玉溪市土地利用总体规划

PAGEPAGEIII 玉溪市土地利用总体规划（2006—2020年）目录前言 1第一章总则 3一、规划编制依据 3二、规划任务 5三、规划的目的 6四、规划范围及期限 6五、规划基期数据 6第二章规划编制背景 7第一节市域概况 7一、区位条件 7二、自然条件 7三、社会和经济发展概况 8第二节上一轮规划成效和不足 9一、“上轮规划”主要指标实现程度分析 9二、“上轮规划”实施的成效 9三、“上轮规划”实施的不足 10第三节土地利用现状分析 10一、土地利用现状 10二、土地利用面临的主要问题 11第四节土地利用面临的形势 12一、土地利用面临机遇 12二、土地利用面临挑战 13第三章土地利用战略和目标 17第一节指导思想与基本原则 17一、指导思想 17二、基本原则 17第二节土地利用战略 18一、土地利用战略 18二、土地利用战略重点 19第三节经济社会发展目标 20一、人口目标 20二、经济目标 20第四节土地利用规划目标 20一、耕地和基本农田保护目标 20二、建设用地规模控制目标 21三、新增建设用地以及新增建设用地占用农用地和耕地指标 21四、土地整理复垦开发补充耕地目标 21五、土地利用率目标 21六、土地节约集约利用目标 22七、生态环境改善目标 22第四章土地利用结构调整与布局优化 23第一节土地利用结构调整 23一、农用地结构调整 23二、建设用地结构调整 24三、其他土地结构调整 25第二节土地利用总体布局 26一、农用地布局 26二、建设用地总体布局 26三、农村居民点用地布局 27四、生态用地布局 28五、重点建设项目用地布局 29第三节调整基本农田结构和布局 29一、调整基本农田结构和布局 29二、多划后占基本农田安排 30第五章土地利用区域调控 32第一节土地利用功能分区及管制规则 32一、土地利用功能分区 32二、土地利用功能分区管制规则 36第二节县（区）主要用地调控 39第六章建设用地空间管制 40第一节玉溪市城镇体系发展思路 40一、一心：玉溪中心城市 40二、一群：三湖一海区域城镇群 40三、一带：昆曼高速公路城镇发展带 41四、三轴：三条滇中区域内功能发展轴 41第二节建设用地管制分区 42一、允许建设区 42二、有条件建设区 42三、限制建设区 42四、禁止建设区 43第三节建设用地分区管制措施 43一、允许建设区 43二、有条件建设区 43三、限制建设区 44四、禁止建设区 44第七章中心城区土地利用控制 45第一节中心城区定位与发展目标 45第二节城市布局发展方向原则 45第三节中心城区规划控制范围 45第四节中心城区建设用地调控 46一、允许建设区 46二、有条件建设区 46三、限制建设区 47四、禁止建设区 47第八章土地整治 48第一节农用地整治 48第二节建设用地整治 49第三节土地开发 49第四节耕地占补平衡 49第九章城乡建设用地增减挂钩 51第一节城乡建设用地增减挂钩项目区安排 51一、拆旧区 51二、建新区 51第二节城乡建设用地增减挂钩保障措施 52一、明确分工，明确职责 52二、严格挂钩项目区实施管理 52三、加强对挂钩项目区的监督检查 53四、充分尊重农民意愿，切实保障农民合法权益 53五、采取多种形式，筹集项目资金 53第十章土地利用重大工程和重点项目 55第一节生态环境建设工程 55一、自然保护区、森林公园、风景名胜区保护工程 55二、饮用水源地保护工程 55三、湿地保护工程 55四、生态公益林地保护工程 56第二节重点项目 56一、重大基础设施建设 56二、其他重点项目 57第三节中低产田地改造工程 57第十一章加强土地利用管理的重点措施 58第一节落实耕地与基本农田保护责任制措施 58一、创新耕地保护机制 58二、推进基本农田保护示范区工作 58三、建立耕地与基本农田保护责任的考核制度 58四、建立政府牵头、部门合作的责任体系 59五、加强基本农田建设，提高基本农田数量和质量 59第二节加强土地节约集约利用措施 59一、制定节约集约用地指标控制标准 59二、推行节约集约用地考核制度 59三、深化行政改革，保障节约集约用地 60四、严格控制建设用地规模 60五、积极稳妥开展“三项整治”工作 60第三节协调土地利用与生态环境保护措施 61一、加强重要生态功能区的保护 61二、提高自然保护区的管理水平和可持续发展能力 61三、推进生态示范活动的开展 61四、加强农村环境保护与农业面源污染的治理工作 61五、加强资源开发生态环境保护监督 62第十二章规划实施保障 63一、加强规划实施的整体控制 63二、强化规划实施的行政责任 63三、运用规划实施的经济手段 64四、完善规划实施的技术保证 65五、建立规划实施的社会机制 65附则 67附表 68附表12005年玉溪市土地利用现状 68附表2玉溪市规划主要控制指标表 69附表3玉溪市规划期土地利用结构调整表 70附表4玉溪市各县（区）耕地保有量、基本农田保护面积指标表 71附表5玉溪市建设用地指标表 72附表6-1玉溪市新增建设用地占用耕地及补充耕地表（2006-2010） 73附表6-2玉溪市新增建设用地占用耕地及补充耕地表（2006-2020） 74附表7玉溪市重点建设项目用地表 75附表8玉溪市中心城区建设用地管制分区表 79附表9玉溪市基本农田调整表 80附表10-1玉溪市县（区）主要调控指标表（2010年） 81附表10-2玉溪市县（区）主要调控指标表（2020年） 82附表11玉溪市城乡建设用地增减挂钩表 83附图1、玉溪市土地利用现状图2、玉溪市土地利用总体规划图3、玉溪市建设用地管制分区图4、玉溪市建设用地增减挂钩图5、玉溪市基本农田保护规划图6、玉溪市基本农田调整分析图7、玉溪市土地整治规划图8、玉溪市重点建设项目布局图9、中心城区土地利用现状图10、中心城区土地利用总体规划图11、中心城区建设用地管制分区图玉溪市土地利用总体规划（2006-2020）文本PAGE84 前言土地利用总体规划是城乡建设、土地管理的纲领性文件，是加强土地宏观调控和严格土地用途管制的重要依据，在土地资源保护和合理利用工作中处于先行和龙头地位。