大型灌区骨干工程长效利用与管理体制改革探讨

/大型灌区骨干工程长效利用和管理体制改革探讨（陈菁）摘要如何确保大型灌区骨干工程长效利用，建后管理是关键。通过分析我国灌区管理体制改革的重要性及其特点、问题，应用水管理形态理论指出我国灌区目前管理体制为支配经济下的统制型。在分析借鉴日本阅历的同时，提出将来实行信托型管理的设想。关键词：灌区，骨干工程，长效利用，管理体制大型灌区续建配套节水改造项目的中期评估结果表明，自1998年项目实施以来，已经取得了巨大的成效，改善了项目区的农业生产基础条件，获得了广袤用水户的欢迎和支持。和此同时项目的实施和推动形成了几百亿的国有固定资产，如何管好用好这些工程，使得工程能够高效运转并长期发挥效益，是摆在我们面前的一个急迫的问题。要探讨这个问题，就无法回避灌区管理体制改革这一命题。灌区管理体制属于生产关系的范畴。我国持续多年的支配经济体制下的灌区管理体制已完全不符合市场经济体制下的灌区管理要求，极大地制约着灌区生产力的发展，因此，灌区管理体制改革的必要性和必定性不言自明，这符合马克思关于生产力和生产关系的著名论断。近年来，水利界对大型灌区管理体制改革的方向已有了基本共识，全国各大型灌区也有大量的实践和尝试，取得了一些成就；但由于灌区管理体制改革影响范围广、牵涉部门多，多年来突破性的进展较少，因此灌区管理体制改革的探讨探究和实践照旧任重道远。一般地，依据管理性质的不同，灌区的管理对象可以分为骨干工程及渠系，以及支斗渠及其以下的田间工程。并分别由专管机构和乡镇村实行二元管理。关于支斗渠及其以下的田间工程管理目前正在推行以农夫用水协会为代表的多种形式的农夫参和的管理体制改革。本文仅就骨干工程的长效利用及其管理绽开论述。1．骨干工程长效利用的重大意义及其对灌区管理的要求灌区的骨干工程是指那些构成灌区并实现灌区主要功能的核心组成部分，如渠首枢纽、分水枢纽、泵站，大型干渠、分干渠等输水建筑物，重要的泄洪、排洪建筑物等等。这几年来的续建配套改造工程均为各灌区中需优先支配的“卡颈项”工程、病险工程、急待改造的关键性工程，绝大多数为灌区的骨干工程。这些国家花巨资兴建的骨干工程能否起到应有的作用，主要取决于三个方面，一是科学的规划设计，二是工程建设质量，三是建后管理。就建后管理而言，优良的管理和维护能够延长工程的运用寿命，改进工程的效率和效益，提高资金的投入产出比；管理运用不当、缺乏养护则反之。以灌区工程运用寿命30年计，正常的工程运用寿命延长10年为40年，缩短10年则为20年，二者的更新周期相差了整整一倍！而在我国由于管理体制没有理顺，修理管护不当，建设20年以上的工程鲜有完好的；而一些市场经济国家灌区工程运用40年以上的却很普遍。不当的管理和缺乏维护资金，加快了工程的老化和损坏，降低了工程的运用效率和效益，加剧了灌区的逆境。因此，在建设改造任务极为繁重而资金又特别惊惶的我国，追求骨干工程的长效运用和管理符合建设节约型社会的方向，可以削减资源的消耗，促进灌区生产力的发展，加快全国灌区续建配套改造步伐，具有重大的现实意义。骨干工程的长效利用须要以下条件：（1）符合工程运行规律的调度、运用，须要灌区具备一支具有高度专业素养的管理队伍；（2）日常养护及定期的监测修理，须要灌区具有一套责任显明、便于操作的保障制度并供应刚好适当的修理养护服务；（3）骨干工程修理养护须要有资金保证。而这些条件的具备取决于灌区的管理体制改革，取决于国家、灌区专管机构、农户之间相互关系的梳理等等。2．我国大型灌区管理体制改革问题和特点分析2.1灌区管理的大多数问题源于“贫困”灌区的“贫困”包括制度贫困、经济贫困和技术贫困。（1）制度贫困：新中国成立后，国家实行了权力高度集中统一的支配经济体制，政府成为经济社会活动的唯一主体。在支配经济体制下，政府用行政叮嘱代替灌区的专业管理和经营管理。