厂商的自然垄断领域。美国经济学额都有规定时效。政府通过引入特许经营权的招标，有效地引入了争夺经营权的竞争，解决了自然垄断行业无法引入竞争机制的难题。如果在投标阶段有比较充分的竞争，公共物品的供给价格可以达到平均成本，企业只能得到正常利润，从而使最有效率的企业按其平均成本或接近其平均成本务收益。特许经营权的具体形式有租赁--建设--经营(LBO)、建设--转让--经营(BTO)、建设--经营--转让(BOT)、购买--建设--经营(BBO)和建设--拥有--经营(BOO)等形式。引入特许经营权的投标是运用市场竞争机制的有效途径，如果处理得当，它会比政府直接规制有更好的效果。因此，政府需要保证特许投标中的充分竞争(避免竞争投标者数量过少、有意隐瞒信息和串合同就相对简单，也不存在管理上的困难。但如果存在与产品、服务有关的技术与市场的不稳定获得过高的收益率，或因收益率过低不能提供充分的激励机制，或因无有效的约束机制，那些不能拥有生产设施或对合同的预期不确定的民营企业就有可能为了短期的目的而使资产迅速折旧，而术和需求不确定性较大的产业和需要大规模设备投资、沉淀成本较大的产业(例如电力)中不适宜较普遍的使用。，补助的形式可以是资金、免税或其他税收优惠、低息贷特定产品对消费者的收费，或者补偿了生产者由于正外部性导上那些接受补贴的生产者购买更多的产品，生产者可以通过接成本予以补偿。经常使用补助这种形式的领域包括一部分公益。进行直接补贴，使其在市场上自由选择消组织接受的凭单。凭单制与补助不同的地方是：补助是由政府费特定公共物品的权利)得以保障和落实。这里指的具有“资一些对国家控制力要求较高、投资规模巨大的自然垄断行业中份公司，可以根据行业的具体战略性地位，通过确定是国家参的掌控力度。这种方式的特点是合营双方共同投资、共同经共负盈亏。这种方式有利于提高投资者的信心，减轻投资者的东可以比较容易的调控物品和服务的收费价格。，使它所提供的公服务可以被各个收入阶层的人消费，哪怕是免费，解决公共服务普遍服务的原则，使各个收入阶层的消费展的基本要求，公私合作制的合同式制度安排就成为满足这种是包制在我国应用的并不是十分广泛，今后可以在合适的领域加大对合同承包制的推(一)我国公共服务民营化的实践、城市已经率先在公用事业营化改革。改革已初见成效。(1)公路交通领域7(2)供水领域(3)供气领域开业，成为上海市第一家进入社区的民营燃气服务中心，梅园社区由民营企业掌管“抄、检、宣”的燃气社区服务站，这种模式，民营企业适应市场运行的规则，进行着大胆的探索和努力，正积极的推动公用事(1)江苏省的实践社会经济组织可以投资入股市政公用事业项目，进入过股建设城市市政公用项目，鼓励社会经济组织和个人参与改组改造市的手段开发市政公用潜在资源，逐步建立起多元化的城市市政公立起富有活力的企业经营机制。对生产性、经营性和作业性城市市业债券。(2)广东省实践水处理、垃圾处理等具有自然垄断性的行业，应当(3)吉林省实践营权以及道路、广场、路灯、桥梁、停车场等市政公用设施的冠名城市建设投资公司、市政公用集团公司，作为市政公用行业融资的(4)南京市实践公共服务领域。南京市政府颁发了《市政府关于公有制经济发展的实施意见》，支持非公有资本进入垄断行业、金领域；允许非公有资本通过产权转让、股权置换、特许经营权竞标前提下，鼓励非公有资本投资社会事业领域。坚持平等准入和公平律法规明确禁入的领域外，非待遇和政策扶持上与其他所有制企业一视同仁。放宽非公有资本进(二)我国公共服务民营化过程中存在的问题轻政府财政负担，把能卖的都卖了，所有的一切都推给了市营化”，这其实是对公共服务民营化的误解。