空间采办的战略方针

空间采办的战略方针2013年05月13日15:09作者：知远摘要即将到来的联邦预算削减对于美国国防部是一个分水岭事件，为其实施新的战略方针管理空间采办投资组合提供了一个机会。迫在眉睫的经费削减、高层领导的新兴指导结合美国国会对空间计划强劲的批评，已经显著地改变了空间采办的战略环境。国防部必须利用这个新的环境从根本上为如何获取空间能力打开新局面。国防部需要一个新的战略方针，该方针需要在三条路线上进行努力：制定并颁布一个优先投资计划；改善空间计划的需求管理；追求新的使用小型卫星的空间任务架构。这些建议将通过整个空间采办界的同步努力使之更有效率，并且改善项目成本和工期。这将使我们的空间任务架构对技术问题或对手的行动适应力更强。最后，这一战略方针将减少美国国会对空间计划的批评，并加大对国家安全空间计划的支持力度。刖言事实上，军事行动的方方面面都被空间所提供的能力以某种方式施加影响……，它对于我们武装部队成功的重要性难以言表。一一诺顿•施瓦兹将军即将到来的联邦预算削减对于美国国防部是一个分水岭事件，为其实施新的战略方针管理空间采办投资组合提供了一个机会。迫在眉睫的经费削减、高层领导的新兴指导结合美国国会对空间计划强劲的批评，已经显著地改变了空间采办的战略环境。国防部必须利用这个新的环境从根本上为如何获取空间能力打开新局面。国防部需要一个新的战略方针，该方针需要在三条路线上进行努力：制定并颁布一个优先投资计划；改善空间计划的需求管理；追求新的使用小型卫星的空间任务架构。这些建议将通过整个空间采办界的同步努力使之更有效率，并且改善项目成本和工期。这将使我们的空间任务架构对技术问题或对手的行动适应力更强。最后，这一战略方针将减少美国国会对于空间计划的批评，并加大对国家安全空间计划的支持力度。国防部空间采办界必须通过一系列广泛的任务提供能力以及应对具有挑战性的技术问题。美国政府后续的“国家安全空间战略”(NationalSecuritySpace)项目可能依赖于以下三个支柱：第一，预算足够大可以解决不可能解决的问题；第二，与工业界紧密的合作，制定方案以应对非凡的技术挑战；第三，卫星的设计“优于标准”，可能会运行比预计寿命更长的时间，可以为政策制定者对下一代替代方案的辩论提供缓冲。考虑到第一个假设是不真实的，空间采办界必须采取新的战略方针。本文的目的是在最广泛的意义上定义空间采办界。空间采办界包括政府项目办公室成员以及他们的设计、采购、建造、测试系统工业合作伙伴。此外它还包括在采办过程中代表高层决策者进行监督的重要官员，制定和审批计划的官员以及项目资源支持人员。本文将在最广泛的层面上集中讨论空间采办问题，但没有深入到具体的任务或程序问题。本文没有特别专注于采办流程的改进，因为大量的此类研究成果已经刊印。本文将专注于支持空间采办的关键流程以及可能会影响任务架构的关键技术发展。空间采办的战略方针空间采办界具有广泛的职责范围，因为空间任务的组合相当广泛。联合作战条令描述了4个空间任务领域：空间力量加强、空间支援、空间控制和空间力量运用。这4个空间任务领域然后再进一步细分具体的任务和职能。空间控制包括进攻性空间控制、防御性空间控制和空间态势感知能力。空间力量加强包括情报、侦察与监视、导弹预警、环境监测、卫星通信以及基于空间的定位、导航与授时。空间力量的运用包括洲际弹道导弹(ICBM)。空间支援包括航天发射行动、卫星行动。具体的空间计划为这些任务领域提供能力。在某些情况下，多个空间项目支持特定的任务需求。例如，通讯任务有三个主要项目为安全通信、高数据速率通讯以及移动用户的低数据通讯提供能力。