《玉溪市土地利用总体规划（1997-2010年）》实施以来，对于玉溪市严格保护耕地特别是基本农田、增强依法用地意识和实施土地用途管制、促进土地节约和集约利用、保护生态环境、保障经济社会健康发展等发挥了重要作用。随着西部大开发战略的实施，玉溪市正进入一个新的历史发展时期，经济和社会结构正在加速发展，土地利用和规划管理面临前所未有的压力。玉溪市以城镇化和工业化为代表的现代化进程逐步加快。另一方面，党的十六大以来，国家提出了全面建设小康社会、树立和贯彻落实科学发展观等一系列重大战略决策，把土地利用作为国家宏观调控的一种重要手段，土地供应日趋从严从紧。2009年7月，国家主席胡锦涛考察云南后提出把云南建成中国面向西南开放的重要桥头堡，目前新一轮西部大开发已启幕。从宏观经济背景国家的要求以及玉溪市自身的发展阶段来说，玉溪市的土地利用工作都开始面临新的形势，现行的《玉溪市土地利用总体规划（1997-2010年）》已难以适应国民经济和社会发展的需要。为使土地利用总体规划更好地发挥对经济社会发展的保障作用，促进经济社会全面、协调、可持续发展，依据《中华人民共和国土地管理法》等法律法规和国家、省、市有关土地利用方针、政策，在《云南省土地利用总体规划（2006-2020年）》的指导下，在《玉溪市土地利用总体规划大纲（2006-2020年》的基础上，编制《玉溪市土地利用总体规划（2006-2020年）》。

第一章总则玉溪市土地利用总体规划（2006-2020年）主要阐明规划期内玉溪市土地利用战略、土地利用结构调整、土地利用布局，明确土地利用管理的主要目标、任务和政策，引导全社会保护和合理利用土地资源，是玉溪市城乡建设、土地管理的纲领性文件，是落实土地用途管制制度的重要依据。玉溪市行政区域内有关土地利用的各专项规划和行业用地规划均应符合本规划。一、规划编制依据1.法律、法规、政策依据(1)《中华人民共和国土地管理法》(1998.8.29)(2)《中华人民共和国土地管理法实施条例》(1998.12.24)(3)《基本农田保护条例》(1998.12.24)(4)《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发[2004]28号，2004.10.21）(5)国土资源部《关于贯彻落实〈国务院关于深化改革严格土地管理的决定〉的通知》（2004.11.2）(6)国土资源部《关于开展市级土地利用总体规划修编试点工作的通知》(国土资发[2002]189号)及有关要求(7)国土资源部《关于开展土地利用总体规划实施评价和修编前期调研工作的通知》（国土资发[2004]133号）(8)国务院办公厅《国务院办公厅转发国土资源部关于做好土地利用总体规划修编前期工作意见的通知》（国办发[2005]32号）(9)《云南省土地利用总体规划修编工作方案》（云国土资规[2005]57号）(10)《市（地）级土地利用总体规划编制规程》（送审稿）（国土资源部）(11)《国土资源部办公厅关于印发市县乡土地利用总体规划编制指导意见的通知》（国土资源厅发[2009]51号）(12)云南省国土资源厅转发国土资源部办公厅关于印发市级土地利用总体规划环境影响评价技术规范（试行）的通知2.相关规划与文件(1)《云南省土地利用总体规划（2006-2020年）》(2)《云南省“十一五”发展战略研究》(3)《云南省城镇体系规划》(4)《玉溪市国民经济和社会发展第十一个五年规划》(5)《玉溪城市总体规划（2006-2020年）》(6)《玉溪市中低产田改造专项规划（2010-2020年）》(7)《玉溪市土地开发整理规划》(8)《玉溪市水利发展“十一五”规划》(9)《玉溪市旅游发展“十一五”规划》(10)《玉溪市交通发展“十一五”规划》(11)玉溪市其它有关专项规划3、大纲及专题研究成果(1)玉溪市土地利用总体规划实施评价(2)玉溪市土地利用战略研究(3)玉溪市耕地和基本农田保护研究(4)玉溪市节约与集约用地研究(5)玉溪市城乡用地结构和布局优化研究(6)玉溪市统筹区域土地利用研究(7)玉溪市土地利用与生态环境建设研究(8)玉溪市土地利用总体规划实施保障措施研究(9)玉溪市土地利用总体规划大纲（2006-2020年）(10)玉溪市土地利用总体规划大纲（2006-2020年）编制说明二、规划任务(1)总结上一轮规划编制和实施的经验；(2)落实云南省下达给玉溪市土地利用总体规划目标任务；(3)以严格保护耕地，提高建设用地节约集约利用为前提，对玉溪市市域内土地利用结构、布局与主要用地规模进行安排；(4)制定区域差别化土地利用政策，调控和指导各县（区）土地利用；(5)确定中心城区土地利用规模、范围、用途和时序；(6)统筹安排各区域各业各类用地，保障土地利用重点项目，促进城乡、区域协调发展；(7)协调土地利用和生态环境建设，走可持续发展之路；(8)制定保障规划实施的政策措施，提高土地管理水平。