论现代国际航空法的自由化趋势

-.z论文：论现代国际航空法的自由化趋势〔摘要〕自由化既是应然国际航空法的一种理念和价值取向,又越来越多地表达在实在国际航空法之中。具体而言,1944年?芝加哥公约?建立的双边法律体制实质上是一种贸易保护主义,从美英?百慕大协定?到美国自由式协定都增进了自由化内容,2007年美欧协议和中美协议表达了全面的自由化;从区域层面来看,欧盟与亚太地区航空法都展示了自由化势头;国际多边自由化仅在有限*围内得到开展,但航空联盟在实践中开展了多边自由化,ICAO也对多边自由化做出了重要奉献;WTO多边法律体制也开场调整航空运输,虽然目前的调整*围十分狭窄,但贸易评审机制保障了WTO航空立法自由化的向前开展。〔关键词〕现代国际航空法;双边自由化;区域自由化;国际航空运输自由化是当前国际社会的一个热点话题,正如国际民航组织理事会主席柯台特在第五次世界航空运输大会开幕式致辞中所说,“自由化〞不是要不要的问题,而是如何实施的问题。在航空运输自由化的研究方面,西方学者针对开放国内航空运输市场设计了多种方案,在理论上给航空运输业的开展提供了坚实的根底,但他们主要从实践的角度对国际航空运输法的自由化进展个案分析,并没有形成系统的航空运输效劳自由化理论,这是西方航空法理论的缺陷。我国学者对国际航空法自由化的研究相对落后,有些学者对航权问题进展了探讨,也开场出现自由化的呼声,但没有详细探讨实践中出现的问题及其解决方法,也没有分析各国政府开放航权的必要性与可行性,实用性不强。本文主要从国际航空运输双边法律体制、区域法律体制、多边法律体制以及WTO航空立法四个方面,全面分析现代国际航空法的自由化趋势,以促进航空业的开展。一、国际航空运输双边法律体制的自由化趋势(一)国际航空运输双边法律体制的本质国际航空运输双边体制的基石是领空主权原则。现代航空运输法律体制起源于第二次世界大战末。为吸取战争带来的沉痛教训,1944年?芝加哥公约?全面实施主权原则,成认主权国家对其空域享有排它的支配权,各国有权决定外国航空器能否进入本国领空及其条件。〔1〕51实践说明,那些不受公约制约的国家也认可了空间主权规则。〔2〕131?芝加哥公约?建立的现代航空运输体制充分利用这一基石,很快被各国批准与承受。〔3〕结果是,全球民用航空运输体制由数以千计的双边协定组成,这些协定大多并不透明却支配着两国之间航空运输效劳。〔4〕国际航空运输双边体制的特点是对等交换。现行体制下,两国之间要想组织和经营国际航空运输业务,首先要订立双边航空运输协定,确立航线、运力、运价、交换运营权利及指定航空公司。因此,双边协定是两国通航的主要法律依据,航空运输市场在高度管制下运行,这一市场在形成之初就留下了对等交换的印记,主要表达在:第一,航线由双方对飞,限制了缔约国可以进展运输飞行的航班数量,如果单方面经营,经营一方应给另一方“资源补偿费〞(“royalty〞);第二,严格控制缔约国之间的运输权利;第三,限制缔约国航空公司的所有权构造;第四,实行“双批准〞的运价原则;第五,国内法支配着可进展航空运输的航空公司以及被授权飞行线路的条件;第六,“事先确定法〞对运力严格控制,使用机型和航班次数都需双方事先商定。国际航空运输双边体制的本质是国家保护主义。双边协定限制了条约缔约国或其国民拥有或控制的航空公司的利益,所有权和控制体制可以保护航空运输的起讫权(O&D),其经济收益直接流向航空公司的母国。另一方面,限制运力与运费也给航空公司提供了价格支持。因此,各国在这类交换中都要认真权衡它所付出的代价与得到的回报。这些因素时常导致有限的交换权利(权利交换),明显无视了缔约国航空公司在外国装卸货物或上下旅客的权利。〔5〕(二)国际航空运输双边法律体制的自由化突破国际航空运输双边体制的首次自由化突破是1946年英美签订的?百慕大协定?,因为当时英国和美国是两个航空超级大国,其航空运输量占全世界的四分之三。但两国的航空政策差距很大:美国倡导“航空自由论〞,英国力主“航空秩序论〞。双方经过艰辛谈判,各自作了“最大让步〞,最终达成妥协,对1944年?芝加哥公约?确立的双边原则增进了自由化因素:首先,英方放弃了原来坚持的运力需要事先确定定额的主*,承受了美国关于运力由航空公司按照市场需求自行决定的意见,但对之附加了假设干限制性条件。