天基情报收集有几个方案提供各种图像和信号情报。空间态势感知能力包括搜索、检测、跟踪和描述空间物体等多个项目。将卫星送入它们所预定轨道的航天发射需要运载火箭计划、发射距离以及相关的发射基础设施计划。在一般情况下，空间力量加强项目包括一个卫星星群，一个运行卫星的地面指挥和控制系统和从卫星接收任务数据的陆基用户终端。空间支援和大多数空间控制计划需要部署地面系统和建造基础设施。所有这些空间计划复杂并且昂贵一一每个项目动辄需要耗资数十亿美元。在空间操作、维持这种大型空间任务组合非常复杂。项目办公室在设计时，必须让他们的卫星能够承受极端的温度范围以及恶劣的辐射条件。这些困难的条件限制了卫星的运行寿命，其服役寿命根据任务不同从5年到14年也有所不同。太空的物理条件也导致了独特的工程设计挑战，需要特殊的空间评估以及专业的组装集成和测试方法。一旦发射，项目办公室将不能够召回卫星并“返回车间”维修一一这一特性促使项目办公室在卫星上安装了重要的冗余子系统以及故障管理系统，以便监测轨道上的问题并随之做出反应。卫星频繁操作的时间超过其设计寿命，这是因为项目办公室保守的估计以及运营团队创新方法榨取了系统残余的能力。在某些时候，恶劣的空间物理环境困扰所有卫星。卫星为保持在轨道上运行导致燃料耗尽，或者子系统长时间暴露在辐射之下导致启动失败。这一动态导致了一个永无止境的要求一一不断地补充卫星星群。相对于地面军事系统，例如飞机、舰船和地面车辆，卫星的替代率是相当高的。例如，B-52轰炸机于1955年首次部署，并已连续服役57年。这与卫星5到14年的补充率形成了鲜明的对比。这对于空间采办策略有直接的影响，这往往导致卫星采办计划倾向于更大、更复杂、设计寿命更长的卫星，以降低星群的补充率。像他们的前辈一样，目前的空间采办界将继续管理广泛的任务组合以及在太空恶劣条件下操作的设计方案。然而，过去依赖于大量预算发展大型、复杂空间系统的采办方式将不得不改变。空间采办战略环境的重大变化将迫使空间采办界采用一种新的战略方针为国家提供空间安全能力。这一战略环境框架提供的背景情况，有助于领导层正确地定义新战略将要解决的问题。对于空间采办，三大环境因素将影响这一推荐的新战略方针。首先，空间采办界将在已经削减金融资源的情况下完成项目。其次，高层领导最近对空间采办界提出了战略指导。最后，空间采办计划将继续在可预见的将来受到国会的密切监察。这三个因素的共同作用促使空间采办界寻求一种新的方法，以便为国家提供空间安全能力。影响空间采办界最显著的环境因素是即将到来的预算削减。根据美国总统奥巴马签署的《预算控制法案》，在未来十年，美国国防部必须削减资金4870亿美元，并且预算还存在进一步减少的可能性。因为美国国会削减赤字特别委员会(CongressionalJointSelectCommitteeonDeficitReduction)在额外的1.2万亿美元减债措施上未能达成一致意见，美国国防部的预算将面临扣押，从2013财年起，在未来10年内，将额外的进行预算削减在500-600亿美元之间。空间采办计划的预算授权总额(TotalObligationAuthority，TOA)将显著减少。在2012财政年度，国防空间计划预算授权总额为102亿美元。2013财政年度，总统申请了80亿美元，削减了22%。这些长期的预算削减将迫使空间采办界优先考虑整个空间任务区域努力，开发出更符合成本效益的能力。为了开发更具成本效益的空间能力，空间采办界将必须克服美国国防部对大型、复杂采办计划的偏爱。正如前国防部长詹姆斯•施莱辛格(JamesSchlesinger)指出，当国防部长麦克纳马拉(McNamara)引进了规划、计划和预算体系，他着手使用该系统准确地测定现役军队结构。