三、规划的目的为深入学习实践科学发展观，实现全面建设小康社会的宏伟目标，贯彻落实十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地的基本国策，进一步加强耕地保护，统筹安排各业各类用地，优化土地利用结构和布局，提高土地节约集约利用水平，促进土地资源的可持续利用，根据《中华人民共和国土地管理法》等法律法规和国家有关土地利用的方针、政策，按照国务院的统一部署和市委、市人民政府的统一安排，依据《云南省土地利用总体规划（2006～2020年）》和玉溪市经济社会发展总体部署和目标任务，制定《玉溪市土地利用总体规划（2006-2020年）》。四、规划范围及期限规划范围为玉溪市行政辖区（红塔区、澄江县、江川县、通海县、华宁县、新平县、元江县、易门县和峨山县）内所有土地，土地总面积为1494534公顷。本规划以2005年为基期年，规划期限为2006-2020年，规划近期目标年为2010年，远期目标年为2020年。五、规划基期数据以经云南省国土资源厅认定批准的2005年玉溪市土地利用变更数据经规划基数土地分类转换后的数据作为基期年2005年的规划基数。有关社会经济方面的数据采用2005年统计部门的数据。第二章规划编制背景第一节市域概况一、区位条件玉溪市位于云南省中部，云贵高原西南边缘，介于北纬23°19′～24°53′，东经101°16′～103°09′之间，全市土地总面积为14945.34平方公里。昆曼、昆河高速公路、泛亚铁路东线和中线等区域性国际大通道在境内交汇，具有突出的区位优势，是通往昆明的南大门。市政府驻地红塔区距省会昆明85公里，是连接东盟的重要门户和交通枢纽。二、自然条件玉溪市地势西北高，东南低，地形错综复杂，有湖泊、平坝，高山、大川，山地占90%。其东北部属昆明、玉溪湖盆高原区，湖盆、坝子交错分布，分布有红塔区、江川、澄江、通海等大型构造盆地。西北部的易门、峨山西部、新平北部为红岩高原区；元江上游下切剧烈，地势起伏较大，立体气候的特征十分明显，既有四季如春的山区平坝，也有被称为“天然温室”的谷地。境内哀牢山脉呈西北—东南走向，有大雪锅山、梁王山、鲁甸山、磨豆山等，主峰大雪锅山海拔3137米，为全市最高点；小河底河与元江干流交汇处为全区最低点，海拔327米；全市除元江河谷外，大部分地区海拔1500～1800米，市政府驻地红塔区中心城区海拔1630米。玉溪市属中亚热带湿润冷冬高原季风气候。年平均气温16℃,全年气温以12月或1月最低，6月最高，年平均降雨量997毫米。境内河流属南盘江及元江两大水系，主要湖泊有抚仙湖、杞麓湖、星云湖、阳宗海等。全市范围内土壤共有燥红土、赤红壤、红壤、黄棕壤、棕壤、亚高山草甸土、紫色土、红色石灰土、水稻土9个土类。其中红壤为分布面积最大的一类地带性土壤。玉溪矿产资源丰富，现已探明的主要矿藏资源有铁、铜、铅、硅石、大理石、煤、白云岩等16个矿种。矿藏储量较大的有：铁矿石，总储量5.4亿吨，主要分布在新平、峨山、易门；煤，探明储量1.76亿吨，主要分布在华宁、峨山、红塔区；磷矿石，储量12亿吨，主要分布在江川、华宁、澄江三县；铜矿石，储量135.6万吨，主要分布在易门、新平、元江；镍，储量52万吨，位于元江与墨江之间。三、社会和经济发展概况玉溪市辖一区八县（红塔区、澄江县、江川县、通海县、华宁县、新平县、元江县、易门县和峨山县）。区内聚居着汉、彝、白、哈尼、壮、傣、苗、回、蒙、傈僳、拉祜、佤等二十多种民族，少数民族人数为67.57万人，占玉溪市总人口的32.31%。2005年末，玉溪市总人口为209.16万人，占全省总人口的4.70%，人口密度为每平方公里140人。其中，城镇人口66.79万人，城镇化水平31.93%，高于云南省29.50%的平均水平。2005年全市GDP达到368.4亿元，占全省GDP总量的10.6%，一、二、三产业比例为11.7：58.7：29.6；人均GDP为16643元，远高于云南省7833元的平均水平。近年来，玉溪市经济增长稳定在较高平台上，产业结构日益完善，但经济增长的后劲还不够足，增加的潜力仍需挖掘。第二节上一轮规划成效和不足《玉溪市土地利用总体规划（1997-2010年）》（以下简称“上轮规划”）是由玉溪市人民政府组织，以1996年为规划基期年，2010年为规划目标年。依据当时的相关法律法规和玉溪市土地利用的实际，以保护耕地和控制建设用地为重点，结合玉溪市土地资源利用状况和土地利用需求量预测结果，市、县（区）、乡（镇）三级指标进行分解和布局落实。一、“上轮规划”主要指标实现程度分析表2-1玉溪市“上轮规划”主要指标与实现程度对照表单位：公顷耕地保有量（2005年）基本农田保护面积（2005年）新增建设用地占用耕地（1997-2005年）规划2214601920002829现状2130131911464117现状减规划增（+）减（-）-8447-854+1288从表2-1可以看出：玉溪市2005年现状耕地面积比规划面积少了8447公顷，基本农田现状面积比规划面积少了854公顷。1997-2005年新增建设用地占用耕地比规划指标多1288公顷。三项指标都超标。二、“上轮规划”实施的成效上一轮规划《玉溪市土地利用总体规划（1997-2010）》在编制和实施过程中，在经济效益、社会效益、社会影响评价、生态效益等方面取得了显著成效。