关于国内外资源型城市转型经验分析的报告

-.z关于国内外资源型城市转型经历分析的报告作者:佚名点击数:873更新时间:2009-8-1715:22:11

为加快我区资源枯竭型城市经济社会全面转型与可持续开展，防止我区转型少走弯路，笔者近期研究了国内外一大批资源型城市转型的成功典型，现整理如下，仅供我区全面转型研究决策参考。

一、国内资源型城市现状分析

资源型城市是指因矿产资源勘查开发而建立或兴起的城市。据统计，我国有资源型城市118座，占全国共有城市662座的18%，其中典型资源型城市60座。在118座资源型城市中，按省划分，**省最多，有13座，**省其次，有11座，**、**、**、**、**等省分别为10座、9座、9座、8座、7座，**省2座〔六盘水、福泉〕，万山根本不在资源型城市之中，**、**、**三省合计30座，约占全国的1/4。按资源种类划分，煤炭城市有63座，占53%，森工城市有21座，占18%，有色冶金城市12座，石油城市9座，黑色冶金城市8座，其他城市5座，分别占10%、8%、7%、4%。按行政级别划分，地级城市47座，县级城市71座。按人口规模划分，特大城市有3座〔非农业人口200万——100万〕，大城市14座〔非农业人口100万——50万〕，中等城市44座〔非农业人口50万——20万〕，小城市57座〔非农业人口20万以下〕，分别占资源型城市的比重为2.5%、11.9%、37.3%、48.3%。其中，典型资源型城市有60座，**省仅六盘水1座。

目前，得到国务院政策扶持的全国资源枯竭城市有44个。按批次分，第一批12家，第二批32家，其中万山名列17个县级市之首，万山能够得到这个工程，可以说是一个奇迹。按行政级别分，地级市17座，县级市〔含市辖区〕27座。多年来，我国资源枯竭型城市面临的问题很多，也很复杂，但归纳起来，主要面临三大问题和四大危机。

〔一〕面临三大问题：

1、一业独大问题。资源采掘业在我国资源型城市的产业构造中，均占了极大的比重，局部城市曾占到9成以上，一业独大问题明显。****市是国务院2001年确定的全国第一家资源型城市经济转型试点市。在2000年以前，煤炭采掘业占地方工业产值的50%以上。**省**市**区过去被称为“天南铜都〞，铜采选业是**唯一支柱产业，在1990年以前的鼎盛时期，铜业占地方工业经济比重高达80%—90%，铜业的税收占地方财政收入的60%以上，即使在1990年以后的资源萎缩期，其比重也高达50%。****市以煤炭资源开采为主的资源型产业在上世纪90年代曾占工业增加值的90%以上。**省金昌市是一个以有色金属冶炼和初级产品及其相关化工产品生产为主的重工业基地，以矿产资源采掘和加工业为主的产业成为重工业的核心，目前有色金属工业占全市工业的74.2%左右，全市工业增长的80%来源于有色金属的采、选、冶工业，经济开展对资源呈现高度的依赖性。同时，工业内部构造也表现出严重的不合理。重工业产值占工业总产值的比重达95%左右，这一比重多年来未发生变化。

2、城市职能定位不恰当问题。资源型城市“因矿而生〞、“因矿而兴〞，并且由于资源型城市大多分布在相对偏远地区，因此，城市在开展起来以后，职能根本上是以为企业效劳、帮助企业多出矿、出好矿，依附关系明显，自身造血能力薄弱。**省**市**区在整个20世纪中期到后期，当时还是地级**市，城市定位是“为了企业多出铜、出好铜效劳〞，城市在产业构造的布局、企业的开展上，均表达了这一点。当时的**市设立的电机厂、大型设备修理厂、机床厂等企业，全部是基于为矿山配套而设立的。类似问题在**的**、**的**等地均有较强烈的表现，是这些城市在城企定位上的共性问题，也是目前我国资源型城市均不同程度存在的一个典型问题。

一业独大和城市职能定位不恰当是资源型城市开展过程中面临的共性问题中最核心的两个问题。前者使城市成为一个“跛足巨人〞，一脚深一脚浅地跋涉，一个趔趄就可能陷入经济社会开展的双重危机；后者则使城市在面临开展问题时，产生“等靠要〞思想，成为躺在企业身上“吸血〞的“寄生虫〞，没有形成城市自主开展的核心或原动力，一旦“树倒猕猴散〞，城市必然在手足无措的茫然情形中陷入低谷，这是我国局部资源枯竭型城市开展的教训之一，也是目前作为主体的鼎盛期的资源型城市在开展过程中必须回避的两个问题。