美方也被迫从原来坚持的运费价格实行自由竞争的立场,勉强同意了英国关于价格由双方航空公司商定,报双方政府批准的体制。人们一般将这种体制称作“双批准原则〞。其次,为增加自由化因素,?百慕大协定?又将这种“双批准原则〞具体化,使运费一般经由“国际航空运输协会〞(IATA)多边统一商定,再经有关国家政府批准。〔6〕在国际航空运输实践中,由于这是第一个体系完备的协定,加之英美又达成各自不与任何第三国签定不同于?百慕大协定?的协议的默契,使百慕大模式一度风行世界,仅美国就与60多个国家签定了几乎照搬?百慕大协定?的双边协定。自由式协定是国际航空运输双边体制的进一步突破。20世纪70年代中期,美国国内民航体制经历了重大转折,从1938年?民航法?到1958年的?联邦航空法?,美国一直把民用航空运输当作一种公用事业,由政府机构直接进展行政性“经济管理〞,而将市场竞争控制在很有限的*围内。30多年的实践说明,这一体制积弊甚多,民怨沸腾。以卡恩(Alfred·E·Kahn)为首的一批经济学家,主*用市场机制取代行政管理,〔6〕并从1978年开场推向国际,先后与荷兰、以色列、联邦德国、新加坡、泰国等20多个国家签订新的议定书。人们一般将这类协定称为自由式协定,主要要点是:1·在通航地点、指定企业、运力、班次等方面不再设定限制;2·航空业务权利不受限制;3·运力根本上由各指定航空公司自定;4·对运价管理采取“双不批准〞方式,在以远航线上具有与当地空运企业一样的定价自由;5·包机管理自由化,对包机适用限制最少的国家的规定;6·辅助权利自由,如结汇自由、可自办地面效劳、使用和引入计算机定座系统不受歧视、代码共享不限等。(三)国际航空运输双边法律体制自由化的新开展首先,美欧航空运输实行全面自由化。欧盟与美国在经过长达4年的多轮谈判后,于2007年在布鲁塞尔达成了新的航空运输协议,从而取代了欧盟各成员国之前与美国签署的双边航空运输协议,在航空运输方面实现了全面自由化:第一,航空市场准入的全面自由化。第二,双方航空运输企业所有权和控制自由。第三,航空运输企业的运价制定自由。第四,双方航空运输企业有更自由的商业时机。第五,降低航空运输企业的运行平安标准,只要满足了?芝加哥公约?规定的最低要求,双方应相互成认适航证书、**书和执照的有效性。第六,为方便航空运输业的需求,加强争端解决机制。第七,其它方面的辅助措施。美欧双边航空运输协定实现了史无前例的自由化,给予航空公司更多的自由,促进了美欧航空业的快速增长。其次,中美航空运输协议也逐步自由化。自从中国与美国签署1980年?航空运输协议?后,依次在1982年、1992年、1999年、2004年、2007年进展了5次修订,反映了自由化的开展趋势,主要表达在:〔7〕第一,指定航空公司数量限制逐步取消;第二,航权逐步自由化;第三,运力安排逐步自由化;第四,设立自由化的特别航空运输区;第五,建立自由化的货运枢纽,赋予航空公司更多的权利;第六,代码共享逐渐自由化。例如,1980年?航空运输协议?是典型的传统模式,如运力和运价都是双方事先商定等。而2004年?议定书?和2007年?议定书?,则从传统模式开场向自由化模式过渡,如中方指定的航空公司不再有数量限制,货运航班班次也开场不做数量限制等。从市场开放程度而言,中美之间的航空运输市场已接近完全开放。再者,修订的间隔时间逐渐缩短,修订的频率越来越快。1980年到2007年,修订?议定书?的间隔时间分别是2年、10年、7年、5年、3年。对国内航空市场而言,由于市场*围的扩大,热点航线和主要航线的运力供给有所分流,使目前剧烈的竞争态势有所缓和。正如中国民航局前任局长杨元元所说,新协议将为双方空运企业提供新的开展机遇,希望中方空运企业抓住机遇,在竞争中开展壮大①。二、国际航空运输区域法律体制的自由化趋势20世纪70年代以后,国际航空运输区域性协定的开展十分迅速,在国际航空法中的地位也越来越重要,成为国际航空法的重要组成局部。(一)国际航空运输区域化的形成1944年?芝加哥公约?只是着重于航空技术、飞行平安、航空法律和民航行政管理方面的事务,通过18个作了具体规定,未能就普遍承受的国际商业航空运输达成一项多边协议。〔8〕试图缔结全球航空运输自由协定的国家认识到,由于各国经济开展步伐的不同,全球多边体制在目前不可能实现。