然而，当他指定军队结构时，他为这些机构设立了令人无法抗拒的激励措施导致单位成本迅速攀升。毫无疑问，他们的目标是使各部队获得尽可能多的功能。然而，哄抬单位成本让我们沿着这一路线更进一步，后来的讽刺漫画中，军事机构最终由一架飞机、一艘军舰和一辆坦克组成，军事部门担心，如果他们选择更便宜的能力，他们将完全失去资源。空间采办界面临同样的问题。具有挑战性的技术问题和居高不下的发射成本，导致空间采办界去发展少量庞大而复杂的卫星星群，这导致了历史上的大笔资金需求。军用空间系统被贬称为“太空堡垒卡拉狄加”(BattlestarGalacticas)，重量往往超过10,000磅，其大小和校车类似。这些大型的系统非常复杂，增加了由于技术或生产问题推迟部署系统的可能性。这些延迟推高了项目成本并影响了作战人员。美国空间委员会领导层在写给美国总统奥巴马的信中说：“在重要空间能力方面，我们面临着短期任务的缺陷，有大量的计划过于庞大一一导致经常性的费用超支及工期延误，相对于联邦预算目前支持的政府空间计划，它应该可以支持的更多。空间采办界必须采取更多的可执行的措施去部署空间能力，以降低成本并保证准时交付，避免未来的能力缺陷。第二个重要的环境因素是最近来自高层领导的战略指导。国防部长盖茨在他的《2011年国家安全空间战略》(NationalSecuritySpaceStrategy)中，描述空间“对于美国的国家安全至关重要”以及“受三种趋势影响一一空间越来越拥挤、有争议的、有竞争力的”。大约60个国家和政府财团运营超过1,100颗有源卫星，空间正变得越来越拥挤。超过22,000块空间碎片威胁这些卫星的安全运行。空间现在还是一个有争议的域名一一“潜在的对手正在寻求利用发现的空间漏洞。”美国空间系统面临着一系列的人为威胁，包括中国2007年的反卫星系统测试。最后，竞争越来越激烈，因为这些国家发展空间技术以便与美国航天产业基地竞争。此外，美国政府的空间计划开发周期长以及采办速率不一致，进一步增加了对国内同行业的压力。这些问题向美国自由进入空间的能力以及整体空间领导人的角色提出了挑战。针对这些趋势，《国家安全空间战略》概述了空间采办界的几个目标。首先，它要求空间采办界去“识别并优先投资那些争取最大优势的能力”。第二，它要求改进需求的管理和评估，以确保一系列解决方案可以负担得起。第三，它需要一种更短开发周期的混合能力，以尽量减少工期延迟，降低成本的增长，并实现更快速的技术成熟。最后，它呼吁加强我们空间架构的弹性，使攻击对手很难获得利益。这些目标是本文推荐的战略方针的基础。空军航天司令部司令官威廉•谢尔顿将军，进一步阐释了《国家安全空间战略》。他指出，“我们国家对空间的依赖度很高，在国防部内，比以往任何时候都更依赖空间……，我们在空间的漏洞越来越多……，并且我们的预算充其量能够持平。”他质疑空间采办界在航天飞行任务发展架构中，是否提供了足够的能力、弹性以及保持在预算范围内。寻找“刚刚满足需求的能力，而不是寻求促进先进的技术发展水平，”他期待更高的任务弹性。“我们不能容忍关键任务能力的损失，无论是因为故意(对手的行动)还是无意(由于技术上的困难)。”他呼吁“解集”星群一一将传感器和能力分散到整个卫星网络，而不是增加显著的能力在少数大型系统上，因为大型系统一旦损失将难以取代。最后的战略环境因素是空间采办计划面临国会严苛的审议。在过去的十年里，众多的空间计划表现不佳，已经引起了国会的重点关注。习惯于空间计划的频繁失败，美国国会将会束缚空间采办界的手脚并迅速做出反应。