对我国食品安全监管问题的探讨

对我国食品安全监管问题的探讨“民以食为天”，食品作为人类最基本的消费品，随着人们生活水平的提高，其质量和安全性越来越受到消费者的重视。近几年来，世界范围内相继爆发了疯牛病、禽流感、苏丹红、毒酒、农药残留及肉类中药物残留及激素残留导致中毒等一系列食品安全问题，使人民的日常饮食安全受到了严重的威胁。我国食品安全监管体系和制度存在的弊端和问题引起了社会各界的关注。基于这样的背景，本文通过对我国食品安全监管中存在的问题及其原因的分析，提出了提高我国食品安全监管力度的建议。关键词：食品安全监管问题建议“民以食为天”，食品作为人类最基本的消费品，随着人们生活水平的提高，其质量和安全性越来越受到消费者的重视。近几年来，世界范围内相继爆发了疯牛病、禽流感、苏丹红、毒酒、农药残留及肉类中药物残留及激素残留导致中毒等一系列食品安全问题，使人民的日常饮食安全受到了严重的威胁。从卫生部通报的统计数据来看，2007年发生食物中毒506起，中毒人数13280人，2008年发生食物中毒437起，中毒人数13325人，我国食品安全事件发生频繁。而且食品安全问题危害严重，特别是“三鹿问题奶粉事件”引发的奶制品安全问题不但它给广大婴幼儿的生命健康造成了极大伤害，给我国乳品行业乃至整个食品行业的声誉造成了极大损害，在国内外产生了极其恶劣的影响，更暴露我国食品安全监管体制存在漏洞，监管严重缺失等方面的突出问题。食品安全直接关系到人的身体健康和生命安全，关系到经济的发展和社会稳定。我国的食品安全监管面临巨大挑战，食品安全工作提高到了前所未有的高度，如何保障食品安全、加强食品安全监管，维护消费者的健康权益己成为一项重要国策。一、我国食品安全监管中存在的问题“分段监管为主，品种监管为辅”体制在保障食品质量安全、维护消费者权益的过程中发挥了巨大的作用，但也暴露出一些问题，其弊端主要反映在以下几个方面。（一）食品安全监管部门权责不清现行的食品安全监管体制从结构上看是有利于各司其职的。但是由于食品安全监管各环节之间的职责很难彻底划分清楚，难以形成“从农场到餐桌”整条食物链的无缝连接。农业、质检、工商、卫生、商务、坏保等十多个部门对食品链的不同环节和不同方面进行监管，形成了“多头分散、齐抓共管”和“多头有责、无人负责”的局面。在部门利益最大化和责任最小化思想作用下，一旦出现食品安全事故，需要追究责任时，就会出现互相推诱，互相埋怨;一旦食品安全监管取得了成绩时，就会出现互相抢功，使食品安全监管变成部门间的利益分配和争夺。（二）食品安全监督检验标准残缺、不统一我国果蔬标准缺乏一些重要食品加工原料的质量标准和分级标准，无法实现对产品质量认证及优质优价，贮藏运输及包装标识标准不能满足果蔬贮藏流通需要，果蔬制品中目前还没有二氧化硫、福、砷、汞等有害物质含量的检测方法标准。食品安全标准重叠问题严重。例如黄花菜中氧化硫残留问题，《食品添加剂使用卫生标准》明确黄花菜不属于“干菜”，不得使用硫磺等漂白剂，因此不能有二氧化硫残留;而质检、农业部门的标准中规定“干菜”包括黄花菜，且明确二氧化硫的残留限量是0.19/kg。食品标准之间相互交叉、相互矛盾，不仅给黄花菜的种植、初加工、流通造成极大混乱，更使消费者一头雾水，无法消费，导致了生产流通和市场秩序的混乱。（三）食品安全检测技术较落后在食品安全检测技术方面，我国食品安全检测工作尚处于初级阶段，关键设备及技术与发达国家相比存在较大差距，设备落后、专业人才短缺问题突出。