多措并举 提升我国全球系统重要性银行TLAC建设水平

编者按金融稳定理事会于2015年对全球系统重要性银行（G-SIBs）的总损失吸收能力（TLAC）提出监管要求。结合国际标准和银行业发展实践，我国管理部门构建了TLAC监管体系，并于2022年就G-SIBs发行TLAC非资本债券提出明确要求。为更好地理解国内外监管规则，提升我国G-SIBs的TLAC建设水平，本刊特别策划推出TLAC非资本债务工具专辑，邀请来自国家高端智库、G-SIBs、市场中介机构的专家，从监管规则、发行定价、投资交易、信用评级等角度进行探讨，以期为推动市场发展提供有益参考。摘要：总损失吸收能力（TLAC）是金融稳定理事会针对全球系统重要性银行（G-SIBs）设置的监管指标，旨在确保相关银行进入处置程序时有充足的自救能力，减轻“大而不能倒”的负外部性。根据我国的监管要求，我国G-SIBs将从2025年初开始分阶段实施TLAC监管规则。本文回顾了我国TLAC监管实施进展，分析了G-SIBs如期达标面临的挑战，从监管政策落地实施视角归纳发达经济体的达标经验。建议多措并举，进一步优化TLAC监管制度设计，有效利用豁免期，加快培育债券市场，争取以合理成本实现监管达标，提升我国G-SIBs的TLAC建设水平。关键词：全球系统重要性银行，总损失吸收能力，监管达标TLAC监管概述为抑制系统重要性银行在2008年国际金融危机中暴露出的“大而不能倒”问题，金融稳定理事会（FSB）针对全球系统重要性银行的总损失吸收能力（TLAC）提出监管要求，于2015年11月发布《全球系统重要性银行处置过程中损失吸收能力和资本重组能力的原则和条款》（以下简称《TLAC条款》）。该监管规则旨在确保全球系统重要性银行（以下简称“G-SIBs”）进入破产处置程序时具备充足的损失吸收能力，通过TLAC非资本债务工具减记或转股等“内部纾困”方式维持银行经营的持续性，减轻“大而不能倒”问题的负外部性。TLAC监管主要包括两大核心指标：TLAC风险加权比率和TLAC杠杆比率。FSB监管框架要求发达经济体这两项指标应自2019年起分别达到16%和6%，自2022年起分别达到18%和6.75%。作为新兴市场国家，金融稳定理事会给予中国6年的豁免期。此外，FSB对TLAC资本和工具作出了具体规定。根据FSB于2022年11月发布的最新G-SIBs名单，我国工、农、中、建四大行入围。其中，工商银行、中国银行处于G-SIBs名单的第二组，需满足1.5%的系统重要性银行附加资本要求；建设银行、农业银行处于G-SIBs名单的第一组，需满足1%的系统重要性银行附加资本要求。我国TLAC监管实施进展FSB制定的标准为TLAC监管的第一支柱，结合我国G-SIBs的特点与债券市场发展情况，我国监管部门制定了TLAC监管的第二支柱。2021年10月，中国人民银行、银保监会、财政部联合发布《全球系统重要性银行总损失吸收能力管理办法》（以下简称《办法》），构建了我国的TLAC监管框架。《办法》与《TLAC条款》基本一致，体现了与国际金融监管标准接轨，又充分考虑了我国银行业的发展实践。一是明确了TLAC监管指标和过渡期安排（见表1）。二是在最低监管要求的基础上，明确了G-SIBs须满足相应的缓冲资本要求。《办法》提出，为满足巴塞尔协议缓冲资本要求计提的储备资本、逆周期资本和系统重要性银行附加资本不计入TLAC。叠加相应的系统重要性银行附加资本要求、当前2.5%的储备资本要求，工商银行、中国银行2025年初需满足的实际资本充足率为20%，2028年初为22%；建设银行、农业银行需满足的实际资本充足率分别为19.5%和21.5%。三是在确有必要的情况下，中国人民银行、银保监会有权针对单家银行提出更审慎的监管要求。此外，《办法》还明确了TLAC扣除项以及监督检查、信息披露要求。2022年4月，中国人民银行、银保监会发布《关于全球系统重要性银行发行总损失吸收能力非资本债券有关事项的通知》（以下简称《通知》），在我国正式推出TLAC非资本债券。该创新型工具的推出旨在拓宽我国G-SIBs的TLAC补充渠道，防范化解系统性金融风险。《通知》明确了TLAC非资本债券的定义、受偿顺序、损失吸收方式、信息披露、信用评级、发行定价、登记托管要求等核心要素和发行管理规定。TLAC非资本债券具有次级债券的特点：一是其受偿顺序劣后于《办法》规定的除外债券，优先于各级别合格资本工具；二是TLAC非资本债券应当含有减记或转股条款。