试论国家级风景名胜景区管理与发展 - 行业经济

试论国家级风景名胜景区管理与发展-行业经济随着我国国民经济的不断开展、社会的不断进步和人民收入的不断提高,旅游已经成为群众的主要休闲方式,并形成持续强劲增长的趋势。旅游事业的繁荣促进了国家和地方经济增长，同时也引起了人们对风景名胜资源爱护的关注。开展风景旅游的根底是搞好风景名胜区的爱护、开发、建设、管理和有序利用。30多年来,风景名胜资源的开发和利用,带动了全国旅游业的开展,促进了国家和地方的经济繁荣,但也存在不少问题。一是个别地方过于注重风景名胜区的经济功能，片面强调旅游开发，收取高额门票；二是一些国家级风景名胜盲目建设人工景点和各种旅游效劳设施改变了原有的自然和人文景观，破坏了风景名胜资源的整体性和真实性；三是有些国家级风景名胜区，出让或转让经营权，严重影响了风景名胜区的公益性。

一．建立完善的景区爱护法律体系是风景区事业得以健康开展的前提要素

从旅游资源爱护经验较为成熟的美国管理国家重点风景名胜区的经验来看，2008年，美国国家公园管理局(NationalParkService)负责管理388个杰出的、具有代表性的国家重要自然与历史性旅游资源，包括国家重点风景名胜区。美国国家公园管理局是美国国家公园体系的统一管理机构。为了完成法律赋予国家公园管理局的使命——爱护自然和历史资源，为当代和后辈提供感受、教育和激发灵感的价值，国会拨款和自谋收入共同用来支持国家公园管理局的运作和资源爱护。2008年国会拨款26.8亿美元给国家公园管理局，而国家公园管理局的自谋收入只有2.44亿美元。1994-2008年，国家公园管理局每年的自谋收入不及当年国会拨款的1/10。从另外一个角度考虑，如果没有国会的拨款，而要维持现有的爱护和运营水平不变，国家公园体系的门票至少要涨10倍。

美国国家公园体系的管理受许多法律约束，示例信息自由法案、联邦咨询委员会法案、国家环境政策法案、联邦濒危物种法案、空气清洁法案、联邦水污染控制法案、国家历史爱护法案、原始区域法案等。同时，美国有大量专门针对国家公园体系的国会立法。对国家重要自然与历史性旅游资源爱护和开发有明确的法律依据，清除了一般性法律规定的含糊、不同个体对同一法律规定理解不同而曲解的情况。立法的详细程度已经到了可具体操作层次，使有效爱护和利用国家重要自然与历史性旅游资源有了“物质根底〞。

国家立法这在我国是当务之急，关系到我国国家重要风景名胜资源的可持续开展。其他一切制度建设、宣传教育都应建立在完备、可行的法律根底之上。借鉴美国对国家重要自然与历史性旅游资源的管理经验，加快理顺我国国家重点风景名胜区的管理体制。倡议加强对国家重点风景名胜区爱护和管理的立法，以立法的方式保证资金来源，并在适宜的机会建立管理机构，统一管理这些重要的资源。

国务院2008年9月19日公布、2008年12月1日实施的?风景名胜区条例》在于全面推进依法实施风景名胜区管理工作，把风景名胜区内的各项事业纳入法制化管理的轨道。做好风景名胜区工作，就要按照?风景名胜区条例》提出的“科学规划、统一管理、严格爱护、永续利用〞的方针，抓紧探索管理机制的创新，坚持依法行政、强化依法治理，实现依法爱护。但在国家立法方面我国的立法还未建立起来，或者已经建立起来，但是立法不够详细。有些立法没有明确授权和责任归属，对可行性考虑不够，示例我国对国家重点风景名胜区的资金来源未作明确的立法规定，也未立法确立排他性的管理授权，没有立法规定特许权的出让原那么，也没有立法确立管理绩效评定和管理信息的颁布。不足这些应该立法确立的重大原那么，使我国国家重要风景名胜资源的管理呈现政府管变成官员管，管委会管变成几个人甚至一个人管，信息不对称问题严重，监督本钱极高。由于立法不完善，造成无法可依、有法不依现象普遍，不利于国家重要风景名胜资源的爱护。

尽管风景名胜资源具有国家意义上的重要性，但是我国仍停留在地方立法阶段，其立法权威性、法律效力大打折扣。地方立法能力有限，立法经验缺乏，尤其是新问题往往争议较大而立法停滞不前。地方政策指派一旦发生错误，其损失不可估量，因此，对这些重点风景名胜区要针对个体进行详细的国家立法。

二．通过立法等伎俩确保资金来源是风景区持续开展的必要保障

对于国家重要风景名胜资源，应以国家爱护投入为主，如果其他资金占主体地位，很可能带有附加条件，使爱护的目的难以实现。世界上许多开展中国家也确立了国家公园国家公营制度，以利于爱护和利用。我国完全有能力拨出资金来爱护国家重要风景名胜资源，供当代和后辈永续爱护性利用，问题的关键在于立