市、县（区）、乡（镇）三级土地利用总体规划体系已经建立，各级领导和广大群众按规划办事的意识明显增强，实施规划的机制和管理制度初步形成，各级规划的实施，在引导和规范城乡用地、合理配置土地资源、促进土地节约集约利用、加强耕地保护特别是基本农田保护工作中发挥了重要作用，执行情况总体上是好的。三、“上轮规划”实施的不足玉溪市的现行规划受当时经济社会发展历史背景的局限，因此在规划编制和实施中还存在着一些问题和不足。在规划编制方面：①规划指导思想不够全面，规划编制程序单向化，指标分解地区差异体现不够；②规划指标刚性太强，弹性不足；③《规划》编制技术手段受历史条件的限制，比较落后。在规划实施方面：①土地利用总体规划实施管理的法律法规尚不完善、不健全，影响管理效率和管理水平；②规划的权威性和社会的认知程度有待进一步提高；③随着规划实施程度的提高，规划与实际建设需要的矛盾不断加大；④《规划》实施管理手段与要求有一定差距。第三节土地利用现状分析一、土地利用现状根据2005年玉溪市土地利用变更数据经规划基数土地分类转换后的数据，玉溪市行政辖区范围内土地总面积为1494534公顷。到2005年底农用地面积为1267714公顷，占土地面总面积的84.82%；建设用地37133公顷，占土地总面积的2.48%；其他土地面积为189687公顷，占土地总面积的12.69%。农用地中，耕地213013公顷，占土地总面积的14.25﹪；园地28316公顷，占土地总面积的1.89%；林地937202公顷，占土地总面积的62.71%；牧草地217公顷，占土地总面积的0.01%；其他农用地88967公顷，占土地总面积的5.95%。建设用地中，城镇工矿用地面积为10527公顷，占土地总面积的0.70%；农村居民点面积为17259公顷，占土地总面积的1.15%；交通水利用地5426公顷，占土地总面积的0.36%；其他建设用地3922公顷，占土地总面积的0.26%。其他土地中，水域面积为42819公顷，占土地总面积的2.87%；自然保留地面积为146868公顷，占土地总面积的9.83%。详见附表1。二、土地利用面临的主要问题1.土地资源有限，人均占有量少2005年全市总人口209.16万人，土地总面积1494534公顷，耕地213013公顷，人均占有土地0.715公顷，人均占有耕地只有0.102公顷。2.耕地减少过速，人地矛盾突出随着人口增长、城镇化进程加快，全市每年有大批耕地转为建设用地。同时，退耕还林、灾毁、农业结构调整也加大了耕地减少的数量。从1997年到2005年期间，耕地面积由225569公顷降到213013公顷，净减耕地12556公顷。随着人口的不断增长和国民经济的迅速发展，各产业部门对土地的需求也日益增加，尤其城镇、农村居民点建设占用的多是坝区的良田好地，加剧了耕地的减少状况，人地矛盾十分突出。3.土地开发强度大，已利用土地比例高由于地形地貌因素影响，玉溪境内山地多，占土地总面积的90%；平地少，可利用土地面积有限；而土地的开垦程度已较高，1997年玉溪市土地利用率80％，2005年达87.31%。4.未利用土地少且难以利用，后备耕地资源不足2005年其他土地面积为189686公顷，占土地总面积的12.69%。自然保留地中，荒草地的面积为132214公顷，仅占其他土地面积的69.7%。可见，玉溪市其他土地中荒草地面积不多，而其他土地中其他部分的土地在现有条件下难以开发利用，土地后备资源极为有限。第四节土地利用面临的形势一、土地利用面临机遇1.科学发展观的提出和贯彻落实，为科学合理利用土地奠定了基础按照科学发展观“统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放”的要求，积极推进土地利用的改革和发展，为科学合理利用土地奠定了基础。2.十七届三中全会的决定及经济社会的全面发展，为统筹城乡土地利用开辟了道路通过严格规范承包地流转和集体经营性建设用地流转，严格宅基地管理，建立健全土地承包经营权流转市场，逐步建立城乡统一的建设用地市场，从严控制城乡建设用地总规模，规范推进征地制度改革，为统筹城乡土地利用开辟了道路。3.法规体制的进一步完善，为进一步规范土地管理秩序提供了保障随着形势的变化和发展，调整完善相应的体制、机制、法制，在耕地保护、集体土地流转、建设用地增减挂钩、农村土地确权登记颁证等重点领域，规范和完善相关法律法规和配套政策，积极、有序、稳步地推进土地管理制度改革，为进一步规范土地管理秩序提供了保障。4.改革创新的进一步深化，为建立规范的土地管理长效机制提供了动力通过制度创新、管理创新、技术创新，综合运用市场与行政等手段提高土地利用水平和管理效能，为进一步建立健全规范的土地管理长效机制提供了动力。5.生态文明建设的全面推进，为促进土地可持续利用创造了条件在未来土地利用中要求发展地方经济应遵循生态文明的理念。促使土地利用抓住环境效益、生态文明与社会经济文明相结合的历史性新机遇。玉溪市土地利用挑战与机遇并存，立足保障科学发展，妥善处理保障与保护、近期与远期、局部与整体的关系，统筹土地资源的开发、利用和保护，积极探索适合本市实际的土地利用新模式，实现土地资源的有效配置和可持续利用，是玉溪市土地利用必须解决的重要任务。二、土地利用面临挑战1.人口增长和经济发展，导致用地需求的刚性增长，供需矛盾日益加剧规划期间，玉溪市仍保持经济快速发展的态势，人口总量继续增长。经济增长的推动和人口增加的需求必然导致用地需求的刚性增长，全面建设小康社会历史阶段与资源瓶颈凸显阶段的不期而遇，进一步加剧了用地矛盾。使土地资源安全的腾挪空间显著削弱，土地管理的难度显著加大。