一方面灌区管理机构没有经营管理权，凡事必需通过政府；另一方面灌区也成为政府的沉重负担。多年来灌区缺乏科学的管理体系，必要的管理权限、管理条件、制度和手段。如没有独立的人事权、财权、物权以及行之有效的管理制度等。（2）经济贫困：改革开放前，大多数大型灌区靠财政拨款；专管机构改为事业单位后，水费成为灌区的主要经济来源。但由于长期以来水价标准低，水费计收难度大，灌区经费入不敷出，管理人员的基本工资福利没有保障，修理养护资金缺乏，形成了突出的行业贫困的状况。（3）技术贫困：灌区由于过去行政主导的管理导致机构臃肿、人浮于事。现在又由于经营管理状况不佳，有技术懂专业的人留不住，造成一方面人员膨胀，另一方面专业技术人才奇缺，在新技术不断被应用的灌区出现了“技术贫困”的现象，制约了灌区的科学管理和持续健康发展。2.2现阶段大型灌区的特别性（1）公益性功能强。在社会主义市场经济的大背景下，由于灌区具有较强的公益性，在为农业生产供应基础条件的同时，还具有防灾、抗灾、减灾功能。因此它的经营管理不能简洁地进行企业化和市场化。（2）技术含量不断提高。随着新技术的发展，特别是通过续建配套改造，特大型灌区，水资源的优化配置和调度已基本实现了信息化，一些大型灌区也正在主动推动；灌区重要的闸、泵站的管理运行越来越多地接受了自动化技术；社会对灌区节约用水的要求，促进了用水管理新理论和新成果的运用，促进了节水技术的普及和运用。改造后的骨干工程技术含量高、规模大，管理运营须要高度的专业学问和技术水平，因此，灌区对科学管理制度的要求和专业管理人才的需求大大提高。（3）历史包袱沉重。由于过去多年投入不足、管理运用不善所造成的后遗症特别严峻。在一些灌区工程破破烂烂，机构臃肿不堪，人员参差不齐。然而，灌区的更新改造须要大量资金，人事制度改革有赖于整个社会制度改革的进步，这就使得灌区工程状况的改善须要时日，体制改革须要实行渐进的方式。2.3应用理论和灌区管理体制类型诊断（1）水管理形态和水利用形态理论在水管理形态和水利用形态理论中，将水管理简化为：管理者和利用者之间的关系即“纵向关系”，以及利用者和利用者之间的关系，即“横向关系”。1）水管理形态上述的“纵向关系”称之为水管理形态，它是一个反映水管理体系整体特征的概念，水管理形态依据纵向关系所具有的性质又可归纳为统制型水管理、自治型水管理、契约型水管理、信托型水管理等四类，并分别作了如下定义：统制型水管理——政府机关及特定的第三者持有对水的管理责任和确定的权力，用水者不参和管理的水管理形态。自治型水管理——用水者同时作为管理者对水的支配调整、工程的维持管理、纷争的解决调停等进行独立完善的自主管理的水管理形态。契约型水管理——对水的管理持有责任和权限的管理者和用水者之间通过明确的权利和义务的界定，按定价供水、市场运作的水管理形态。信托型水管理——这是一种新的管理模式。在用水者持有水权的前提下，用水者的集合体将水的管理托付给专业技术集团，并使之依据用水的目的和要求进行管理的水管理形态。2）水利用形态前述的“横向关系”，我们称之为水利用形态。依据用水者之间关系的性质不同又有共同型水利用、协同型水利用、独自型水利用、独占型水利用等形态，3）水管理体制将水管理形态和水利用形态相互组合，就可以得到多种多样的水管理体制的类型。运用这一理论就可以对任一水管理系统进行定位、鉴别、比较和评价。（2）灌区管理体制类型诊断运用上述理论进行推断，可知我国灌区骨干工程的管理体制属于统制型。统制型管理排斥市场的作用，在具有高度战略意义的国家垄断的领域、纯公益性事业以及资源特别惊惶的状况下被较多地接受，国家和政府对管理对象的人、财、物进行高度统一的限制。明显，我国的大型灌区不属于统制型管理的适用对象。3.