如期实现TLAC监管达标面临的挑战（一）分子端：资本消耗途径多，合格TLAC非资本债务工具尚待探索我国商业银行资本损耗途径主要包括以下方面。一是支持实体经济的自然消耗。我国金融体系由银行主导，信贷投放是支撑实体经济融资需求的主渠道。截至2022年11月末，金融机构本外币贷款余额为218.11万亿元，占社会融资规模存量的63.55%。二是吸收损失的消耗。2022年为应对疫情反复可能造成的不良资产影响，我国G-SIBs均加大了拨备计提力度。截至2022年9月末，四大行平均拨备覆盖率为235.52%，高于最低监管标准85.52个百分点，高于2020年底平均拨备覆盖率27.82个百分点。增提拨备对核心一级资本和总资本产生一定消耗。三是TLAC非资本债券尚未发行。与发达经济体G-SIBs通过发行合格TLAC非资本债务工具不同，中国G-SIBs负债结构中的存款占比较高，债券等主动负债占比远低于国际同业水平，加之债券市场投资者结构以银行自营和理财资金为主，合格TLAC非资本债务工具的资本补充能力仍待探索。（二）分母端：风险加权资产增长较快过去5年，四大行风险加权资产维持较高增速，其中最低的是中国银行，其年均增速为8.57%。此外，四大行风险密度1较大，截至2021年末，中资G-SIBs的风险密度为61.11%。笔者基于四大行2022年半年报数据进行静态测算（见表2），按照2025年初16%的实际资本充足率监管标准，我国4家G-SIBs面临的TLAC资金缺口约为16234亿元，平均每年需补充资金8117亿元；按照2028年初18%的实际资本充足率监管标准，我国4家G-SIBs面临的TLAC资金缺口约为31558亿元，除去2023年、2024年已弥补的缺口，平均每年还需补充资金5108亿元。从资金缺口来看，我国G-SIBs如期实现TLAC监管达标面临不小的挑战。（四）TLAC监管要求可能进一步提高根据FSB的数据，2014—2021年中国G-SIBs的系统重要性平均得分由156分提高到261分。伴随着中国防疫政策不断优化、经济形势企稳向好，2022年前三季度4家银行的业绩保持合理增长，未来工商银行、农业银行可能率先调整组别，这可能会给每家银行增加0.5%的附加资本要求。此外，交通银行、招商银行等银行未来也可能进入G-SIBs名单，进一步增加我国TLAC监管达标的压力。TLAC监管达标的国际经验根据FSB的规定，《TLAC条款》自2019年1月1日起开始在发达经济体实施。截至2021年6月，26家海外G-SIBs均达到第二阶段的监管要求。总体来看，以下做法可供中国G-SIBs借鉴。（一）充分利用豁免条款推动达标日本允许部分存款保险基金计入TLAC资本。2019年3月末日本存款保险基金规模达到4万亿日元，占3家日本G-SIBs风险加权资产的比例均超过2.5%，日本金融服务局在2019年允许日本G-SIBs按照2.5%的规定上限将存款保险基金计入TLAC资本。法国和西班牙允许部分不具有次级条款的高级债券计入TLAC资本。美联储设置相关条款，明确在2016年12月31日前发行的受他国法律约束、附带赎回条款的高级债务工具可计入长期债务和TLAC资本。（二）通过立法构建次级关系，推动高级债务次级化改造日本法律规定，在银行进入破产处置程序时，政府可制定政策，允许将高级债券通过减记或转股方式为银行注资。法国《货币与融资法》明确了TLAC非资本债务工具的范围和在风险处置与破产清算中的优先级别，法国监管机构基于该法创设了高级非优先债券作为合格TLAC补充工具。德国修改《银行法》，规定发行合格TLAC工具的前提是发行合约中明确规定其适用于损失吸收的法律条款。立法构建次级关系的优点是无须在TLAC工具发行条款中附加损失吸收条款，可使其融资成本显著低于永续债和二级资本债。（三）适度放松扣减规则对照巴塞尔委员会2016年发布的《TLAC扣减规则》，日本为推动G-SIBs如期达标，对本国银行投资日本G-SIBs发行的TLAC工具设置了宽松的扣减安排：一是提供10年的宽限期，在宽限期内不必从银行自身二级资本中扣除，仅按债权投资的风险权重计算风险加权资产；二是在宽限期后也不扣减二级资本，仅对超过本国银行自身核心资本5%的投资按150%的风险权重计算风险加权资产。