这导致了急剧增加的报告要求，更严格的程序监督以及失去国会的支持和资金。应对这些增加的监督，需要显著的努力和关注，并为空间采办界成功执行当前和未来的空间计划创设了一个更加困难的环境。为了重新获得国会的信任，国防部必须改善空间采办的表现。通过提高项目的表现，空间采办界能够对他们的战略环境产生积极的影响。国会将会增加对空间计划的支持。此外，美国国会可能会放松他们的报告要求和监督，这将减少空间采办界的工作量，并有可能提高他们实施空间计划的能力。作为增加监督的一部分，美国国会已责成政府问责办公室(GAO)调查空间计划。政府问责局发现，“在过去的20多年中，尽管在空间进行了大量投资，美国国防部的空间组合中的大多数大规模采办计划经历过问题，这些问题使成本增加了数亿美元甚至数十亿美元，延迟交付时间长达数年并增加了技术风险。其中时间最长的一次延迟高达9年，这次工期延误导致导弹预警、军事通信和气象监测出现了潜在能力方面的“真空”。为了应对成本增加，美国国防部削减了卫星的数量，降低了卫星的能力或终止了一些卫星计划。这些采办问题迫使作战人员承担了更多的风险，因为国防部降低了卫星的能力以及依靠更少的卫星导致空间任务架构更加脆弱。此外，政府问责办公室已经确定了国防部空间采办方式的重大问题。首先，“国防部实施了更多的武器系统研发项目，超过了其支付能力，为了竞争资金，鼓励较低的成本估算以及乐观的交付时间表。”第二，国防部的空间计划启动太早，在其寻求的能力可以实现以及现有的资源和时间的限制获得保证之前。第三，历史上的项目试图满足所有的要求在一个步骤中。国防部喜欢使用数量更少，但更重、更大、更复杂的卫星执行众多的任务，而不是使用大量更小、更简单逐步提高复杂性的卫星组成的较大的星群，卫星计划寻求最大限度地提高单颗卫星的能力，因为它的发射成本昂贵。国会按照政府问责局的批评，要求空间采办界频繁的提供项目状态报告，以及定期评估他们如何提高采办流程。此外，空间领域的高级领导人在关键项目实施之前，必须频繁地前往国会委员会作证。在最近的听证会上，空军助理秘书长(采办)空间计划主管约翰•海顿(JohnHyten)少将承认，空间采办计划被批评为“大言不惭”一一即系统在研发时承诺技术上的飞跃，但往往侵占规划预算并未能及时满足要求。他也注意到，尽管出现了这些挑战，空间采办界已经交付了显著的新功能，他们的第一代空间系统有希望在原有系统基础上实现重大升级。海顿少将强调需要“从根本上改变我们在空间采办业务运营方式，通过明确和可行的要求、遵守纪律的系统工程、成熟的技术以及适当的资源回到基本方式。然而，直到空间采办界产生更好的计划执行记录，以及国防部显著的努力来解决增加的国会审查之前，在可预见的未来这一审查将会继续。鉴于这三个战略环境因素，空间采办界必须改变他们开发和部署国家安全空间能力的做法。财力的不断下降以及高级领导人的指导将推动空间采办界探索更灵活、更符合成本效益的架构。美国国会持续强劲的批评，将推动采办界找到改善空间计划实施的办法。在目前的战略环境下，国防部必须确定一个将能够获得成功的战略方针。正如一位前空间采办界高级领导人所说，“一个好的战略应该推动投资决策……战略需要同预算政策联系起来。”国防部新的空间采办战略方针应该沿着三条路线努力。首先，领导层需要确定航天任务投资的优先事项并传达到整个空间采办界。第二，美国国防部需要重整其需求审批流程，以改善计划的落实。最后，项目办公室需要探索小型卫星的任务架构，以改善项目成本和工期，并增加任务的弹性。确定和沟通投资计划。空间采办界需要一个指挥官具体指定空间任务优先级投资。制定他们的优先投资计划后，领导人必须在整个空间界传达这个空间计划的投资指导。