法确立国家重要风景名胜资源爱护和管理资金的来源，美国国家重要自然与历史性旅游资源的管理拨款就是由多个不同的法案确立。美国国家公园体系的管理实践证明，靠国家公园自谋收入来解决爱护和开发的投入可能性较《Ｈ绻抑匾缇懊ぷ试窗此绞谐⌒枨笕范牌奔鄹瘢蛴形テ渖缁峁嫘缘淖谥迹懦说褪杖肴巳憾怨抑匾缇懊《/div>资源的使用。因此，国家重要风景名胜资源必须坚持立法确定用于爱护和运营的国家拨款，同时也必须立法确立资金使用程序和绩效评定办法，没有有效的资金使用规定和绩效评定办法，用于爱护用途的拨款同样难以实现爱护的目的。

三．建立统一、完善的管理机构是风景区有效管理的必要措施

建立统一的管理机构是世界各国管理国家重要自然与历史性旅游资源普遍使用的方式。示例澳大利亚的6个国家公园由环境与遗产部管理，新西兰包括国家公园在内的自然与历史遗产由爱护部负责管理，韩国的国家公园由国家公园管理局负责管理，国家公园管理局隶属韩国环境部。

目前，我国国家重要风景名胜资源没有统一的具有排他性管理权的管理机构，225处国家重点风景名胜区由建设部城建司下属风景名胜区管理办公室管理，管理权力主要在地方政府。国家重点风景名胜区经常由多个机构管理，而且职能有重叠区域，政出多门。比方，九寨沟既是国家重点风景名胜区，受国家风景名胜区的法律规定约束和建设部的行政领导，又是国家级自然爱护区，受国家级自然爱护区的有关法律规定约束和国家林业部的行政领导，同时，由九寨沟风景名胜区管理局和当地众多企事业单位共同发起成立股份公司。景区的管理又要与股份公司的利益协调。其实一个景区有多个头衔的情况在美国也很多，示例冰河国家公园(GlacierNationalPark)既是国家公园，又是国际和平公园，生物圈爱护区和世界遗产地。尽管如此，国家公园管理局对它仍具有排他性的管理权。倡议我国设立管理机构，对国家重点风景名胜区进行统一管理，并通过立法给予排他性的管理权。在立法上确立管理机构的同时，必须明确规定管理机构的管理使命以及对其管理的责任人。

四．处理好有效爱护和合理开发利用之间的关系，实现可持续开展是风景区有效爱护的必要条件

风景名胜区管理必须把对风景名胜资源的有效爱护放在各项工作的首位。风景名胜资源的爱护是合理开发风景名胜区的前提，做好风景名胜区工作，核心是加强对风景名胜资源的爱护。风景名胜区是具有欣赏、文化或科学价值的自然和人文景观，设立风景名胜区的目的在于对风景名胜资源的合理利用，发挥风景名胜区能够供人们旅游观光，进行科学、文化活动的功能。因此，有效爱护风景名胜区，并不是绝对禁止对风景名胜区的开发利用活动，而是要处理好人与自然的协调开展关系，在爱护的根底上合理利用风景名胜资源，实现可持续开展。

风景名胜区是国家基于其欣赏、文化和科学价值划定的具有特殊意义的区域，但是风景名胜区不是与周边的城市、乡村割裂开来的，而是与地方经济社会的开展密切相关的。风景名胜区是当地居民生产生活的环境和载体，为当地大众提供了共产生活资料，是人们获得特质奖励和精神享受的来源。随着我国经济快速开展、人民生活水平提高和改革开放不断深化，人民大众物质文化享受也进入了新的需求阶段。在风景名胜区合理开展旅游观光等相关行业，不仅可以提高经济效益，改善生态环境质量，而且有利于解决当地居民就业问题，推动地区经济结构的调整。风景名胜区带来的生态效益、经济效益、社会效益、公益效益会越来越明显。

风景名胜区的开发利用与风景名胜资源爱护的相辅相成，互为依托的关系。只有严格爱护风景名胜资源，遏制破坏风景名胜资源的活动，才能使风景名胜资源不会被开采枯竭，才能够循环利用，为风景名胜区的开发利用提供不断的物质载体和对象。对风景名胜区的合理开发利用，可以增强风景名胜区同其他地区的经济文化联系，提高地区出名度，提高当地经济开展水平和科学文化水平，改变经济增长方式，推动当地居民就业，提高人民大众生活水平，减轻社会经济开展对风景名胜区生态环境的压力。另外，对风景名胜区合理开发利用能够为有效爱护风景名胜资源提供资金保证和技术支持，促进风景名胜区的良性循环。

参考文献：

【1】谢凝高.国家风景名胜区功能的开展及其爱护利用[J].中国园林，2008(4):16-21

【2】刘旺，张文忠.对构建旅游资源产权制度的探讨[J].旅