欧盟规定G-SIBs持有其他G-SIBs发行的TLAC工具仅扣减TLAC工具而非扣减二级资本。（四）G-SIBs依据TLAC监管规则创新资本补充工具TLAC监管规则规定：债务存续期限在一年以下的债务工具不能作为资本补充的合格TLAC债务工具。为此，摩根大通于2016年8月发行5年期可赎回债券，在债券到期前一年提前赎回，使得债务存续期超过一年。该办法满足了TLAC监管要求，得到美国金融监管当局的默许，并被多家G-SIBs效仿。思考与建议建议立足我国银行体系与实体经济现状，从完善制度框架、用足政策空间入手，将存量改造与增量创新相结合，统筹国内国际两个市场，多措并举推进中资G-SIBs以合理成本如期达标。（一）政策优化建议1.完善TLAC监管制度框架与法律基础完善中国版TLAC监管框架，使其更符合我国银行体系的发展情况。中资G-SIBs负债中的存款占比较高，因此“内部纾困”能力较强。建议在监管层面可以适度放宽TLAC监管要求，例如借鉴国际经验，允许一部分在TLAC监管规则实施前发行的、部分特征不符合国际TLAC监管要求的高级债券计入TLAC资本；或将非受保存款2计入TLAC资本。此外，建议以修订商业银行法为契机，进一步细化和明确TLAC非资本债务工具的清偿顺序和损失吸收能力，有效维护TLAC非资本债务工具投资者在破产处置程序中的合法权益。2.有效利用暂时豁免期或争取长期豁免当前银行资本工具发行主要依靠其他银行自营资金或理财资金投资，为避免因扣除规则过严给TLAC工具发行带来影响，建议借鉴日本和欧盟经验，适当放宽《办法》第二十三条中有关其他银行持有中资G-SIBs发行的TLAC工具的扣除规则，并可考虑将过渡期延长到2030年初实施。3.适度放宽风险加权资产计量规则在风险加权资产计量规则方面，一些国家的G-SIBs普遍运用《巴塞尔协议Ⅲ》的资本计量高级法，并在监管当局核准下扩大其适用范围，有效降低了TLAC监管中的资本充足率达标难度。建议在监管层面允许采用国际通行的《巴塞尔协议Ⅲ》的方法，适当扩大享受优惠风险权重安排的信贷资产类别，探索降低绿色信贷、住房按揭贷款、“三农”等信贷资产的风险权重。在有序推进碳达峰、碳中和的背景下，可适当降低绿色信贷和转型信贷的风险权重。截至2022年6月末，中资G-SIBs的绿色信贷余额为10.01万亿元，若将其风险权重从现行的100%降至50%，则风险加权资产总量将下降约5万亿元，降幅达6.53%。4.完善市场基础设施，鼓励合格TLAC非资本债务工具创新在需求端，建议充分利用国内外金融市场，加快市场培育。在境内市场，加强合格TLAC非资本债务工具投资者培育，鼓励资产管理机构、保险机构、社保基金、私募基金等非银行金融机构及合格个人投资者参与TLAC非资本债务工具投资，明确其参与此类投资的规模、准入门槛等要求，进一步提高市场流动性，有效降低银行体系的风险集中度。在境外市场，通过放宽境外资本市场筹资额度限制、提供税收豁免优惠政策等措施，鼓励中资G-SIBs赴境外发行合格TLAC非资本债务工具，进一步扩大投资者在供给端，鼓励合格TLAC非资本债务工具创新。对于新发行的合格TLAC非资本债务工具，建议通过票据互换支持工具提供流动性支持，并纳入公开市场操作合格担保品和回购合格质押品范围；中资G-SIBs现有的主动负债产品可根据TLAC监管要求进行改造。（二）中资G-SIBs的自我完善建议1.加强主动负债能力建设，提高中资G-SIBs负债管理水平转变传统的增量经营模式，加强成本管理，开拓互联网金融、财富管理等新兴业务以拓展非利息收入。加强主动负债能力建设，以债券发行代替部分成本高、市场化程度低的负债。2.创新TLAC合格非资本债务工具，充分利用境内外金融市场在境内市场，随着监管规则明确和前述流动性支持等配套措施落地，中资G-SIBs可尽快推出合格TLAC非资本债务工具。在监管部门允许的情况下，有序将同业存单、大额存单等现存主动负债产品改造为合格TLAC非资本债务工具。在境外市场，借助中资G-SIBs境外分支机构，利用海外较为成熟的资本市场筹集低成本资金。3.通过资产证券化、资产剥离等方式减少风险加权资产，降低风险密度顺应我国当前经济增速下行趋势，适当控制风险加权资产增速。一是通过资产证券化、信贷资产转让等方式盘活中资G-SIBs资产，将相关资产从银行资产负债表中剥离，降低TLAC资本充足率达标难度。二是借助金融资产管理公司剥离不良资产、高风险权重资产，以