米尔沃德和帕克对许业和私营企业的管理效率的可用资料进行了深入分析研究，并得出更好地满足社会对公共物品及服务的需求。我们可以把公共产品分非竞争性和受益的非排他性的纯公共产品，拥挤性的公共产品和价进行深入分析，明确公共服务的性质，辨明在哪些领域进行民营化共服务的民营化，而且民营化的对象必须有明确的变远不能满足社会公众的需要，政府的主要任务仍然要解决公共服务的度的改革,已经有了明显改观,但由“全能政府”向“有限政府”的转变仍然存在着很大的困难。存在着政府垄断或国有企业垄断经营的问题,许多行业仍然存在着严格的政、石油、电力等大多数公共部门基本是由国家控制,限制了其它市场主体的能的条块分割、权责不清,造成了部门主义、地共服务供给失衡。性循环有追求满足私利的个人，即那些特权是由理性的私利个人所代为行信息不对称的状态，无法对权力机关代理人和寻租方的行为实施有益性、提供服务整体性和网络性、生产经营上的规模性、利益计算活四个方面。民营企业的经营目标就是是民营企业主利润的最大体性和网络性及生产经营上的规模性决定了权力机关即政府必须影。。次是长期性，公用事业投资数额大、回收期长的特点决定获得的租金也随之具有长期的特点。第三，风险性，由于公用致惩罚，其损失将是巨大的。正是因为公用事业民营化市场的，另外一个严重的后果就是造成“信用危中标采取非常手段，先以超低价中标，然后在经营过程中采用以次业民营化过程中得交易成本攀升。而高成本最终转嫁到消费者身的优化配置,然而由于市场的外部性问题,完场失灵”。由于我国市场经济的法律法规还不健全,市场秩序不规范,在公,如果生产者完全以营利为价值取向,片面追求经济效益,按照市场竞争的法经营者可能会过多地偏重于那些获利多、风险低的服务项目,导致公共服务社会公平。我国政府长期以来一直是公共服务的主要供给者,公共服务民营带来经济利益的损失,特别是地方政府的经济主管部门会因为许多经济加强对公共服务质量的评估管部门，由于关系，监督只是一种形式，而服务的消费者对这此公共产品的类的信号和操作。可见对公共服务的成本和质量的最终监控是象，而在高等民办教育中，常发生隐瞒办学质量和条件的低劣的市场监督，加强对公共服务质量的评估。，为行政垄断。在公共服务民营化过程中，也同样地存在市场垄断，了地方保护主义，只允许本地企业参与，对外地企业设置了人为的定应当由国家统一确定的公民、法人或者其他组织的资格、资质的设定的行政许可，不业到本地区从事生产经营和提供服务，不得限制其他地区的商品进的障碍，供求关系的变化又影响着价格变动的方向和幅度。但是我和调整并没有准确反映供求关系。如煤气的消费具有较强的季四季一价不变，由于忽略了季节差价，煤气生产总是被动地去适应求，淡季设备闲置，加剧价格矛盾。同样，自来水的生产和消费也库水资源丰枯季节影响，但自来水并没有季节差价。除此之外，公(1)规制公共服务价格的法律法规不完善，需要制定针对公共服务价格规尚未出台专门的公共服务价格法律、法规，对公共服务价格规制的和调整公共服务价格时，对如何协调企业利益、消费者利益、国家财力；第二、公共服务价格应以完全成本还是不完全成本作为定价依(2)公共服务和公共产品的真实成本难以确定业上报的成本，这种成本是特定行政区域内公共服务企业的个别成本。按企业个别成本定价，成本越大价格越高，不仅使企业失去降低由于公共服务产品定价既没有法定的定价成本范围，也没有明确的效不参与市场准入、需求管理及运行成本的监控，存在管理部门与企业，难以对公共服务成本进行约束。一旦公共服务投入运营，不论其社高低，价格部门都要根据其已形成的实际成本定价；或者公共服务运后，为不减少利润而要求对价格进行调整(提高)，从而出现成本推动价格提价现象，最终形成“成本增加--企业要求提价--成本再增加--价格再提(3)公共服务的投资大，回报慢，使得其利益计算不确定，价格机制不灵活，作为长期性的投资事业，投资难。