同时，基础设施建设、能源建设用地的新高峰，对保障用地形成了更大压力。玉溪市作为云南省面向东南亚、南亚实施“走出去”战略的集散、加工腹地，需要大力加强基础设施建设，尤其发展综合交通运输体系。水利工程特别是调蓄水、饮水工程建设要求用地保障。能源产业建设（重点是水电产业、矿电产业建设），优化能源结构也形成了新的用地需求。基础设施和能源建设的用地新高峰，对用地保障形成了更大的压力。经过多年的持续快速发展，玉溪市的耕地日趋减少，可用于开发整理的宜农土地后备资源的数量已十分有限，土地供给弹性系数明显降低，土地资源瓶颈尤其是耕地资源瓶颈约束日益增强。2.城镇化和工业化的深入发展，致使农用地、特别是耕地保护形势日趋严峻玉溪市正处于城镇化和工业化的加速发展阶段，城镇用地将进一步扩大，农村建设用地的腾退减少相对滞后，短期内将造成耕地的净减少。玉溪市耕地特别是优质耕地主要集中于坝区，耕地保护与城镇化、工业化及基础设施建设对建设用地的刚性需求形成尖锐矛盾。兼顾地区粮食安全与城镇化、工业化发展要求，耕地保护的形势日趋严峻。玉溪市陡坡耕地占8.99%，优质耕地不足，基本农田保护形势严峻。由于后备资源不足，耕地补充任务艰巨，坝区耕地保护与建设占用的耕地矛盾十分尖锐，确保规划末期的耕地保有量和基本农田困难重重。3.区域发展不平衡，土地利用协调统筹任务艰巨自然条件、资源禀赋、经济基础和发展环境等的差异，导致玉溪市人口分布不均衡，区域发展不平衡。产业结构的调整升级和经济发展方式的转变，国土开发新格局的形成，对区域土地利用提出了更高的要求。地区间发展的差异以及行业、区域土地利用目标的多元化，使行业、区域土地利用的结构与布局调整和优化难度加大，统筹协调行业、区域土地利用的任务极其艰巨。4.土地资源质量不高，土地生态环境令人担忧，治理土地退化任务仍十分艰巨玉溪市坡度大于15°的坡耕地占全市耕地总面积的40.95%。地形坡度较大，加上开发利用不当等诸多原因，水土流失较为严重。生态环境破坏和土地退化严重，危及到土地资源的可持续利用。5.土地规划实施取得显著成效，但土地利用制度和管理创新任重道远玉溪市土地利用总体规划体系初步建立，土地用途管制取得明显成绩，建设用地总规模得到有效控制，节约集约用地水平不断提高，土地开发整理复垦力度加大，国土综合整治力度不断加大，实现了耕地的占补平衡，促进了生态环境质量的总体提高，规划在经济社会发展宏观调控的作用明显增强，实现了耕地保护和经济发展双促进的目标。但是，根据经济社会发展要求，建设用地供应与耕地保护、生态建设矛盾日趋尖锐，创新土地利用制度、实现本次规划确定的目标任重道远。6.保护和改善高原湖泊生态环境建设的任务更为艰巨抚仙湖、星云湖、杞麓湖三大高原湖泊是滇中高原上的三颗巨大的明珠，资源丰富、物种繁多，不仅关系到沿湖人民的生产和生活，而且它们与其他高原湖泊一起调节高原气候、平衡生态环境。本轮规划是玉溪市推进城市化、工业化的关键时期，沿湖一定范围内的旅游业、特色产业等都将得到巨大发展，这样势必会挤占一些具有生态功能的用地，并且入湖的生活污水、工业废水、农业径流也会增加，加之高原湖泊本身的生态环境脆弱。因此，在规划期内，如何既要满足高原湖泊以旅游业、特色产业等为重点的经济发展的用地需求，又要加强环境保护和安全生产，构建人与自然和谐的社会，发挥高原湖泊应有的生态效益，玉溪市统筹土地利用和高原湖泊生态环境建设的任务更加艰巨。第三章土地利用战略和目标第一节指导思想与基本原则一、指导思想（1）深入贯彻落实科学发展观，围绕全面建设小康社会的目标，坚持保障发展和保护资源，切实保护耕地和基本农田，落实节约集约用地的根本方针，推进城乡用地结构和布局优化，协调区域内各地区土地利用关系，促进玉溪市经济社会与资源环境全面协调、可持续发展。（2）围绕全面实施“生态立市、烟草兴市、工业强市、农业稳市”的经济社会发展战略，强化玉溪在滇中地区的重要作用，妥善处理经济社会发展、土地资源利用与生态环境建设的关系，强化土地资源利用的宏观调控作用，创建经济高效、资源节约、环境友好的土地利用前景。二、基本原则1.严格保护耕地特别是基本农田要从保证粮食安全、社会安全和生态安全的高度，正确处理好保护耕地与发展建设的关系，不能因单纯考虑当地建设的需要而降低保护耕地的要求；要进一步强化对基本农田的保护和管理，推进耕地保护由单纯数量保护向数量、质量和生态全面管护转变。任何建设项目不得违法占用耕地特别是基本农田。2.严格控制建设用地总量新增建设用地规模一定要与当地人口增长、经济发展、城镇化进程水平相适应，不能单纯依靠扩大用地规模来推动经济社会发展，要切实挖掘存量土地利用潜力，严格控制建设用地总量。3.大力推进节约和集约利用土地要以内涵挖潜为主，努力提高土地集约利用水平，大力推动土地利用方式由粗放型向集约型转变，提高土地利用率，有效保障土地供给，促进经济社会全面、协调、可持续发展。4.坚持占用耕地与开发复垦整理补充耕地相平衡要认真贯彻落实耕地“占补平衡”的法定义务，确保各类建设占用耕地与开发复垦整理补充耕地的平衡，实现土地管理“既保障经济发展用地，又保护好耕地资源”的双赢目标。第二节土地利用战略一、土地利用战略按照构建和谐社会和建设资源节约型、环境友好型社会的原则和要求，围绕西部大开发战略、云南省“工业化、城镇化和农业现代化”发展战略、云南省桥头堡建设战略。玉溪市作为云南省面向东南亚、南亚实施“走出去”战略的集散、加工腹地，将调整结构创特色，依靠科技增效益，改革开放促发展，统筹兼顾谋协调，齐心协力建和谐，实施“生态立市、烟草兴市、工业强市、农业稳市”的发展战略，实施“全面保障、统筹协调、可持续利用、和谐安全”的土地利用战略。