特别是一些检测项目因缺乏先进检测技术和精良设备还一直停留在感官评价阶段，很多有毒残留检测项目尚未开展。在农药残留检测方面，美国可检测出360多种农药;德国可检测出325种农药;加拿大可检测出251种农药。而我国还没有能够同时测定上百种农药的多残留检测分析技术。此外，食品安全检测检验工作由于检测速度慢，检测设备不易携带和检测信息不共享等客观原因影响了食品安全监管的全面普及，更是阻碍了其快速发展，使得不法商贩有机可乘，进行流动地违规生产经营活动。对于这类现象，是食品安全监管的“盲区，’o（四）行业协会力量薄弱行业协会是食品安全监管体系中不可缺少的重要组成部分，但目前它的处境十分尴尬。由于大多数行业协会虽然隶属于行政机构，但没有实际的行政权和处置权。即使在发展成熟的行业，行业协会对强势企业同样不具有威慑力，甚至更多时候由于不敢得罪行业的龙头老大们而变成帮助其推行霸权政策的工具。当然，近年来一些食品企业也陆续加入了一些行业协会，但是对于签订的协会规定不能自觉执行，虚同摆设。行业协会在加强企业自律、提倡诚信经营和自觉抵制假冒伪劣等方面发挥作用举步维艰。二、食品安全监管问题的原因分析（一）相关法律体系不健全政府监管是连续的活动，一般具有稳定性、长久性和可预期性的特点。而社会经济生活处于动态变化之中，法律体系调整的政治过程周期长且颇费周折。因此，有些监管法律体系规范与现实必然存在差距。我国的食品安全法律法规大多制定于21世纪初，在实施相当长的一段时期后，主客观情况发生了重大变化，以至于贯彻不力或无法贯彻实施而产生大量的政策老化问题。同时，作为食品管理部门和国际食品贸易、食品生产和加工者惟一的和最重要的基本参照标准，现有的食品安全法律体系规范的不健全，表现在“从田头到餐桌”的全程监控上法律内容不够全面，缺乏系统性和整体性。另外，食品安全法律体系中重复性规定也是一种政府监管失效的表现。（二）相关监督制度的不完善政府部门所提供的公共服务有着自然垄断性，因而可利用自身所处的优势地位来封锁一部分公共服务及物品所涉及的有关资源和成本信息。同时，政府机构产出的质和量难以衡量，因此需要设立监督的制度安排来制约政府、促进其有效发挥监管功能。而中国由于“大政府、小社会”的传统，社会力量薄弱，公众权利意识不高，缺乏对政府的监督。受中国传统观念的影响，老百姓只认可政府，而对于西方传来的行业协会制度的权威性颇感质疑。行业协会在加强企业自律、提倡诚信经营和自觉抵制假冒伪劣等方面发挥作用举步维艰。监督、决策与执行是任何行政体制都不可或缺的三个轮子。正是监督这个轮子不完善甚或缺失，导致在食品安全监管方面政府“缺位”、“错位”问题非常严重。（三）政府监管执行不力执行是监管工作的重要环节，也是监管理念与监管规则的落实。一方面，政府部门作为食品安全监管执行主体，法律授权、行政隶属等方面具有非独立性导致了政府部门监管执行失灵。首先，我国食品安全监管机构实行双重管理，在隶属关系上具有非独立性。由于中央和地方政府分别是独立的利益主体，业务上受中央政府部门指导，人事财政上受地方政府支配的监管部门必然受地方利益的干扰，缺乏执法机关应有的独立法律地位。其次，按照目前的法规，一个单项监管由一些行政管理部门按各自职能共同执法，即在法律授权上的非独立性。其三，在实施监管至少要有三个相互独立的主体，即决定对食品行业进行监管的立法机构、具体实施食品安全监管的行政执行机构以及被监管的对象。这三者在法律概念上完全相互独立，并在实施监管的过程中扮演不同的角色。