同样也是由于公共服共服务的定价不可能完全按照市场的供求状况随行就市，(一)促进政府职能转变,建立完善的政府监管机制为中心的运作方式转变。在计划经济体制下,行政权力支配一切,是公共服场经济条件下,社会需求呈现出多元化,政府再试图向社会提供垄断性服市场的外围,有所为而有所不为,通过制度供给引导服务对象按照政府的规东辉等着：《政府规制:理论、经验与中国的改革》，北京：经济科学出版社，政向有限行政转变。计划经济体制下,政府是一个全能政府、无限政府,权力很大,什么都管。在市场经济条件下,必然要求政府职能从“全能政府”向“有限政府”转变,从“包揽一切”转换到“做市场不能做的事情,弥补市场的不足”。四是从“暗箱行政”向“透明行政”转变。公共服务民营化必然对政府行政提出遵循透明度原则的强制性要求,消除信息不对称,不断扩大信息的公开度,减少“暗箱操作”,加快网上政府的建设,对各项公共服务实现公开、透明,特别是政府部门做出的影响管理相对人权利义务的行为标准、工作程序等等,都应当依个人的信息获取权。进程中,政府必须加强监管职责。监管是必要的,关键的在于正确而充分地发挥监管的作用。应当认识到,遵守规则本身并不是目的,只要其服务提供者在运作中不违反法律,并且公众最终能够获得符合要求的服务,政府就不应仅仅只注重运作的过程而忽视其结果,的经营活力和创新动力,也会加大政府的监管成本,造成不必要的资源浪费。因此,政府要认真分析可能影响公共服务质量的若干因素,对其中的关键环节和重要因素实施监控,同时注意收集公众对职能。明确政府的监管职能是履行好其监管职能的必要前提。政府监管的职能主要包括:制定有关共服务和产品的质量标准；对公共事业进入和退出市场进行管制。政府监管职能的界定为政府应该做什么，不应该管什么”划清了界限，使得政府成为了名副其实的“有限政府”，并促进前提之一。然而，在传统的行政体制下，公共行政需要明确区分下达命令及执行命令者，后者执来的结中措施以提高监管人员的素质，主要包括:加强监管队伍的培训力度；建立学习形的组织；培育良好尽量组织成包括专家、学者和政府官员在内的监管队伍，以发挥其各自的能力特长与优势，达到机构和利用社会中介组织定期对民营化所表现的绩效进行科学评估并公布于众，采取奖优罚劣的(二)推进公共服务民营化的法制建设，建立现代信用机制制建设,要在国家相关立法中进一步明确政府公共服务的职责。要通过一系列实体法和程序法的建构,为公共服务提供制度性的保障。要进一步加强对公共服务的规范和监督,强化政府的责任意识。在大部分市场经济发达的国家,对于公共服务都有明确的管理机构和管理权限划分,政府对公共服务依法进行管理,各项法律法规比较健全,这就有效地避免了管理部门管理的随意性,大大减少了管理部门凭借主观判断对公共服务的随意干预。要进行法制化建设,关键是在法治理念和政府治理理念上要有创新,要有突破。首先,法治理念要从过去强调“管制”向维护市场平等权利转变,使政府成为创造良好环境的主体；其次,法治理念要从“允许”性规定向“禁止”性规定转变,法律只规定什么是禁止做的,凡是法律没有禁止的都是可以做的,这种理念可以为创新行为提供空间,有利于促进社会生产力的发展；最后,政府治理理念要从主场经济体制下政府与市场关系的基础,也是避免政府过度随意干预市场的重要保证,有利于防止官的良好运行和发展有赖于信用机制的建立，公共服务民营化改革也是如此。然而，目前的情形是在全社会范围内普遍存在“信用危机”，无论是政府、企业，还是社会公众都存在这方面的问题。