二、土地利用战略重点1.保护耕地特别是基本农田严格保护耕地特别是基本农田，是本次土地利用总体规划的首要原则。在全市耕地和基本农田日趋减少、需求压力又逐年增大、供求矛盾越来越突出的严峻形势下，必须按照严格保护耕地特别是基本农田、控制非农建设占用耕地的要求，有效落实耕地保护的严格措施体系，确保耕地保有量目标和基本农田保护目标的顺利实现。2.优化农村居民点用地，加快社会主义新农村建设对零星房屋按规划逐步进行搬迁，杜绝在耕地中新建零星居住房屋；充分利用农村居民点内部的空闲地和附近的荒草地插空建房，控制水平方向扩展；加强农村居民点整理工作，落实农村建房规划制度。今后随着社会主义新农村建设，要对农村居民点用地进行统一规划，使其连片有序，统一进行公共设施配套，统一进行管理服务，降低人均宅基地拥有量。在坝区加大建筑容积率控制力度，提倡和鼓励农民建楼房，以减少宅基地占有量。3.加强基础设施建设，保证基础设施和重点项目用地在规划期内，在用地安排上要优先考虑交通、水利、公共基础设施用地，要制定基础设施用地优惠政策，鼓励外资投资，积极引进重点建设项目，加快基础设施建设，从根本上改善玉溪市的基础设施。4.推进土地整理、复垦与开发土地开发、整理、复垦是有效补充耕地、稳定耕地面积、提高耕地质量、改善农业生产条件的基本措施，也是充分合理地利用土地、推进国土整治、保护和改善生态环境的重要途径。玉溪市的宜垦后备土地大多具有地形坡度较大、干旱缺水、土层薄、地力贫瘠、位置偏远等种种限制因素，开发难度大，大多数开发后效果不理想。因此，土地整理和复垦将是今后玉溪市补充耕地的主要来源，是实现耕地占补平衡的主要途径。5.推进土地生态环境建设目前玉溪市土地利用中存在着许多生态环境问题，尤其是水土流失问题较为突出。为防止土地生态环境进一步恶化，实现资源节约型和环境友好型社会目标，在今后土地利用中必须要提高环境保护意识，加强土地生态环境建设，改进土地利用方式，形成环境友好和节约资源的可持续土地利用模式，实现人与自然、土地利用与生态环境保护的协调统一。第三节经济社会发展目标一、人口目标2005年玉溪市人口总数为209.16万人，其中城镇人口为66.79人，城市化率31.93%。到2010年，人口总数控制在232.5万人以内，城市化率达到38%；到2020年，人口总量控制在260万人以内，城市化率达到50%。二、经济目标2005年玉溪市GDP总量为368.4亿元，一二三产业比例为11.7：58.7：29.6；到2010年GDP达到700亿元；到2020年GDP达到1350亿元。第四节土地利用规划目标一、耕地和基本农田保护目标规划期内，玉溪市耕地保护的任务是：2010年和2020年分别确保211400公顷和209013公顷的耕地保有量。规划期内，基本农田保护目标是确保175200公顷以上的基本农田。实际划定177745公顷，多划定的2545公顷基本农田将用于规划期内补划不易确定具体范围的建设项目占用基本农田。二、建设用地规模控制目标到2010年：玉溪市建设用地总规模达到39600公顷，其中城乡建设用地规模28200公顷，城镇工矿用地规模达到11200公顷。到2020年：玉溪市建设用地总规模达到46100公顷，其中城乡建设用地规模31600公顷，城镇工矿用地规模达到三、新增建设用地以及新增建设用地占用农用地和耕地指标2006-2010年：玉溪市新增建设用地2467公顷，其中占用农用地2300公顷，占用耕地1600公顷。2006-2020年：玉溪市新增建设用地8967公顷，其中占用农用地7557公顷，占用耕地5587公顷。四、土地整理复垦开发补充耕地目标通过土地开发复垦整理，2006-2020年新增耕地5587公顷，其中2006-2010年完成1600公顷，2011-2020年完成3987公顷五、土地利用率目标2005年玉溪市土地利用率为87.31%，规划期内通过土地整理和土地开发，2010年土地利用率上升1.8个百分点，达到89.11%；2020年上升3.76个百分点，达到91.07%。六、土地节约集约利用目标节约集约利用土地是调整经济结构、转变经济发展方式的重要手段，是统筹协调经济社会建设与耕地保护的根本方法，是解决玉溪市土地供求矛盾的重要举措。规划2010年和2020年，全市城乡建设用地面积分别控制在28200公顷和31600公顷，城镇工矿用地面积分别控制在11200公顷和16020公顷，其中人均城镇工矿用地面积不高于七、生态环境改善目标重点生态功能区、自然保护区等生态功能基本保持稳定，自然保护区占全市国土面积的比例达到10%以上，森林覆盖率比2005年提高2.5个百分点，农业及农村生态环境质量逐步得到改善。详见附表2。第四章土地利用结构调整与布局优化第一节土地利用结构调整一、农用地结构调整2020年农用地1315075公顷，占全市土地总面积的87.99%，比2005年面积增加47361公顷，占全市土地总面积比例增加3.17%。其中，2010年农用地1292179公顷，占全市土地总面积的86.46%，比2005年面积增加24465公顷，占全市土地总面积比例增加1.64%。2020年耕地209013公顷，占全市土地总面积的13.99%，比2005年面积减少4000公顷，占全市土地总面积比例减少0.31%。2010年耕地211400公顷，占全市土地总面积的14.14%，比2005年面积减少1613公顷，占全市土地总面积比例减少0.14%。