但在现存的体制下，它们相互之间有千丝万缕的联系，彼此间缺乏必要的制度制衡，监管者与被监管者很容易结成同盟，形成行政性垄断，官商合谋，利用管制权来阻挠市场竞争，共同瓜分市场剩余和垄断利润，加大消费者成本。另一方面，由于各职能部门之间缺乏沟通和信息交流，碍于职能权限，不敢越位查处，协调性不强，不能联动协作和立即追根溯源的情况严重影响了食品安全监管工作的顺利进行。特别在一些随着市场经济的发展而产生的一些新问题、新领域，法律法规缺乏管理的规定，导致监管职责不明确。同时，这种分段监管体制，尤其是职责交叉和管理断裂现象的存在，必然会增加政府在食品安全监管方面的成本和难度。三、提高我国食品安全监管力度的建议（一）进一步完善的我国食品安全监管制度1.积极借鉴发达国家食品监管的经验目前，欧美等发达国家各自在食品安全监管实践中寻找到了适合本国国情的监管模式，它们的管理各具特色，但存在着一个共同的发展趋势，即食品安全监管逐步趋向于统一管理、协调、高效。这些国家纷纷将食品安全的监管职能集中到一个独立的部门或相对集中的几个部门，并加大部门之间的协调配合力度，以提高食品安全监管的效果。相关监管部门之间分工明确，各司其职，积极配合，使食品安全管理水平不断得到提高。这种集中监管体制，可以保障食品安全措施的实施，改善食品安全监管效率和效果，统一食品安全标准，可以快速应对安全挑战。为加强“从农田到餐桌”的全程食品安全监控，欧美国家所形成的政府、企业、科研机构、消费者共同参与的监管模式，很好地避免了仅由政府单一监督造成的监管职能弱化的弊端。除了要制定合理的监管体系之外，完善法律法规，提升检测技术，信息化建设以及食品安全风险管理等先进经验，都是我们应该学习的宝贵经验。2.加强食品安全监管制度的建设（1）继续完善食品安全监管体制当前，我国《食品安全法》规定的食品安全管理体制，仍然延续采用“一个监管环节由一个部门监管”的原则。“分段监管”的监管体制只能是权宜之计，为长治久安，我们要借鉴发达国家的先进经验，摸索适合我国国情的监管体制改革道路，循序渐进地将分散在各部门的执法力量集中整合，最终达到精简、高效的管理目标。（2）重视食品安全信用制度加强监管只是治标，企业自律才能治本。售假等违法行为导致食品市场秩序混乱的根本原因就是食品生产经营企业违背法律与道德，信用严重缺失。近几年来，“无公害食品行动计划”、“三绿工程”和“食品安全行动计划”等活动在有关部门组织实施下，开始了对食品安全信用体系建设的探索，己经取得了较好的效果。但食品安全信用制度尚不成熟，还需要进一步完善，为此，政府行政部门可以通过优惠政策、制度支持等方式(如规定代理消费者求偿所得收入可减税或免税)，逐步培养起经营者的自律意识，转变食品安全管理主体的角色，积极引入以食品生产企业为主体的食品安全管理新制度，发挥企业的主观能动性。（二）当前我国食品安全监督工作的全面落实突出重点《食品安全法》及《实施条例》作为我国食品安全监管工作的法律依据和实施指南，指导着当前我国食品安全监管机制的改革和配套制度的完善。食品安全监管工作重在立法之外，《食品安全法》及《实施条例》颁布仅仅是一个开始。要真正实现食品安全，首要是认真学习法律法规，然后关键是贯彻落实。目前，我国食品安全监管工作正处于新法颁布实施的过渡期，做好过渡工作和日常监管工作同样重要。1.学习领会法律法规精神，做好工作衔接各级监管部门在进一步学习《食品安全法》及《实施条例》的同时，要明确各自的职责，加强沟通合作，依法继续开展食品安全监管工作。