然而,为了就多个国家共同关心的民航事务寻求统一的运输政策,在*些区域形成统一规则的欲望却依然保持,这将有助于国际航空运输效劳,于是产生了一些地区性或泛地区性民航组织或包含有研究制定航空运输管理政策的地区性政府机构。不同的国家集团从中吸取经历,促使思想观念相似的国家缔结协定,这种现象被称为区域主义。〔9〕在讨论航权交换时,区域主义是一个相对较新的术语。〔10〕它拥有了多边主义的因素,但限制在具体的地域*围内。〔11〕正常情况下,区域主义发生在邻国之间或者在*一具体区域的国家之间,旨在*区域*围内(有时也在区域*围外)支配航空运输的运营。〔12〕在这种情况下签定的航空运输协定是多边协定,但最好称为区域主义,以便与多边主义区别,因为多边主义要在全球*围内跨越地域与政治界限。〔13〕国际航空运输区域化的组织形式普遍存在,形式多种多样,但主要有以下两类:第一,专业性区域航空运输组织。如欧洲民航会议、非洲民航委员会、拉丁美洲民航委员会、安第斯航空当局委员会、北美航空运输一体化集团、安第斯航空运输区域集团、澳新统一航空运输市场、南亚空运市场等。第二,综合性区域航空运输组织。在区域内消除贸易障碍的趋势下,民航业也积极参与了贸易自由化进程。许多地区性和泛地区性多边政府组织参与国际航空运输管理政策的制定,如欧盟按照组建欧洲经济共同体的协定,提出并推行欧盟航空运输统一市场方案,于1997年建成了欧盟统一航空运输市场。国际航空运输区域化的支持者认为,区域性协议能够填补世界*围内多边协议的空白或者落实它们的一般性条款,也有可能创设适用于一定区域国家间相互关系的特别规则。这些已经形成和正在形成的区域化航空运输共同体,是全球化的组成局部,是通向航空运输全球化的阶梯,其本质是在一个地区率先实现航空运输自由化,并以此推动全球航空运输自由化。〔8〕即使欲在全球航空运输市场从事竞争者,也可以用其他途径为孕育自由化的环境创造条件,〔14〕从而逐步进入全球航空效劳系统,以求全球开展。(二)国际航空运输区域自由化的新开展第一,亚太地区航空运输的自由化。亚太地区的国际及国内定期航班在世纪之交的年增长率几乎到达8%,是全球航空运输开展最快的区域。〔15〕在过去的20多年,亚太区的商业航空也有强劲的增长,1993年至2000年,每年平均增长8.6%,同期北美市场的增长只有4.4%。在1997年全球50家最大航空公司中,有33家来自该区域。〔16〕48但亚太地区航空运输政策十分保守,各国根本上实施限制政策。虽然在航空运输自由化方面开展速度较慢,但在美国的“天空开放〞政策的推动下也取得了一定的成效,如东盟的建立、澳新单一航空市场的形成等。近几年,亚太航空运输自由化逐步迈向彻底性、全面性和广泛性。首先,亚太航空运输自由化具有彻底性。1994年亚太经合组织成员签定了?茂物(Bogor)联合声明?,要求工业国成员和开展中国家成员分别在2010年和2020年以前到达自由开放贸易与投资的目标,〔16〕48这对航空效劳产生了很大的影响。而且,彻底开放和彻底自由化被?大阪行动纲领?所确认,要求消除所有阻碍贸易和投资开放、自由化的障碍。如果这些目标全部实现,航空运输效劳的开放和自由化也就根本实现。其次,亚太航空运输自由化具有全面性。WTO在GATS中明确规定“逐步自由化〞,APEC?待选报告?(OptionPaper)实际上就是将需要开放和自由化的内容列出优化顺序。但与WTO相比,亚太航空运输自由化的内容更为准确和丰富。再次,亚太航空运输自由化的参与者具有广泛性。APEC区域内既有兴旺国家,又有刚步入工业化的国家,还有很多开展中国家。正如?茂物宣言?要求兴旺国家应在2010实现贸易和投资的自由化,而开展中国家可以在2020年达标一样,所有的APEC经济体都应开场航空运输效劳的自由化进程,但各有不同的时间表。总体说来,自由化的进程是持续向前的。第二,欧盟航空运输的自由化。1987年,欧共体理事会经过剧烈的讨论,最后为航空运输自由化达成了一揽子协议,即第一个自由化一揽子协议,其目的是在欧洲设立单一航空运输市场,这是欧共体航空运输自由化开展的决定性一步。1989年,欧共体委员会发表了欧共体定期航班进一步自由化的建议,旨在放松运价、运力共享以及市场准入等。