2020年园地38300公顷，占全市土地总面积的2.56%，比2005年面积增加9984公顷，占全市土地总面积比例增加0.67%。2010年园地32300公顷，占全市土地总面积的2.16%，比2005年面积增加3984公顷，占全市土地总面积比例增加0.27%。2020年林地964800公顷，占全市土地总面积的64.56%，比2005年面积增加27598公顷，占全市土地总面积比例增加1.85%。2010年林地961200公顷，占全市土地总面积的64.31%，比2005年面积增加23998公顷，占全市土地总面积比例增加1.60%。2020年牧草地200公顷，占全市土地总面积的0.01%，比2005年面积减少17公顷，占全市土地总面积的比例没有减少。2010年牧草地200公顷，占全市土地总面积的0.01%，比2005年面积减少17公顷，占全市土地总面积的比例没有减少。2020年其他农用地102762公顷，占全市土地总面积的6.88%，比2005年面积增加13795公顷，占全市土地总面积比例增加0.93%。2010年其他农用地87079公顷，占全市土地总面积的5.83%，比2005年面积减少1888公顷，占全市土地总面积比例减少0.12%。二、建设用地结构调整2020年，全市建设用地46100公顷，占全市土地总面积的3.08%，比2005年面积增加8967公顷，占全市土地总面积比例增加0.60%。其中，2010年，全市建设用地39600公顷，占全市土地总面积的2.65%，比2005年面积增加2467公顷，占全市土地总面积比例增加0.17%。2020年城镇工矿用地16020公顷，占全市土地总面积的1.07%，比2005年面积增加5493公顷，占全市土地总面积比例增加0.37%。2010年城镇工矿用地11200公顷，占全市土地总面积的0.75%，比2005年面积增加673公顷，占全市土地总面积比例增加0.05%。2020年农村居民点用地15580公顷，占全市土地总面积的1.04%，比2005年面积减少1679公顷，占全市土地总面积比例减少0.11%。2010年农村居民点用地17000公顷，占全市土地总面积的1.14%，比2005年面积减少259公顷，占全市土地总面积比例减少0.01%。2020年交通水利用地8426公顷，占全市土地总面积的0.56%，比2005年面积增加3001公顷，占全市土地总面积比例增加0.20%。2010年交通水利用地6616公顷，占全市土地总面积的0.44%，比2005年面积增加1190公顷，占全市土地总面积比例增加0.08%。2020年其它建设用地6074公顷，占全市土地总面积的0.41%，比2005年面积增加2152公顷，占全市土地总面积比例增加0.15%。2010年其它建设用地4784公顷，占全市土地总面积的0.32%，比2005年面积增加863公顷，占全市土地总面积比例增加0.06%。三、其他土地结构调整规划期内，在保护湿地、自然水体等区域的前提下，适度、有序开发荒草地、裸土地等后备土地资源，稳步提高土地综合利用率。2020年全市其他土地133359公顷，占全市土地总面积的8.93%，比2005年面积减少56328公顷，占全市土地总面积比例减少3.76%。其中，2010年其他土地162755公顷2020年水域42819公顷，占全市土地总面积的2.87%。2010年水域42819公顷，占全市土地总面积的2.87%。与2005年相比，没有变化。2020自然保留地90540公顷，占全市土地总面积的6.06%，比2005年面积减少56328公顷，占全市土地总面积比例减少3.76%。2010年自然保留地119936公顷，占全市土地总面积的8.02%，比2005年面积减少26932公顷，占全市土地总面积比例减少1.80%。详见附表3。第二节土地利用总体布局一、农用地布局耕地主要分布于新平县、元江县、华宁县，其他各县（区）均有分布。耕地区内实行耕地数量、质量、生态全面管护，严格控制非农建设占用耕地，同时加大通过土地整理复垦开发补充耕地力度，并确保补充耕地的质量。园地广泛分布于全市各县（区），以新平县、元江县、红塔区、通海县和峨山县分布较多。园地区内重点发展新兴产业花卉、水果基地。加快调整园地布局，引导新建园地在现有基础上向立地条件适宜的低丘缓坡地集中拓展。林地广泛分布于全市各县（区）。林地区内加强低效林地的改造和水源涵养林、水土保持林建设，充分利用荒山荒坡造林，积极扩大有林地面积，稳步提高现有林地利用效率。牧草地分布于澄江县和峨山县，面积比较小。其他县区没有分布。牧草地区内加快推进节粮型畜牧业的发展，提高规模化、集约化饲养水平，同时稳步推进牧草地改良。其他农用地零散分布于红塔区、新平县、元江县、通海县、澄江县、江川县、易门县、华宁县和峨山县的局部地区。配合烤烟、蔬菜、花卉等特色产业，加强农业基础设施建设。二、建设用地总体布局玉溪市2006-2020年土地利用总体布局的战略重点是适应玉溪市经济社会发展的需求，确保玉溪市城市拓展和工业项目必需的土地供应，按照土地资源可持续利用的方针，统筹规划、安排城市建设、交通建设、能源建设、旅游开发、独立工矿等建设用地。按照“依托核心、轴带集聚、两翼拓展”的布局思路，2006-2020年玉溪市建设用地总体布局的基本态势是建设用地在东部集中增加的现象较西部明显。中心城区：现有城区范围内人口众多、经济繁华，规划期内建设用地利用方向主要是提高土地利用率，优化土地利用结构，挖掘建设用地潜力。东部湖盆区：东部湖盆区包括江川、通海、澄江和华宁四县。