通过沟通投资的优先顺序，空间采办界可以通过项目办公室以及工作人员的同步努力更加切实有效地运作。如果没有清楚地了解这些优先事项，空间采办界将继续无效率地管理其项目组合。由于缺乏具体的长期投资指导，每个计划在假设获得更多资源的基础上运作。这往往是以牺牲别的任务为代价。用心良苦的员工和项目办公室确定新的任务要求、新的经营理念、新的安全漏洞和威胁以及新的任务重组需要。这些努力改善了能力或提高经营效率，但需要投入资金和人员。同样，当项目有成本、进度或技术问题时，它们违约目的是追求项目的额外资源。这为项目办公室和工作人员增加了巨大的工作负荷，因为他们要证明项目的需求并争夺有限的资源。这是一种人力资源的低效利用，而且往往以成本的形式蔓延到所有计划中现有的财力和人力资源。优先投资计划将限制选项和时间花费在处理低优先级任务的资源问题上。它可以减少支持这些低优先级的计划在项目办公室和工作人员中所需的人力资源。优先投资计划的重点是以优先的方式提供现有的财务和人力资源。当空间采办界明白哪些任务有优先权，哪些任务是在战略保持，他们可以与全体员工以及采办计划办公室同步努力，使采办流程更加高效。例如，领导为了降低发射成本，将开发替代运载火箭选项列为优先级任务，那么精确导航和授时可以申报“战略暂停”，或者因为商业替代品的可用性在宽带通信任务中采取额外的添加。项目办公室以及全体员工现在明白了投资于新的功能时，优先级任务是什么以及哪些任务必须保持现状。高层领导将处在一个更好的位置，正确地评估整个任务区的要求和资源需求。通过一个可靠的投资策略，他们可以判断在优先领域何时批准高难度的技术需求和申请额外资源，以及在低优先级任务区何时让资源和需求维持现状。尽管美国国防部最近颁布了《15年国防航天系统投资策略》(15YearDefenseSpaceSystemsInvestmentStrategy)，它没有完全解决本文所述的战略方针。该策略是在直接回应国会《2010年国防拨款法案》(2010NationalDefenseAppropriationsAct)。它基本上介绍了目前空间计划的记录，每一个空间任务区的投资计划，并标识了替代计划的决策点。虽然该文件是一个合理的起点，但是它有两个不足之处。首先，领导人并没有广泛地传达这份文件以传播他们的投资计划。需要花费很多努力才能找到文件的复印件并且几乎没有空间采办专业人员深入了解文件的内容。其次，该策略对于航天飞行任务并不提供投资的优先次序。投资的优先事项缺乏明确的指导，将导致空间采办界不能进行统一的努力。由于国会要求国防部每半年更新这个空间投资策略一次，所以国防部有机会放弃最初的努力，开发出真正意义上的优先投资计划。美国国防部空间机构领导将不得不做出艰难的抉择。他们需要请教空间的用户群，分析威胁、存在的差距、漏洞和机会，然后比较可用资源。通过这种方式，他们可以确定航天飞行任务列表中的优先次序，然后在整个空间采办界传达列表结果。从这个优先级列表中，空间采办界将能够通过投资组合计划同步努力，更恰当地应用资源。此外，应提高项目实施的要求并配合优先计划资源。由于空间计划性能提高，美国国会的批评会减弱，美国国防部的国家安全空间计划将获得国会支持。改造需求管理。改善空间采办的第二条路线是改善需求管理。国防部需要修改需求审批流程，使用组合的方式管理需求，减少项目需求的数量。通过修改需求审批流程，空间采办界将响应国防部长改善需求管理的号召，以提供经济实惠的项目选项。限制需求：首先，只保留必要的能力需求；然后在整个组合中确定其优先次序；第三，聚焦于重要的系统属性并防止需求增长。