根据委员会的建议,欧共体理事会在1990年6月会议上就同意采取一揽子措施,即第二阶段自由化的一揽子协议,在市场准入、运价和运力领域,在创造以市场为导向的构造方面取得了很大的进展,国家控制权已被撤除。1992年,理事会通过了第三个航空运输自由化的一揽子措施,并于1993年1月1日开场生效,试图到达单一欧洲市场目标。欧盟成员国在历经上述3个不同阶段后,建立了一个以管制为根底的体系,加速了跨欧航空效劳单一市场的建立。在第三阶段一揽子自由化措施生效后,根本上完成了将欧盟的规*领域延伸适用到市场准入、运价、运力和竞争、计算机订座系统、机场准入等事项上。第三阶段一揽子自由化措施实施后,欧洲首次创造了一个全欧航空市场,凡为欧盟之人,不管是个人或法人,亦不问其国籍为何,皆得在此单一市场内的任何地方设立航空企业,而无须获得政府的事先审批。再者,定期航空业务和不定期航空业务的区别不复存在,航空企业得根据市场条件自行决定效劳的形态、价格的制订、所欲提供的运力水平。(三)国际航空运输区域自由化的展望展望世界*围内航空运输自由化的开展,出现了区域化和天空开放的趋势,反映了国际民航业未来法律体制的开展趋势。由于现存国际航空运输双边体制存在严重缺陷,多边航空运输协定也很难达成,使得区域自由化拥有繁荣的土壤。一定区域政治、经济利益和地理背景的严密联系,地区经济联盟、经济一体化不断涌现,它奠定了一定地区内实现有限多边航空自由化的可行性根底。区域主义正在经济、政治、文化、社会背景相似的一些地理位置比邻的国家逐渐兴起,其开展存在以下趋势:第一,区域多边化逐渐向纵深开展。当前,有限多边自由化已经不只是一个概念,而正处在航空自由化的进程之中,其趋势就是深度和广度的不断开展。例如,欧盟的自由化措施于1988年启动,至1993年第三个一揽子自由化方案开场实施,“欧盟航空承运人〞的概念替代了原有的国家所有权和控制权限制,欧盟统一航空运输市场已经形成。东盟成员国的航空运输自由化实践始于20世纪80年代中期。目前,马来西亚、印度尼西亚、菲律宾、文莱等国已达成区域性多边航空自由化协议,一个统一的南亚航空运输市场之雏形逐步建构。随着全球地区经济联盟、经济一体化趋势的开展,航空自由区必将不断增加。〔17〕第二,各区域自由化的差异很大。不容讳言,尽管上述区域多边协定有其共同处,如适用于所有的定期航班、第一种和第二种自由权利的授予等,但在运价、运力和多家指定等重要事项方面存在极大差异。比拟而言,航空自由化的欧盟市场,其天空的开放程度远远超过签署开放天空协定所规定的市场准入,成为自由化程度最高的航空市场,值得借鉴。至于“安地联盟〞、?弗塔雷沙协定?以及?东南亚协定?等区域性多边框架协定,其航空市场的开放程度显然不及“欧盟〞,甚至比不上开放天空,根本上属于区域性有限度的开放航空市场,算不上区域航空的全面自由化。从另一个角度而言,有些开展中国家在区域*围内正在从事其它努力,建议将关注的焦点转移到区域层面以及航空公司的策略联盟上,此即?亚木殊可洛宣言?努力的目标。签署此项宣言的佛得角、加纳、几内亚比索、塞拉里昂、尼日利亚和冈比亚6个非洲国家,于1997年签定了?班珠尔协定?,以便执行?亚木殊可洛宣言?的内容。〔18〕三、国际航空运输多边法律体制的自由化趋势国际航空运输多边法律体制是3个以上国家在一个国际组织或一项多边条约或协议的框架内对国际航空运输活动进展协调、管理的机制。广义上讲,它包括在政府或非政府层次上签署的条约或其他协议、决议、决定、指令或规定以及国际组织的意见、结论、指导和讨论的文件。(一)国际航空运输多边法律体制的建构国际航空领域实行多边机制的历史可以追溯到1903年在欧洲召开的讨论跨境飞行的首届多边外交会议,但未达成协议。1910年,法国政府邀请21个欧洲国家出席巴黎外交会议,虽然准备更加充分,也未有结果。尽管如此,这两次会议不仅使各国在领空主权方面达成共识,而且为1910年和1919年外交会议奠定了根底。第一,?巴黎公约?。在1919年巴黎和会上,巴黎和会航空委员会拟订了?关于管理空中航行的公约?(?巴黎公约?)。最后有38个国家签字,并将执行管理和更新?巴黎公约?的任务委托给国际空中航行委员会。这是全球*围内第一个涉及国际航空法的多边公约,标志了航空法的正式形成,因为?巴黎公约?不仅勾勒出国际航空运输规则的法律框架,而且在此框架下建立了一个常设管理机构“国际空中航行委员会〞,在航空法开展史上具有重大意义。