毫无疑问，这种状况的存在不仅影响到了政府、企业和公众之间的交往，还会造成市场的混乱与无序。同时，这也为当前我国公共服务民营化发展增添了阻力。尤其在加入WTO之后，这一点将愈加明显。因此，增强信用意识，建立现代信用机制，己探索把道德建设和法制建设有机结合起来的途径，协调、组织全社会的力量，如学校、企还要深入宣传与规范市场经济秩序有关的法律、法规，提高全社会的法制观念，这是培养公民诚价值观，塑造信用文化，为公用事业民营化改革营造一个良好的信用环境。(2)推动社会范围内信用体系建设。目前，我国市场经济的诚信机制正处于初创阶段，各种信用资源的开发与各类信用机构的建立均需政府的支持与引导。各地的实践表明，如果没有政府的推动，各地的信用建设是难以在短期内取得成果的。为此，政府应对社会信用制度建设提出总体方案，制定相关的法规，统一行业标准。但也要防止各部门一哄而起，重复建设网络和数据库，或相互封闭信用信步前，我国有关诚信的法律资源还相当的僵乏，所以，应当加快立法的步伐，尽快制定如《社会信信支付相应代价或只须支付很小代价时，信用的“贫血症”就会像瘟疫一样蔓延开来。因此，为心和积极性，使其不敢不守信用，也不想不守信用。(4)培育社会信用中介机构，倡导11“第三大力扶持专业性的社会信用评级机构，改变目前企业信用评级主要由银行等金融机构完成的格局。建立社会信用中介机构的民间管理组织，加强行业自律，提高社会信用中介机构的组织化程社会范围内的推行。(三)建立与社会主义市场经济体制相适应的公用事业价格体系和价格管理体制费用开支不应由全社会负担，而是由受益者负担。(2)补偿成本原则。在一般情况下，成本是产品价格形成的最低界限，如果公共服务产品价格低于成本，一方面政府必须提供较多的财政补贴，加重财政负担，另一方面必然影响公共服务产品提供的数量和质量，贯彻补偿事业不同行业的运行也存在差异，因而公用事业价格改革不应一刀切，应由各地政府根据地区经公共服务价格水平对消费物价指数和人民生活水平有着直接的影响，其改革要因势利导、分步进版社生活和经济运行产生负面影响，以有利于经济和社会的稳定发展。(5)统筹兼顾原则。居民、。公共服务企业以成本上升为由倒逼政府定价的现象，就所在行业的技术进步率、实际生产效率和国内外同行业先进生理部门必须重视发挥成本调查的作用，把成本调查工作扩展到定期上报成本资料制度，由企业按每月或每季的期限上报工资，从而使公共服务定价成本具有确定性，避免企业乱摊滥增成据。关方面对制定价格的必要性与可行性进行听证会。价格听证制度是证制度的实行是对消费者的参与权、知情权的一种肯定，为规范价保护消费者权益提供了一种制度上的保障。因此，公共服务民营化制度，为公众、企业和政府三者提供一个协商、对话的机制与平(四)建立有效的公共服务规制体系制联系起来，除基于民营化后公共服务规制的需要外，还在于规民营化发展。民营化之前先行确立规制机构和相关规制体得到补偿。公共服务间的职责分离，即政府设定政策框架，规制机构在这个政策框构而非单个规制者等等，都是促进公用事业规制机构独立的常用方使缺乏可操作性。同时法规体系不健全，许多领域的规制职，规制机构无“规”可循，无法做到依法规制。部分原有法规甚至有的现行法规和规章己成为规制改革的障碍。即使颁布了由其主管部门牵头起草，仍具有较大局限性，因而按照《立法建设就更显重要，同时必须同步推进依法行政建设。为监督规监督约束规制机构规制行为最主要的举措。(五)我国公共服务民营化的发展方向13虽然我国公共服务的民营化发展还处在刚刚起步的阶段，随着改革的进一步深化，其内在所蕴涵的问题与困难也逐渐暴露出来，但是中国正处在经济发展的上升通道中，中国的公