3、经济增长速度趋缓、增长乏力问题。从20世纪80年代末到本世纪初，全国城市的人均GDP增长速度为8.01%。其中，资源型城市的增长速度为6.92%，比非资源城市的8.34%要低1.4个百分点。而在资源型城市当中，是否进入资源枯竭期对城市经济增长速度有着显著的影响。进入资源枯竭期的城市平均增长速度只有4.56%，比未进入枯竭期的城市低2.7个百分点。

**省**市从1956年建市之初，就以煤炭工业为根底形成了较为完整的工业体系。到1995年资源型企业有1233个，从业人数8.8万人，年产矿2109万吨。但在进入“九五〞后期，资源枯竭问题开场显现，全市资源型企业效益下滑。到1999年，全市GDP比上年下降了13%，财政收入和工业增加值分别下降了24%和12.2%。整个“九五〞期间，在全国GDP增长率实现持续增长的情况下，**的GDP增长率仅为3.5%。

〔二〕面对四大危机：

1、“一根稻草〞危机。经济和社会的开展没有“救命稻草〞，而对于我国目前已经进入资源枯竭期的资源型城市，资源采掘业这一根“稻草〞能否抓得紧、抓得好，是城市领导者必须充分考虑的问题，处理不好，必然带来城市开展当中的危机。

资源进入枯竭期，独力支撑城市经济和社会开展的资源采掘业也自然开场萎缩陷入低谷，并最终将退出城市GDP增长“主发动机〞的地位，逐渐地从“擎天柱〞变成了一根轻飘飘、软绵绵的“稻草〞。但在城市没有资金积累、接续和替代产业尚未形成或难以代替采掘业支撑城市经济开展全局前，采掘业还是必须抓的一根“救命稻草〞。

在如何利用好“救命稻草〞的问题上，诸多资源进入枯竭期的城市都在尝试，进展诸如产业升级改造、进展企业转型等诸多尝试，“一根稻草〞能够带来的是喘息之机，但绝对不能救命，它带来的是机遇、可能，但更多是危机。

由于我国在资源开发过程中，对资源型城市开发──开展──枯竭的规模一直未形成明确的认识并做出准备，因此对于资源输出地，在大量低价格输出资源的同时，未注意形成资源开发补偿机制，导致城市在资源开发的鼎盛时期不可能积累起太多的资金用以培养接续和替代产业。而借助国家财政的支持，我国进入和即将进入资源枯竭期的城市初步估计所需转型资金将到达1000亿，中央财政根本不能负担。因此，越是在资源采掘业占比重高的城市，“一根稻草〞的作用就越明显，城市在转型过程中，就越需要借助这根“稻草〞走好“钢丝绳〞。

2、环境破坏危机。资源的开发必然带来环境的破坏，国外对于资源开采中如何保护和恢复环境有着比拟严格的限制和相对成功有效的模式。但在我国目前大多数资源型城市的开展过程中，资源开发所带来的植被破坏、水体污染、大气污染等环境破坏问题逐渐得到了关注，但一直还没有行之有效的手段来使这一关注变成实际行动，这也使得我国众多的资源型城市同时成为环境污染严重的城市和河流的“污染源〞。

在**的**，因为企业对当地地下水的污染，造成了地下水体和流经的黄河水中重金属严重超标，黄河沿岸局部村庄因长期饮用黄河水而造成“少年白头〞现象较多；在**省**市，因采煤而在城市外围形成了矸石总量超过2500万吨的十余座矸石山，城市环境在治理前污染非常严重。

3、产业工人“饭碗危机〞。城市转型，从很大的程度上来说就是解决失业工人的饭碗问题，否则大量的失业产业工人涌入社会，会成为非常不稳定因素，影响社会安定，也影响城市转型的工作进程。资源枯竭型城市的转型问题，实际上首先就是要解决失业产业工人的饭碗问题。

我国目前面临资源枯竭威胁的矿业城镇已经有47个，约占全国矿业城镇的11%左右，处在矿业开发鼎盛期的矿业城市中，也有不少矿山处于开发晚期阶段。全国处于资源枯竭威胁的危机矿山目前已经有400多座，直接涉及到300多万矿工和1000余万家属的工作和生活问题。目前全国已经批准因资源枯竭而关闭破产的工程122个，涉及在职职工60万人，离退休人员约42万人。