〔19〕294第二,?芝加哥公约?体系。第二次世界大战期间,在美国的努力下,1944年在芝加哥召开了国际民用航空会议,并签署了?国际民用航空公约?(?芝加哥公约?)。这次会议还形成了?国际航班过境协定?、?国际航空运输协定?、12个技术和双边协定的标准模式。因此,?芝加哥公约?体系是指以?芝加哥公约?为主体,辅以其他相关法律文件而共同构成的国际航空公法的根本法律框架,不仅包含了国际航空运输的重要规则,还确立了一大批具有国际法效力的法律原则和规则,是国际法在航空运输领域的具体适用。另外,这次会议决定建立国际民航组织(ICAO)。第三,国际航空运输协会多边法律体制。国际航空运输协会于1945年成立,是一个由世界各国航空公司所组成的大型国际组织。从法律性质方面看,国际航空运输协会具有两面性,一是由于国际民航组织把运价的制订权给予了国际航协,所以在运价制订方面具有法律效力。因此,国际航协实际上在运价制订方面行使的是一种多边机制。二是由于它是非政府组织,其决议没有法律效力。为了国际航空运输业的开展,国际航协不但在多边框架下给国际民航组织及其他国际组织协力合作,而且直接或间接对从事国际航空运输工作的各种航空运输企业提供合作的支持。必须指出,国际航空运输协会的设立虽然为全球航空公司提供了一个方便的多边论坛,唯其功能有局限性,且其决议对各国政府没有拘束力,在全球航空运输的自由化进程中也发挥不了太大作用。综上所述,所有这些法律体制皆无法触及国际民用商业航空运输交换营运权的核心问题,使得国际航空运输多边体制发挥的作用非常有限。(二)国际航空运输多边体制的开展:航空公司联盟战略联盟就是两个或两个以上经营实体之间为了到达*种战略目的而建立的一种合作关系,它们一般在相对独立的前提下开展合作。目前,产业联盟已成为各国实现企业规模经营和增强国际竞争力的重要手段,航空运输业中出现的主要联盟有:寰宇一家、天合联盟、明星联盟、翼之盟。〔20〕1999年4大全球航空联盟实际旅客运输量占全球旅客运输量的52.8%。〔21〕因此,当今世界航空运输市场的70%的份额几乎被几大航空公司联盟所瓜分,世界航空运输业已从航线竞争、中枢竞争、中枢群竞争开展到联盟竞争。航空公司联盟其法律性质是一种伙伴关系,参加联盟的航空公司都是独立的主体,签订合作协议明确双方或多方的权利义务,联合经营航空运输业务。〔22〕第一,补充现行国际航空运输体制。航空公司间的有些协议不仅是政府间航空运输协议或国内规则或决议所允许的,而且还是必须的,因为只有通过这些协议才能使那些规则及决议所规定的权利得以实现。因此,航空公司间协议成为国际航空运输规章的重要补充内容,补充了政府或国际文件未尽完善之处。有时,这类文件非常重要,它可直接或间接地为航空公司设定义务,也不必经过政府批准。第二,躲避现行国际航空运输体制。双边协议是创立国际网络的壁垒,因为国家谈判商定了在两国,有时还有第三国之间提供的航空运输效劳的条件。有些协议非常严格,对营运的航线、经营航线的航空公司、运力、运价都有明确规定。笔者认为,航空公司联盟在实践中建立的是一种新的国际航空运输多边体制,因为在国际航空运输中,假设承运人寻求建立大的国际网络、扩*目前的航班、进入新的市场,就需要取得新的第三、四航权;假设建立国际轴心体系则需要相当的第五航权。虽然广义的第五航权对单一承运人的建立并有效地运营自己的国际网络至关重要,但在国际谈判过程中,特别是在双边谈判中获取这一权利尤其困难。各国政府在授予第五航权上尤其慎重,因它可能对本国承运人造成严重的竞争压力。另外,第五航权涉及第三国,谈判程序繁杂,很难有效地将第五航权完整地组合起来。因此,航空运输企业很难通过一般程序直接获取运输权来建立国际网络,使得承运人不得不寻求通过合并已经拥有*市场运输权的承运人(外国承运人)的方法进入该市场,但国民所有权制度限制了合并在国际网络设立中的作用。〔1〕239如果说联盟成员的密切合作实现了表层的相互依赖,则以代码共享为纽带,股份相互持有的联盟则模糊了政府和国家的界限,使航空运输业在全球联盟成员国之间得以充分融合,这是全球航空联盟对世界经济一体化最重要的奉献。〔21〕(三)国际民航组织推动航空运输自由化的努力第一,国际民航组织第四次全球航空运输会议的成果。自?芝加哥公约?