这将有助于控制项目成本和改善计划的落实。改善计划的落实将会增加国会对国家安全空间计划的支持力度。目前的需求审批流程很难获得通过并且容许“需求蔓延”。正如一位采办机构高级领导人指出，“获得任务需求共识是非常困难的。在两年时间里，我们关于空间态势感知能力的需求是什么无法达成一致。我们被分析报告‘瘫痪’。”其他人也进行了类似的投诉。2008年，政府问责局发现，需求审批的过程已被证明是漫长的一一平均需要10个月才能生效，这进一步削弱了对作战人员需求的有效应对。最近陆军研究表明，批准项目需求的时间从15个月到22个月不等，取决于采办计划的规模。繁琐的需求审批流程增加了漫长的采办过程，并将空间任务置于风险之中。“你必须把在轨卫星10-15年的寿命耦合到10-15年的需求及采办过程。它没有为损失留下冗余度导致这些任务很难进行技术升级。考虑到这些有限的在轨寿命，这些延迟耗费了项目利润，项目办公室必须研发和部署替代系统并危及作战人员所依赖的航天器的连续运转。在国会作证时，一些采办专家指出，需求审批流程是国防部采办部门面临的一个重要的问题。前国防部副部长鲁迪•德莱昂(RudyDeLeon)将50%的项目成本超支归因于“需求蔓延”。政府问责局采办改革专家保罗•弗朗西斯(PaulFrancis)也将计划成本的增长归因于“需求蔓延”。这些专家呼吁国防部改革审批流程，以减少“实际需求”的数量，并指定任务的“可转让”需求。“项目需求几乎成了圣旨”成为了项目复杂性、成本和工期的主要驱动力。2011年4月，美国国防部宣布，它正在彻底检查其需求审批流程一一■“联合能力集成与开发系统"(JointCapabilitiesIntegration&DevelopmentSystem，JCIDS)。"联合能力集成与开发系统”被形容为笨重、缓慢，无法与采办需求以及预算流程相一致。参谋长联席会议副主席詹姆斯•卡特赖特(JamesCartwright)将军说：“我们已经开始修改'联合能力集成与开发系统'……，我们将进行调整，使自己与采办以及三个级别的风险一致。”修改流程的具体工作正在进行中，但目的是让“三个级别的能力基于需求和时间的紧迫性进行分配。”第一级需求将是加急采办的迫切需求；第二级将覆盖一些研发项目所需要的中期需求；第三级将包括一些风险较高的、长期的研究和发展项目需求。这一新的需求分级架构允许使用更具战略性的方法来管理需求。通过了解高层领导的优先投资计划，采办项目办公室和工作人员可以将某些任务需求设置对应的等级。这将保证作战需求与合理的采办需求风险水平和方式同步。低风险的需求会采用快速“现货”采购。满足风险较高的需求将通过大量的研究和开发工作，项目持续时间长。通过这种需求分级的方式，运营商及采办界将使他们的计划资金、进度以及技术的期望值更加紧密地保持一致。此外对于需求等级，美国国防部需要寻求一个组合需求管理办法，并与领导层的优先投资计划保持一致。目前，每个任务各自寻求日益增加的需求。这会导致复杂的空间计划过多使用现有的资金。然而，领导层指示的优先级任务允许在整个产品组合中优化其需求。经过仔细研究关键利益相关者，领导层将能够确定必须追求更先进能力的优先任务，以及必须保持他们目前能力需求的任务。这将需要艰难的抉择并导致激烈的辩论。“丢失”任务领域的航天专业人士和空间数据用户将不喜欢这些决定。在此之前，在空军界的“轰炸机和战斗机黑手党”兴衰期间，国防部已经出现过类似的情况，地面部队和海军航空界也曾遭遇过类似的难题。航天界类似艰难抉择的时代已经到来。对所有空间任务不断增加的功能进行投资，我们根本无法承受。如果我们有足够的容量和能力，我们必须维持目前的需求现状。