饭碗问题实实在在，处理不好会带来大量的社会问题。在****、****、****等地，因为企业破产后生活无着落，百人、千人上访、封堵公路铁路、围堵、围攻党政机关的事件时有发生，成为社会不稳定因素。****海州矿宣布破产后，从2005年6月10至6月29日，短期内共发生集体上访16批次，其中全民职工8次，集体职工8次，几乎每天都有百人以上的海州矿职工上访，最多到达千人左右。上访群众情绪剧烈，屡次封堵市政府大门和城区干道，最长时间到达4个小时，使市中心交通瘫痪。

4、心态失衡危机。我国的资源型城市大多在方案经济时代就已建立和开场开展，并且由于当时国家对资源的特殊需要，使得资源型城市在当时享受了许多中央政府的特殊优待，进入现在的困境后，会给很多人带来相对的剥夺感；同时，一些矿产和即将破产的企业和矿山，很多在方案经济时代为国家经济开展和国防建立做出了巨大的奉献，享受了诸多的国家级荣誉，一旦破产，企业和矿山职工中会有很大的失落感。

在进入资源枯竭期的矿业城市中，由于经济增长的乏力和就业岗位的急剧减少，相当一局部职工生活出现困难，导致了贫困面的不断扩大。现实生活状况再和两种悲观情绪混杂在一起，使得社会群体当中弥漫一种悲情意识，直接影响到城市的稳定和转型工作的顺利开展，也容易使怀有这两种情绪的群体成为不稳定因素。

二、我国资源枯竭型城市转型目前已初步探索出四大模式

我国局部资源枯竭型城市经过近年来的探索，已初步探索出资源转换、科技主导、开展循环和延伸产业链、建立再就业援助机制等四大转型模式。他们分别是第一批资源枯竭城市****、****、****和第二批资源枯竭城市****，但要实现成功转型还有很长一段路要走。

〔一〕以****为代表的资源转换模式

**是国务院2001年确定最早实行资源型城市转型的试点城市，近年来将开展农业产业化作为转型的突破口，先后引进和培育龙头企业70多个，**双汇、内蒙伊利等一批国内知名企业相继落户，形成了生猪、乳品、家禽等12条“龙形产业〞。

到2005年上半年，**农产品加工业增加值占规模以上工业增加值的21.9%，牧业产值比重在农业中占45%，已经可以和种植业“平分天下〞，农业产业化龙头企业已吸收安置下岗职工再就业8051人。

**将农业资源开发作为经济转型的突破口是经过慎重选择和探索后作出的选择。此前，**在煤炭资源渐趋衰竭的背景下，曾提出过食品城、建材城、化工城等诸多转型设想，但均未取得成功，有的工程耗资上亿元却是“投产之日就是倒闭之时〞。

农业资源是可再生资源，**土地资源相对丰富，具备开展条件；农业产业化企业很多是劳动密集型产业，有利于缓解矿产资源衰竭后带来的就业压力；农业产业化的实现是“换个资源搞工业〞，且这个资源是可再生、永不枯竭的绿色资源。从长远来看，这是众多资源型城市转型的必然选择。

〔二〕以****为代表的科技主导模式

2002年7月，中国科学院**高新技术产业园正式奠基，这是中科院在全国的首家院地合作园区。截至2005年，产业园共签约工程51个，工程总投资68亿元，已开工建立26项，13项建成投产。碳酸锂、特大功率电子加速器、电池级氧化钴等7个国家高新技术产业化和示*工程工程入驻园区。昔日的荒山、乱坟滩和垃圾场短短3年间已变成一个充满生机与活力的高新技术产业孵化基地。

高新技术产业园的建立是**破解资源枯竭、开展缓慢双重危机的“里程碑〞和“金字招牌〞。这使得**由一个过去主要依靠资源采掘等传统产业和初级产品加工为主的城市，开场向高新技术产业、资源原材料精深加工为主的产业体系转变。

〔三〕以****为代表的开展循环经济和延伸产业链转型模式

**在转型过程中，一是坚持走煤电结合之路，壮大能源工业。目前全市发电企业已达21家，总装机容量96万千瓦，规划装机总容量1192万千瓦。二是开展电铝联产，延长产业链条，相继建成中铝中州分公司等大型企业和一批铝材深加工企业。三是改造化学工业，提升产业档次，以轮胎为主的橡胶化工年产能到达300万套。四是大力开展机械工业、农副产品加工业、高新技术产业和旅游等新兴产业。目前**已成为**省5个汽车零配件基地之一。2004年限额以上农副产品加工企业增加值占全市工业增加值的比重达4.6%，旅游业收入占GDP比重由1999年的缺乏1%提高到2004年的近10%，而传统的煤炭工业在全市工业中的比重已下降到4.2%，经济开展步入安康持续的良性开展轨道。