体系建立以来,尽管通过双边谈判达成民用航空运输协定的机制已经确立,假设干国家对以多边机制来管理航空运输业务的理想始终未曾忘情。1994年在蒙特利尔召开的第四次全球航空运输会议,原则上成认在国际航空运输管制体系中“采取渐进、逐步、有序且有保障地走向市场准入〞的广泛政策目标,并且成认“建立一套可信赖的自由化管制体系,取决于所有国家,尤其是开展中国家的持续参与〞。〔22〕这次会议拟订了多边架构草案,规定航空运输部门分4个阶段逐步实现自由化进程:〔22〕第一阶段:对市场准入进展渐进自由化的各种建议方法,如可以先就货物运输或不定期航班采取自由化措施;第二阶段:对航线、经营权利等采取全面市场准入的措施;第三阶段:对运力、运价等制定一套“行为准则〞,以防止不公平竞争行为;第四阶段:引入较具弹性的辅助性权利事项,如地面业务的处理或者航空业务的销售和行销。此次会议重申各国皆能参与国际航空运输活动的普遍目标,首次通过会议建议全球航空产业逐步、有序和有保障地到达市场准入的普遍政策目标,此工程标即为自由化目标,乃各国依其方式且以自己选择的步伐所追求的目标,宣布国际航空运输自由化是现行改革的最终目标。〔23〕第二,国际民航组织第五次全球航空运输会议的成果。2003年3月24-29日,ICAO第五次世界航空运输大会直接以“自由化的挑战和机遇〞为主题,全面研究了航空运输自由化问题。正如国际民航组织理事会主席柯台特在大会开幕式致辞中指出:此次大会审议“自由化〞,不是要不要的问题,而是如何施行的问题。大会一致认为:航空运输自由化是开展的必然趋势,制定并通过了推进航空运输自由化的指导性文件———?国际航空运输总体原则宣言?,制定并通过了双边、地区和有限多边自由化航空运输协定*本,供各国商谈和签订航空运输协定时参考①。第五次航空运输大会是全球自由化的经历交流会,目标是朝向开展一套国际航空运输渐进自由化的架构,随之建立的平安措施机制旨在确保公平竞争、平安和保安,并确保开展中国家有效持续地参与国际航空运输贸易效劳活动。这次大会不再拘泥于管理体制这一形式问题,转而直接对经济自由化这个体制变更的根源进展广泛讨论,研究经济自由化所包含的诸多问题,并将管理体制置于保障国际民用航空开展的地位,这不仅表达了ICAO对国际民航运输管理所持的新观点,也是对?芝加哥公约?所奉行的双边主义的进一步突破,将对国际民航业的开展产生深远影响。四、WTO体制下航空运输法的自由化趋势(一)GATS?航空运输效劳?的法律框架与地位WTO对航空运输的规定主要涉及3个领域,根据?效劳贸易总协定?航空运输效劳第3条的规定,该?协定?仅适用于航空器修理和保养效劳;航空运输销售和营销效劳;计算机定座系统(CRS)效劳。〔24〕第2条规定,不适用于无论如何授予的运营权(trafficrights)或与行使运营权直接有关的效劳。该协定第1条还明确规定:“依本协定承当的任何具体承诺或义务,不应减少或者影响一成员在WTO协定生效之日起已经实施的双边或多边协定下承当的各项义务。〞〔25〕GATS?航空运输效劳?是WTO体系惟一而且是首次涉足航空运输领域的国际法律文件,尽管纳入其调整*围的航空运输法律问题还比拟狭窄,但其历史地位不可代替。在此之前,GATT只涉及国际货物贸易关税壁垒,它没有进入效劳贸易领域,更不用说形成规*和调整航空运输效劳的多边规则。因此,对GATS?航空运输效劳?的法律地位可以表述为:它是WTO涉足航空运输效劳的首要标志,奠定了WTO航空立法向其他航空运输效劳拓展的法律根底,推动着WTO与主要国际民航专业组织的关系架构,完成了WTO航空运输法律制度的初步架构。GATS?航空运输效劳?之所以具有这样高的法律地位,主要是因为:第一,正是因为的存在,航空运输效劳才有机缘驶入有“经济联合国〞之称的WTO,并受其多边贸易规则的规*;第二,正是因为的存在,才有GATS2000,多哈回合谈判以及更多“WTO开展议程〞的登台亮相,增加了WTO不断扩大航空运输效劳管辖*围的可能性,有力推动着WTO航空立法的进一步开展;第三,正是因为的存在,才促成了目前航空运输多边体制的格局,促使WTO、ICAO、IATA认真考虑三者未来的关系及对国际运输管理体制的重新构架。在航空运输效劳领域,许多问题无法仅仅依靠世界贸易组织来解决,还需要国际民航组织(ICAO)等专业机构的协助;第四,正是因为的存在,WTO航空法律制度才会浮出水面,成为不少国际法研究者重点关注和研究的新兴学科。