日本的阅历日本在工业化以前是一个典型的农业国，在实现农业现代化的过程中，曾经遇到和解决的许多水管理方面的问题和我们现今所面临的问题有诸多相像之处。在几十年的开发和建设中，日本以国家投入方式建成了大量现代化骨干水利工程。这些工程的全部权归国家或地方政府全部，其中的三分之一由国家及地方政府管理，三分之二托付给土地改良区管理。3.1国家及地方政府管理机构对国有骨干工程的管理这种状况一般针对技术密集的关键性重要枢纽工程，由国家及地方政府设立专管机构进行管理。专管机构的成员均为国家或地方政府的公务员，具备水管理、水利工程的专业技术和学问。专管机构的上级组织为国家或地方政府，服务对象则为各个用水部门（包括土地改良区，一种类似于农夫用水协会的组织）。为了对工程管理的重要问题进行协商，反映用水部门的要求和看法，还特地设置了由用水部门和有关行政部门代表组成的“运营管理协议会”。最著名的有日本水资源公团设置的公团专管机构。专管机构的职责为：1）依据用水部门的要求在各部门水权水量范围内进行用水支配和调度；2）工程的修理管理，主要接受外包；3）依据用水部门的用水目的、看法、要求制作工程支配，在征得用水部门同意后实施；4）每年向“运营管理协议会”提交管理报告。用水部门将水权水量的取水、配水、送水作业托付给专管机构，其权利和义务是：1）以水权水量为上限进行取水；2）遵循成本负担原则，各用水部门依据协商的比例，分担工程的修理管理费用（农业用水部门负担部分约有40%由公共财政开支）；3）通过“运营管理协议会”向管理机构反映看法，并对管理机构进行监督。另外三分之二的国有主干工程托付大规模土地改良区管理，依照土地改良区的管理模式运行管理。3.2大规模土地改良区对国有骨干工程的管理大规模土地改良区的管理面广量大，呈现多层的水管理形态。同时由于管理中包含国有骨干工程，规模大，现代化程度高，工程困难，所要求的管理水平超越了农夫所具有的水平，因此，土地改良区通过“总代会”作出决策，雇佣专业技术人员组成“事务局”实施对工程的运行管理和调度。土地改良区和事务局之间均为信托关系，其管理形态为信托型水管理。骨干工程的修理养护通过社会化的招投标，完全接受“外包”的形式进行。尽管“事务局”事实上实施着对工程的日常管理，但重要事务仍需由土地改良区的权力机构——“总代会”表决确定。日本国有骨干工程的管理模式，是适应其生产力水平、社会政治制度、国家农业政策的产物。离开这些背景条件去套用其管理模式是不现实的。但是，信托型水管理的全部权、管理权、运用权的各得其所向我们展示了现代化大型骨干水利工程管理的新途径。四、骨干工程管理机构的管理体制改革4．1近期的管理体制改革内容近期的管理体制改革的主要内容有：1）赐予灌区独立的经营管理自主权，明确政府的扶持、指导、协调、监督的作用以及灌区的专业管理职责；解除政府和灌区专管机构之间的行政隶属关系，还权于民。2）建立合理的财政投入和公益性补偿机制。3）尽快改革水价形成机制和制度，灌区管理机构有权和农户共同协商制定水价，以保证灌区的良性运行。4）推动管养分别。事实上，近期的管理体制改革很大程度上取决于我国政府职能的转变，即“小政府大社会”建设的进程；取决于公共投入政策的完善；取决于物价、税收政策，失业、养老、保险、医疗等社会保障制度的改善。因为政府职能不转变，灌区改革将成为带着镣铐的舞蹈；灌区较强的公益性若得不到补偿，灌区的经营将难以为继；灌区的水价及人事制度改革若没有相关部门的改革和协作，也将难以进行。4．2中远期的改革形式在基层接受参和式管理的基础上，培训、熬炼农夫的管理实力，最终应当将灌区的部分决策权交给农夫，成立灌区有相当数量农夫用水户参加的灌区管理委员会（农夫用水户应占委员数的30%以上），由委员会决策将灌区骨干工程交给有管理资质的管理机构，接受信托型管理体制，修理养护完全社会化。管理机构以确定的价格受托于灌区管理委员会，依据灌