未来发展中建设用地将向玉通、玉江、江华、华盘高等级公路沿线的接点聚集。规划期内土地利用方向是农用地逐步转化为建设用地，新增建设用地占用部分耕地。西部山区民族区：西部山区民族区包括易门、峨山、新平和元江四县。西部山区民族区是规划期内土地利用呈现出建设用地和农用地混合分布的现象，其建设用地增加的速度和集中程度不如东部地区明显。三、农村居民点用地布局各县（区）的农村居民点，按照社会主义新农村建设的要求，结合农村居民点的整理工程，采用合并村庄、加大乡村公路建设、完善基础设施等措施，实现减少农村居民点用地规模、提高用地效率、土地利用由粗放向集约转变的目标。交通沿线和重大项目周边的农村居民点实行城市化改造，改造后的用地可以用于生产性投资项目。地质灾害严重的区域实施农村居民点搬迁。将较小的居民点或因建设需要占用的居民点撤并搬迁，形成具有一定规模的村镇；较大的居民点或搬迁难度比较高的居民点实行就地整理。四、生态用地布局玉溪市生态用地布局根据不同地区的资源环境承载力、现有开发状况、内外经济联系等因素，统筹区域协调发展，优化空间布局。几个重要区域的生态建设重点是：“三湖”片区：抓好“三湖”（抚仙湖、星云湖、杞麓湖）片区的重点截污治污重大项目和工程，加快各级垃圾处理厂、污水处理厂、污水配套管网的建设和完善，切实保护水体，促进湖滨带的保护与恢复，还原“三湖”水体的原始生态功能。中心城区：以提升城市品位、拓展城市功能、优化城市形象、改善人居环境为重点，大力进行道路交通环境整治，集中精力实施绿化、美化、亮化、净化等基础设施和公共服务设施建设工程，构建“两山、两河、南北分工”的生态城市发展框架，营造“三纵五横”的水体景观与山体绿化、城市绿地、街道绿化为一体的城市生态系统。东部“三湖”生态县区（包括澄江、江川、通海、华宁四县）：围绕澄江、江川、通海、华宁生态县建设，突出水特色，大力实施绿化、美化、亮化、净化工程，强化县城管理，抓好能够连接生态城市群发展的重要接点建设，重点发展抚仙湖旅游综合改革试验示范区片区。以环抚仙湖路、澄川路为重点，建设旅游文化、绿色生态走廊。工农业结合县区：（包括易门、峨山、新平、元江及华宁五县）：发展生态产业，绿色生产，植树造林，坡耕地实施坡改梯建设，重视工农业生态与环境保护的有机结合，减少水土流失，提高县城绿化覆盖率，开展县城主要河道的防洪、污染综合整治，加强环境卫生和交通管理，不断改善人居环境。五、重点建设项目用地布局规划期间，重点建设项目用地是玉溪市工业化、城市化发展的关键和重要阶段。玉溪市除铁路、公路、水利、电力、通信等重大基础设施建设用地外，还有许多重点建设项目要在玉溪市上马落实。这些重点项目主要以工业、旅游为主，还包括教育等多个方面，主要布局在红塔区、元江县、澄江县、华宁县等区域，在其他的县也有分布。详见附表7。第三节调整基本农田结构和布局规划期内玉溪市必须保持175200公顷以上的基本农田保护面积。一、调整基本农田结构和布局1、调整基本农田结构按照规划面积不减少、质量有提高、管护更科学的原则，结合玉溪市经济社会发展需要，将不宜继续保护的基本农田调出，共8720公顷，占规划基本农田面积的4.91%。将现状集中连片、质量较高的现状耕地补划为基本农田，共调入11263公顷，占规划基本农田面积的6.34%。调整后基本农田面积为177745公顷，比上级规划下达的指标175200公顷多2545公顷。2、提高基本农田质量调整后的基本农田保护面积不减少，综合质量有提高。调整后，保留的现状基本农田为质量较高、坡度低于25度的耕地，调入的基本农田均为质量较高，集中连片的现状耕地，调整后的基本农田整体质量水平有提高。基本农田连片程度也有所提高。3、优化基本农田布局根据玉溪市经济社会发展趋势和对土地利用的要求，在充分尊重上轮规划成果的基础上，以基本农田面积不低于云南省下达指标，质量有提高为目标，科学调整基本农田布局。（1）基本农田调出结合现状基本农田布局情况，将现状基本农田中的高坡度基本农田和低质量基本农田调为一般农田，将中心城区、各镇集镇规划区、独立工矿建设区和中心村允许建设区和有条件建设区范围内的基本农田调为一般农田，为城镇村及产业发展建设留出合理的用地空间。共调出8720公顷，占基本农田保护面积的4.91%。（2）基本农田调入在做好基本农田调出工作的基础上，为实现云南省下达的基本农田保护目标，将现状基本农田集中连片，质量较高的现状耕地和已验收合格的土地整理复垦开发新增的优质耕地补划为基本农田。全市共调入基本农田11263公顷，占全市基本农田保护面积的6.34%。详见附表9。二、多划后占基本农田安排多划定的2545公顷基本农田将用于规划期内补划不易确定具体范围的建设项目占用基本农田。具体建设项目见表4-1。序号项目名称涉及县区面积（公顷）1昆玉铁路红塔区2红塔区绕城高速公路红塔区、江川县3玉溪—墨憨铁路红塔区、峨山县、元江县、新平县4红塔区西河路延长线红塔区5红龙路改扩建工程红塔区6红塔区环城西路红塔区7省道102线北城段改扩建红塔区8中湎原油和天然气管道工程（云南段）红塔区、易门县、峨山县、元江县、通海县9昆明绕城高速公路（澄江段）澄江县220010澄马高速公路澄江县10011新平至临沧高速公路新平县12新平水塘-楚雄双柏二级公路新平县13新平戛洒-普洱镇沅县二级公路新平县14新平河口至元江二级公路新平县、元江县15安易二级公路改建高速公路易门县16扒河治理工程曾所大平地食品工业聚集区易门县17易门到双柏公路改建项目易门县18苗茂水库项目易门县19分盘路至西洱华宁县602