〔26〕52因此,GATS?航空运输效劳?在实践和理论中都具有重要的法律地位。(二)WTO体制下国际航空运输多边自由化的目标国际航空运输纳入?效劳贸易总协定?的目标就是创造一个管理环境,使航空运输可以为客户提供不受政府调控限制的效劳,尤其是新开发的效劳,如综合效劳提供商、速递公司、物流效劳供给商等。理想的国际航空运输管理体制应允许以下行为:第一,航空运输企业为实现运输网络优化可以自由设定航线,航空运输中枢行动也以市场经济为根底;第二,根据效劳特点和市场构造等经济因素自由定价的权力;第三,根据资金需求和市场营销政策自由决定航空运输企业的所有权构造,各航空运输企业能够不受阻碍地进展国外投资或与外国航空公司合并;第四,航空运输企业有根据市场需求从事各种方式的运输自由,可以自由签定运输合同,自由进展地面综合运输效劳;第五,各国要提供高效透明的海关程序和地面效劳程序;第六,航空运输效劳给外部环境造成的损害赔偿机制要有透明性、非歧视性。〔27〕在上述管理体制下,航空运输企业能够在任何国家投资根底设施业务,如设立仓库和分销中心、水陆运输业务,甚至设立外国航空公司,而不必担忧违反东道国限制性的规定与双边条约的限制,因为这将影响最有效的资本配置和新兴市场的建立,也阻碍航空运输企业为满足社会需求而进展的投资效劳。其次,上述管理体制也使航空运输企业的跨国并购更加方便,使各航空运输企业可以进展优势互补。再者,上述国际航空运输管理体制也可以促使全球经济一体化充分发挥潜力。航空运输企业根据纯粹的市场经济因素设立航线和运输网络可以节省市场效劳本钱,按照最有效与便利地效劳目标设立航空运输中枢运营,可以充分挖掘潜在的航空运输市场。国际航空运输管理体制不再受复杂烦琐、东拼西凑的双边协定的制约,航空运输网络将变得更加有效和符合本钱效益,可以节省本钱并改良效劳,最终以降低价格的方式将利益转移给消费者。(三)WTO体制下国际航空运输多边自由化的展望第一,国际航空运输效劳纳入WTO是全球经济一体化的要求为适应全球经济一体化的开展,需要建立一种新的管理体制,促进航空运输综合效劳的开展。WTO?效劳贸易总协定?是一个较好的体制,适应了全球经济一体化的开展。?效劳贸易总协定?的根本原则是公开、透明、公正,非常适合当今世界综合经济的需求。其*些制度可以利用最有效的方式实现公平和最广泛的自由化,如最惠国待遇原则和国民待遇原则。?效劳贸易总协定?为便利货物和效劳的自由流动提供了条件,使边界的物理意义变得越来越无关紧要。同时,该体制配有全面有效的争端解决机制,最大限度地减少政治和军事干预。〔28〕因此,根据?效劳贸易总协定?进展航空运输管理体制的改革,有能力迎接全球经济一体化给国际航空运输管理体制带来的挑战。目前的国际航空运输不但涉及传统的航空运输,也涉及水陆运输、计算机跟踪查询系统、仓储和存储、报关、代理、地面装卸以及其它许多前所未有的效劳。?效劳贸易总协定?具有容纳跨部门贸易谈判的可能性,可以为几个或所有航空运输效劳部门进展综合性航空运输效劳谈判提供时机。这是一种高效有利的手段,为全球经济一体化提供综合性的航空运输管理体制,而不是通过逐个谈判来形成的管理体制。谈判小组可以根据整个改革进程的一致性和效率性,把综合性航空运输效劳作为一个整体加以考虑,因为没有其它任何体制能为航空运输管理体制的改革提供这种独特的优势。第二,定期审查机制确保GATS向更多的航空运输效劳领域延伸按照?效劳贸易总协定航空运输效劳?第5条的规定:“效劳贸易理事会应定期,至少5年一次审议航空运输领域开展情况和本运作情况,以考虑把本协定进一步适用到该领域的可能。〞这说明,GATS把航空运输效劳列为例外,只是暂时的;从长远来看,GATS规则必将进一步扩大其在航空运输领域的适用*围。根据前述第5条的规定,WTO效劳贸易理事会已于2001年通过GATS2000的航空运输效劳贸易的审议。从WTO成员方提出的航空运输效劳出价来看,美国、欧盟、日本和局部开展中国家的出价都超出了WTO关于航空运输效劳现有的适用*围,涉及航权开放、市场准入、运力、运价和机场地面效劳等重要而广泛的领域。按照时间表,WTO应该在2006年后进展新一轮的航空运输开展情况和运行情况审议。