〔四〕以****为代表的再就业特区模式

**历史上伐薪采铜，到清代盛术一时，铜板中十之有六出自**铜。**矿务局是国家“一五〞时期156个大工程之一，但当时布局不合理，**以铜矿采选为主，冶炼则放在**，造成“双向失血〞。

2000多年的采铜历史导致当地自然生态植被破坏严重，泥石流等地质灾害频繁，被称为“泥石流天然博物馆〞。随着铜矿资源日渐枯竭，**矿务局整体破产，引发就业规模性压力，2003年底的城镇登记失业率高达40%。地方为铜资源采选业配套开展的工业企业，也随资源枯竭而产生多米诺骨牌效应。原采矿区职工1万多人异地安置，矿区配套的效劳、商业、金融等随之衰落。

恢复造血功能是**资源型城市转型的目标。创立全国首个再就业特区──零税区是**自费改革谋划转型的主要手段。按照零税区政策，在**再就业特区投资，企业的增值税、营业税、所得税、房产税和土地使用税、**税及教育附加等9项税种自2004年起，采取前5年先缴后返，后5年先缴后返一半的优惠政策。因为此项政策未得到国家批准和支持，其税收优惠政策由**省、**市和**区三级财政来买单。

截至2005年8月已引进105个工程，总投资16亿元，而改革开放以来20多年里，**累计的工业工程投资仅有1亿多元。

按照规划，**将大力开展有色金属采选和稀有金属加工业，这包括国内最大的锗加工、亚洲最大的超细铁粉、磷化工、铜加工业等，2003年**工业总产值为9亿多元，2004年到达13亿元，2008年到达50亿元。

尽管如此，包括****、****等在转型方面已经开场进展成功探索的城市，我国进入资源枯竭期的资源型城市由于先天积累缺乏等因素影响，在摆脱资源枯竭包袱、成功实现转型方面目前仍有两大必须尽快解决的难题。

1、就业压力短期内难以缓解，失业产业工人的饭碗问题仍是主要问题。

失业产业工人的饭碗如何解决是每一个资源枯竭型城市决策者必须面对并及早解决的问题，这也是直接关系到当地社会稳定的关键问题之一。进入资源枯竭期城市的就业压力在失业人员不断增多、就业岗位不断减少的双重因素影响下不断放大。企业的破产带来了失业人员增加，同时也使相关配套企业以及城市的第三产业急剧萎缩，城市能够提供的就业岗位大量减少。**现有下岗职工8933人、企业充裕人员2.3万人、登记失业人员9712人、未就业的大中专毕业5000多人，加上每年新增大中专毕业生3200多人和破产企业近4万名需安置人员，使**遭遇到空前的就业压力。目前，**市正在全力以赴通过开展经济提供就业岗位，近两年建立和建成的招商引资工程可吸纳充裕劳动力1万多人，尚有2万多企业充裕人员、近5万名下岗失业和破产企业职工需要就业。

2、先天没有资金积累，新的接续产业、替代产业上规模、上档次、老旧企业改造受资金掣肘。

**省**市面对资源萎缩、产量下降、效益下滑的局面，作出了以“推进科技进步，调整经济构造，提高经济增长质量和效益〞为核心内容的第三次创业的决定，明确提出了工业转型的目标，即到“十五〞末全市主要行业、重点企业根本完成用高新技术和先进适用技术对传统产业的改造，根本形成高新技术企业群体和高新技术产业雏形；**市确定把有色金属精深加工、稀土新材料、精细化工一体化产业、资源回收和再生利用产业、新能源和干净能源产业、非金属矿产品资源制品产业和农畜产品加工业等7大产业作为新的接续产业，但由于城市在资源开发的鼎盛时期没有资金积累，转型受到资金的明显限制。**市新的接续产业要上规模仅需配套资本就达10亿多元，地方政府已无力支持。

老旧企业改造同样是进入资源枯竭期城市的难题之一。目前仍在生产的一些国有大型企业，很多设备严重落后、老化，但受到经济效益不佳和无积累资金的限制，改造根本不能实现。如**公司西北铜冶炼厂排放出的二氧化硫一直是污染**环境的“元凶〞。厂区内气味刺鼻，烟囱浓烟滚滚，该厂自1960年投产以来，根本没进展过改造，至今仍使用前苏联专家设计的厂房设备。这个仅硫酸系统的改造至少就需3个亿，但企业连生产资金都没有，改造无从谈起。