在看到存在显著能力差距或威胁的区域，我们必须投资于先进的功能。今天的需求管理方式也加剧了空间采办计划执行的问题。独特任务不断增加的需求推动了新功能的需要一一但现有的资金不能支持所有的这些单独计划任务。空间采办团队将这些需求合并到大型、多用途卫星计划。现在，他们把自己逼入了墙角一一捆绑太多的需求到太多任务的单一系统。这些非常复杂的项目经常遇到成本、进度或技术上的困难。然而，他们不能删除需求或建议项目终止一一因为这些任务没有其他的替代品。高层领导几乎没有留下预备资金，如果有其他选择，就不会占用其他空间计划的资金来维持资金陷入困境的任务。这将导致“涟漪”效应，如“资金来源”项目失去了资源不得不减少数量或延迟交付其系统，这将导致美国国会批评的增加。通过在组合层面的需求管理，我们能够遏制失控的任务需求增长，并最大限度地降低多任务卫星计划的复杂性和数量。相对简单的计划将极大地提高空间采办界落实计划的能力。最后，美国国防部需要减少计划需求的数量，只保留基本的系统功能需求。当前项目需求文档内容通常相当广泛，列出了几个关键性能参数(keyperformanceparameters，KPP)和数以百计的其他详细的、低优先级的计划需求。每种需求都有阈值和一个客观的价值一一为采办项目办公室的工作提供了贸易空间。项目办公室专注于满足关键性能参数，因为该计划可能会被取消，如果它不符合关键性能参数阈值。然而，众多的非关键性能参数需求，对采办计划造成了巨大的压力。这些非关键性能参数需求其中有许多是在审查过程中添加的，以满足各种国防部选区的利益。他们持续的支持这些计划是视条件而定的满足这些低优先级的需求。这些众多的低优先级需求可以过度限制项目办公室以及限制满足军队需要的灵活性。举一个例子，一名政府采办专家在国会作证时说，一个计划有35种“非转让”需求以及800种“可转让”需求。前国防部采办机构高级领导人戴维•楚(DavidChu)建议，“该系统应该避开长期需求用途，除非它确实是一种需求。我们所追求的很多东西实际上是科技的目标。”如果计划需求被保持在系统级并被限制在5〜10个关键性能参数，以及总计40至50个计划需求，需求审批过程会产生更好的解决方案。所有其他的“需求”应该成为计划目标。这种方式将允许项目办公室为整个成本与性能的贸易空间提供更大范围的创新方案。使用这种最低需求方式最近的一个范例是“作战及时响应空间计划-1”(ORS-1)。“作战及时响应空间计划-1”包括一颗中分辨率成像卫星及相关地面系统，以满足美国中央司令部的迫切需要。缺乏时间去协调的“联合能力集成与开发系统”需求文档细节，空军航天司令部、美国战略司令部、美国中央司令部与作战及时响应空间计划办公室迅速协调高层次计划需求。该方案有17个项目需求，只有3项需求相当于关键性能参数。不太重要的计划目标使用短语如“在最大程度上，该计划应__”。通过最大限度地减少正式需求，仅仅保留最基本的需求，该方案的灵活性有助于及时做出决定和权衡。由于这些变化并没有影响17个系统级需求，项目办公室并不需要正式向决定机关申请批准改变低层次的技术规格。小型、突出重点需求设置有助于计划的加速和灵活性。“作战及时响应空间计划-1”在项目成本预算范围内，创纪录的成功交付了所有计划需求。通过集中“作战及时响应空间计划-1”的需求于少量必要的项目功能，采办界能够开发并落实创新的解决方案。相对于更大、更复杂的计划，该计划不但满足了任务的需要而且大大降低了成本。小型卫星任务架构。新的空间投资策略努力的最后一条路线是研究使用小型卫星作为替代任务架构。小型卫星的重量在500-1000千克之间，能够提供合理的功能，消耗合理的费用，并为我们的任务架构增加弹性。