由于WTO多哈回合关于农产品补贴问题的谈判陷于僵局,WTO总干事拉米于2006年7月28日宣布中止多哈回合的谈判。这当然是很多人不愿意看到的局面。时隔一周,澳大利亚、巴西、日本等就开场了重新启动多哈回合谈判的努力,并于2006年8月中旬开会磋商和协调立场。因为,任何WTO成员方都不愿意看到多边国际经贸规则谈判的成果付之东流,实际上,多哈回合效劳贸易已经接近取得最后成果。尽管美国、欧盟在关键性的效劳贸易谈判问题上立场相佐,且拒绝让步,但经济全球化趋势不可逆转,航空运输自由化的潮流难以阻挡。我们相信,困难是暂时的,通过各方的努力和妥协,WTO航空运输效劳谈判在不长的时间内,将会克制困难,继续前行。〔26〕198五、结论国际航空运输效劳自由化已成为不可阻挡的潮流,现代国际航空法的开展也反映了这一趋势。1944年?芝加哥公约?建立的双边法律体制实质上是一种贸易保护主义,阻碍了国际航空运输业的开展;20世纪中期美英签订的?百慕大协定?开场尝试瓦解双边法律体制的严格束缚,20世纪70年代以后美国与西方国家签定的自由式协定大幅度增加了自由化内容,尤其是2007年?美欧航空运输协议?和?中美航空运输协议?都表达了航空法的全面自由化。在区域*围内,欧盟是航空运输法律体制自由化开展的典型,亚太地区近年来也展示了自由化开展的强烈势头,虽然各区域内航空运输自由化开展相差很大,但总的趋势是朝着深度自由化的方向开展。国际多边自由化仅在有限*围内开展,?芝加哥公约?的多边法律机制仅在第一、二种航权*围内实施,国际航空运输协会仅在票价方面实行多边法律机制,但航空联盟在实践中开展了多边自由化,ICAO也对多边自由化做出了重要奉献,尤其是第五次世界航空运输大会的召开,明确了自由化的方向与步骤。WTO多边法律体制也开场调整航空运输,虽然目前的调整*围十分狭窄,但贸易评审机制确保了WTO航空立法向着自由化方向开展。参考文献〔1〕唐明毅?现代国际航空运输法〔M〕?:法律,1999?〔2〕詹宁斯,瓦茨?奥本海国际法〔M〕?:中国大百科全书,1998?〔3〕AnthonySampson,EmpiresoftheSky,thePolitics,ContestsandCartelsofWorldAirlines,HodderandStoughton.71(1984).〔4〕AnthonySampson,EmpiresoftheSky,thePolitics,ContestsandCartelsofWorldAirlines,HodderandStoughton.72(1984).〔5〕RickBrooks,UPSs'2ndQuarterNetFell9.4%asShippingSlowedWorldwide,A2WallSt.J.,2001.〔6〕赵维田?论双边航空协定的三种模式〔J〕?法学研究,1988,(2)?〔7〕董念清?中美航空运输协议研究〔J〕?中国民航大学学报,2008,(4)?〔8〕*功仕?关于航空运输全球化问题〔J〕?民航经济与技术,1992,(2)?〔9〕ArntGoppert,TheLiberalisationofInternationalAirTransportService:DevelopmentsintheUS-GermanBilateralRelationsandtheirImplicationsonFutureRegulationApproachesTowardAviation,(LL.M.Thesis,Montrea:lInstituteofAir&SpaceLaw,McGillUniversity),14(1998)〔unpublished〕.〔10〕L.Weber,TheChicagoConventionandtheE*changeofTrafficRightsinaRegionalConte*t,ⅩⅩ?ⅠAnn.Air&Sp.L.123(1995).〔11〕J.Gunther,MultilateralisminInternationalAirTransport-theConte*tandtheQuest,ⅪⅩ?ⅠAnn.Air&Sp.L.261(1994).〔12〕B.D.K.Henku,RegionalisminInternationalAirTransportRegulation,LeidenKomaP