在国家“一五〞期间建立的156个工程中，多数企业建于上世纪五、六十年代，设备老化、生产技术落后的现象比拟普遍。老旧企业改造任务繁重，所需资金数额巨大，仅靠地方政府和企业自身无力完成。

三、国外资源型城市转型经历

国外资源型城市转型的例子很多，下面，我仅以法国洛林、德国莱茵—鲁尔区、阿塞拜疆巴库、日本北九州等国外资源型城市和区域转型的成功经历为例。

〔一〕法国洛林：政府主导推动城市转型

洛林位于法国东北部，是法国历史上以铁矿、煤矿资源丰富而著称的重化工基地，类似于我国的**。20世纪60年代末到70年代初，因资源、环境和技术条件的变化以及外部市场的竞争压力，洛林开场下力气进展“工业转型〞战略。洛林主要采取了9个主要措施：

1、彻底关闭了煤矿、铁矿、炼钢厂和纺织厂等生产本钱高、资源消耗大、环境污染重的企业。对于煤炭，虽然当地仍有资源，但因为矿井较深、吨煤开采本钱大大高于世界市场煤炭价格，转型中采取了逐步放弃的政策，煤炭产量从转型前的1470万吨减少到476万吨，产量已缺乏原来的1/3，从业人员也从2.4万人减少到9743人。且在2005年全部关闭。钢铁工业也由于本钱高、吨钢销售价远高于进口钢，尽管铁矿资源丰富，采矿、炼铁、炼钢企业也被全部关闭。

2、根据国际市场需要，重点选择开展核电、计算机、激光、电子、生物制药、环保机械和汽车制造等高新技术产业。

3、用高新技术改造传统产业，大力提高机械、化工等产业的技术含量，提高产品附加值。

4、制定优惠政策，吸引外资，使经济转型和构造调整与国际接轨。

5、把煤炭产业转型同国土整治结合起来，并入整个地区规划。对衰老矿区遗留的土地污染、闲置场地进展重新有效的利用。

6、为了解决转型中的重大问题，自1979年起，设立了受影响工业的专项基金，共计30亿法郎补助金和贷款。

7、创立企业产业园，扶持下岗职工创办小企业，为新创办的小企业无偿制定起步规则，在初期或成长期为之提供各种效劳。转型后创办的10人以下的小企业星罗棋布，占全部企业的90%以上。

8、把培训职工提高技术作为安排职工重新就业的重要途径。培训后可供选择的职业岗位多达100多种以上，90%的人员能够重新就业。

9、对安置煤炭充裕人员的企业实行税收和信贷优惠，有的对聘用下岗职工的公司每吸纳1人资助3万法郎。

〔二〕德国莱茵—鲁尔区：延长产业链并实现“再工业化〞

德国莱茵—鲁尔区与法国的洛林地区相毗邻，是德国和欧洲最大的工业区。虽然面积只占德国的3.6%，人口占12.6%，却生产德国80%的硬煤、90%的焦碳、60%的钢铁和35%的炼油量，并拥有欧盟15国时期煤产量的1/3、焦碳产量的1/2和钢铁的1/5。德国莱茵—鲁尔区在转型过程中主要采取了以下措施：

1、重视煤炭生产及就地加工，延长产业链促进经济综合开展。注重对煤炭的就地加工，形成与电力、钢铁、煤化工、建材等联合生产，并建立强大的机械和军事工业，同时注意轻工、农业开展。以煤为原料开展的化工业，产品之多及技术之精湛闻名世界。目前德国最大的机械制造公司德马克的总部和主厂、西门子公司的重点厂米尔海姆发电机厂等也均在这个区。

2、根据市场需要调整产业构造，实现“再工业化〞。自1966年制定新的区域规划，调整重型化的工业构造，开展以知识技术密集型工业为重点的新部门。对新工业部门的建立主要表现在建立石油化工、汽车、电子、电器、精细机械和仪表、纺织服装等行业上，这些行业的开展相当快，实现了“再工业化〞。

3、重视在职教育和职业培训，法律规定十年制中学毕业生再经三年农业学校毕业才能成为农民，学徒经理论及实践双重考试合格后才能取得青工证书，动手能力强、实践考试合格而理论考试不合格者只能得到青工小证书，在就业时待遇不同。

4、在开展矿业的同时注重非矿产业的开展。莱茵—鲁尔区虽然是工业