它们还拥有更短的开发周期，允许在任务领域内更加快速的技术升级。在改善小型卫星能力的同时，美国国防部一直追求新的小型和中型运载火箭发射能力。这些新系统使发射成本更加合理，同时改变了空间任务架构的算法。直到最近，小型卫星还不能够满足大部分作战任务。通常情况下，小型卫星被用来进行在轨研究或者填补利基作战任务。为了执行任务，主流作战空间需求解决方案通常迫使人们需要少量的、大型、复杂的卫星星群。大型卫星的发射费用往往超过1.5亿美元。大型卫星的需要以及昂贵的发射成本迫使空间采办界最大限度的提高这些系统的能力，以及集成多个载荷到卫星上。相对于简单的“升级”主要载荷去提供更先进的功能，或增加二级载荷执行其他任务，发射一颗独立卫星以提供额外功能的增量成本过于昂贵。然而，这些大型的多任务系统的复杂性导致了采办期间频繁的成本、进度和技术问题。此外，过高的发射和卫星成本迫使少量的卫星组成任务架构。这导致了相对脆弱的任务架构。容易受到敌人的攻击以及容易受到技术问题影响，单颗卫星的损失或局部故障将对任务产生严重影响。空间任务架构设计算法正在发生变化。“作战及时响应空间计划-1”表明，小型卫星现在有足够的能力满足国家安全的需要。“作战及时响应空间计划-1”中的小型卫星，发射后不久被投入早期作战。尽管技术能力比不上较大的系统，最近的一次非正式空间作战和情报界调查表明，他们对“作战及时响应空间计划-1”系统的性能表示满意。交付这“足够好”的能力仅仅只需要大型系统成本和时间的一小部分。项目办公室在32个月内完成了“作战及时响应空间计划-1”卫星的发射，典型的大型系统需要7-10年。尽管美国国防部没有公开成本，一份报告暗示，比传统的大型影像系统的发射更便宜，相当于其1/10。这些成本和进度的优势配合国防部长在其《国家安全空间战略》中“混合的能力、缩短开发周期、尽量减少工期延迟、削减成本的增长、实现更快速的技术成熟”的指导，将有助于减少美国国会的批评，并增加美国国会对空间计划的支持。提高小型卫星的军事用途，空间采集界必须探索新的任务架构。小型卫星组成的较大卫星星群将提供两大优势。首先，任务架构将更具弹性一一比较大的星群受个别卫星因技术问题或敌人的攻击丧失能力的影响少得多。小型卫星星群采用精简的载荷，可提供传感器覆盖重叠和互补。通过小型卫星能力的结合，大量小型卫星星群可以产生与大型卫星相同的功能和容量。小型卫星架构的第二个优势，是确保新技术更快的部署。相对于目前的大型卫星架构，它们的任务设计年限较短以及较低的生产成本，允许该计划中载荷能力的更新速度更快。设计寿命更长以及更高的成本，使大型卫星的部署数量较少、取代更慢。这会降低部署新功能的能力以及对作战人员的支持。小型卫星星群的过渡将需要仔细规划。国防部将“需要空间任务的双向努力一一投资于发展小型卫星体系结构，同时继续大型卫星计划的纪录。某些任务可能更适合这种方法的其他形式。低数据速率的移动用户群已经尝试使用小型卫星。导弹预警可能是另一种适用于小型卫星的任务。这要求采办界将导弹预警需求从战场定性需求中分离出来，合并到当前的多任务卫星系统中。相对于目前昂贵的多任务系统，小型导弹预警卫星组成的星群，增强了一些较大型具有先进的战场定性载荷卫星，可能会更符合成本效益。小型卫星星群并非适用于所有的任务。对于一些任务，如果由于物理和技术方面的限制可能会要求需要较大的载荷，那么就需要大型卫星。还有一些任务，如果它们从当前的架构转移到较大的小型卫星星群，成本可能会增加。然而，在这些情况下，空间采办界仍然可以利用小型卫星去提高任务的性能。国防部采办指令需要一些计划