各有关部门要加快制定完善与《食品安全法》配套的规章制度，且在新的配套制度公布前，各食品安全监管部门原则上要按照现行规定开展监督执法工作，并及时向上级主管部门报告《食品安全法》及《实施条例》的贯彻实施情况以及好的经验和做法。特别是2009年6月1日以后，对于地方机构改革和职能调整未完成的，餐饮服务和保健食品生产企业的许可工作，由地方政府确定的部门继续按现行工作机制承担相关工作并做好平稳过渡。2.尽快建立统一、全面、先进的食品安全标准现在食品安全方面所遵循是《农产品质量标准》、《食品卫生标准》、《产品质量标准》以及一些强制执行的地方标准和行业标准，由于缺乏有效的统一协调机制，才有“三鹿奶粉事件”的发生。这不仅让相关食品加工生产者颇为头疼，也使得政府部门在对不少食品的监管上陷入尴尬的境地，因此当务之急是尽快确立国家的食品安全标准。在《食品安全法》重要思想的指导下，建立食品安全标准应以保障公民身体健康为宗旨，做到科学合理、安全可靠，并确立其统一的强制性的、权威性的国家法律法规地位。目前，国务院卫生部组建了食品安全国家标准审评委员会，并筹建了国家食品安全标准技术机构，食品中农药残留限量标准、食品添加剂使用限量以及相应检验方法等标准的制定、修订工作正在进行。工业和信息化部正在着手完善食品工业行业标准。在此基础上，加快与国际接轨的步伐，将国内食品标准尽快与国际CAC标准接轨也应该是制定标准的一个重要趋势。3.努力提高食品安全检测技术在保证食品安全方面，检验检测应向高技术化、速测化、便携化以及信息共享方面迈进。不言而喻，科技是必不可少的工具。随着食品产业的发展和食品安全标准修正当前对食品安全技术提出了更高的要求，因而必须通过研究一些科学技术，首先在检测技术上，不仅要跟踪国际先进技术，而且要开展科研项目，自主开发关键检测、监控技术与仪器设备。另一方面，普及一些快速、简便的检测技术，面向国内市场采购先进机器设备，以满足监管部门日常检测工作所需。当前，设置检测系统并使食品检测机构逐步社会化、建立科学的检测质量保证体系以及加强检测技术开发和检测人员培训是提高我国食品检测能力的根本举措，是贯彻落实《食品安全法》及《实施条例》的有效工具。检验检测体系和食品安全标准的统一，必将为我国大力开展的食品市场准入制度提供良好的技术支持。4.加强食品安全监测危害分析和关键控制点管理体系(HACCP)体系经过30多年的研究和发展，已经成为世界公认的行之有效的食品安全质量保证系统。它的目标是防患于未然，将安全方面的危害因素控制在食品加工过程中，而不是事情发生之后。它所具有的预防性体现在，强调要预先分析情况并设计出纠偏方案，通过对每个关键点的严密监控，使潜在的危害尽量不发生，若一旦出现问题，马上启动纠偏行动和控制措施，把危害降到最低。我国虽未通过法律法规明确规定队CCP在中国食品安全管制中的地位和作用，但要求食品企业制定严格的档案制度，对食品链的各个环节都有明确的资料记载，这样，易于分清事故责任人，形成完善的食品安全检测体系，对食品的不安全因素起到预防作用。5.塑造良好的食品安全监管环境食品安全是全社会的责任，仅靠政府的努力是不够的，需要社会各界的积极参与和配合，以及新闻媒体和消费者的监督等。首先，要加强政府监管队伍建设。做好食品安全监管工作，必须要有一支政治思想觉悟高，作风优良，纪律严明，业务水平高超的队伍，提高工作人员依法行政意识和依法办事能力和业务技