美国石油危机应对机制

美国石油危机应对机制美国石油危机应对机制既是20世纪70年代石油危机的直接产物，也是美国漫长的石油工业发展史中种种维护石油安全的手段在特定历史条件和国际政治背景下系统化、机制化的必然产物。经过30余年的发展，此机制已经相对成熟和完整，日益成为美国应对可能发生的石油危机、维护能源安全的有效防线和国家安全的重要保障。

在20世纪70年代之前，美国一直是世界石油工业的“执牛耳者”，无论是20世纪50年代开始的产油国国有化斗争还是前三次中东战争，美国自身的石油安全均未受到实质性挑战，同时还在盟友出现危机时及时伸手，美国所要付出的代价无非是重新安排国内石油生产和石油公司船队运输计划。①然而，1973年10月石油禁运一开始，美国却遭遇到了前所未有的打击——约13％的石油供应中断，②近2万个加油站关闭，航空公司平均每天有300个航班被取消，通货膨胀泛滥，失业率激增，国人怨声载道。③同时，美国的主要盟友为免遭禁运纷纷向阿拉伯国家示好，无意帮助美国渡过危机，美国政府陷入了空前的内外交困境地。

面对突如其来的石油危机，当时尼克松政府意识到仅依靠以往和现有的应急措施不仅无法使美国摆脱危机，而且从长远考虑会使美国的能源安全更加脆弱，④因而“必须针对目前和今后美国石油安全链上的各个脆弱环节，寻求建立长效的应对机制”。⑤尼克松政府成立了联邦能源局(FederalEnergyAgency)并向国会提出建立战略石油储备的构想，同时开始寻求建立以国际能源机构为核心的包括“紧急状态共享”(EmergencySharing)等内容的西方主要石油消费国集体安全体系。“水门事件”后，福特总统全盘接受并继续贯彻尼克松的能源安全战略，将尼克松未尽的战略构想付诸实践。除落实国际能源机构外，1975年12月22日，福特总统签发《能源政策与储备法》(EnergyPolicyandConservationAct)，宣布联邦政府将正式着手建立“战略石油储备”(StrategicPetroleumReserve,SPR)，同时对紧急原油配给制作出了进一步的规定。⑥《能源政策与储备法》成为美国石油危机应对机制基本法律依据的核心蓝本，⑦此后美国历届政府对石油危机应对机制进行调整，对战略石油储备进行补充都必须在修订该法案的基础上进行。卡特总统上台后，国会于1977年通过《能源部组织机构法》(DepartmentofEnergyOrganizationAct)，正式建立了统管能源事务的联邦行政机构——能源部(DepartmentofEnergy)，使得美国石油危机应对机制的运作有了组织机构上的保障。⑧

克林顿上台后，通过对《能源政策与储备法》的修正将动用战略石油储备作为国内能源市场进行调控的重要手段，同时引入商业化运作机制，通过抛售一定的战略石油储备筹集储备设施运转和建设资金。⑨与之形成鲜明对比的是小布什总统严格控制动用战略石油储备，坚持将战略石油储备作为危机应对措施和国防燃料储备而非政策或市场调控工具。⑩“9•11”事件后，为防止恐怖主义袭击而造成石油供应中断，布什指出，美国“必须加强并最大限度地扩充战略石油储备”。(11)2001年11月中旬，布什下令能源部迅速增加战略石油储备，目标是2005年将战略石油储备增加到7亿桶，达到目前战略储备能力的极限。

一、石油危机应对机制的管理机构。美国石油危机应对机制的管理体系是联邦政府统领、各州政府密切协同配合，垂直管理与矩阵式管理相结合的多元模式。权责清晰、层次分明的管理机构是美国石油危机应对机制顺畅运作、抵御石油危机和维护能源安全的前提和根本保障。

美国的石油危机应对机制既是国家整体危机管理的重要组成部分，也是能源安全战略的重要环节。美国总统直接领导下的能源部和联邦紧急状态管理局(FederalEmergencyManagementAgency,FEMA)是石油危机应对机制制定、实施、监管、评估和调整的牵头机构。(12)当出现原油供应缺口或价格暴涨等石油危机迹象时，能源部和联邦紧急状态管理局会立即抽调有关方面的负责人组成联邦危机应对小组(EmergencyResponseTeam,ERT)，负责具体应对措施的实施。(13)“9•11”事件后，国际恐怖分子对能源基础设施破坏引发石油危机的可能性增加，为此成立不久的国土安全部(DepartmentofHomelandSecurity)开始在美国石油危机应对机制中扮演重要角色。(14)能源部下设能源安全与应急管理办公室(OfficeofEnergySecurityandEmergencyOperation)负责石油危机应对机制国内各州之间的协调，同时负责能源部危机处理中心(EmergencyOperationsCenter)的运作，该中心是联邦危机应对小组(ERT)的重要组成部分。(15)

根据1977年颁布的《能源部组织机构法》(DepartmentofEnergyOrganizationAct)第3部分第301条以及1998年对《能源政策与储备法》的修正案规定，总统授权能源部在出现危机时作为“国家紧急共享机构”(NationalEmergencySharingOrganization,NESO)的中枢，负责在国际能源机构框架下参加应急能源共享计划及国内各州之间紧急共享计划的协调和实施，国家紧急共享机构是整个石油危机应对机制的核心之一。(16)能源部的国际事务办公室(InternationalAffairsOffice)负责国家紧急共享机构与其他机构及国务院各部门之间的协调。当发生危机时，国际事务办公室将与相关危机应对部门负责人沟通，在既定预案基础上共商具体应对之策。在上述基础上，能源部还下设了若干局、办公室，负责石油危机应对机制的各个具体环节，当出现石油危机迹象或发生石油危机时，这些机构会密切协同配合，首先在能源部内形成合力，在危机应对中发挥重要作用。(17)这些机构主要包括：能源信息管理局、战略石油储备办公室、政策办公室、能源情报办公室、公共事务办公室、能源效率和可再生能源办公室和顾问办公室等。

美国是一个联邦制国家，在石油危机应对机制领域，各州政府一方面在能源部等联邦机构的领导下应对全国范围内比较重大的石油危机，同时享有比较充分的自主空间，得以根据自身的情况和特点应对可能发生的由自然灾害或恐怖袭击导致的能源供应中断或州内较小型的石油危机。(18)各州的石油危机应对是美国石油危机应对机制的重要组成部分。

二、战略石油储备。美国战略石油储备集中位于路易斯安纳州南部和得克萨斯州东部500多个天然盐穴中，与墨西哥湾毗邻。盐穴位于地下2000—4000英尺，地底巨大的压力确保盐穴密闭，平均2000英尺的落差形成的自然温差使原油在盐穴里循环流动。(19)这种存储方式既有利于保持原油的质量，也能极大地节约储备设施建设成本。(20)战略石油储备是美国石油危机应对机制中最核心的组成部分。(21)1975年底，美国国会通过《能源政策与储备法》，授权政府建立10亿桶的战略石油储备，以应付可能发生的严重石油供应中断，并满足国际能源机构成员国至少90天石油净进口量的储备要求。1977年7月21日，美国战略石油储备建设正式启动。

美国建立战略石油储备的主要目的是为了当出现石油供应中断或价格暴涨时，短期内将大量的原油投放市场，迅速弥补供应缺口和平抑油价。迄今为止，美国战略石油储备动用共出现过四种模式：

(一)全面动用(FullDrwadown)或称为紧急动用(EmergencyDrwadown)。根据相关法律规定，当总统认定已经或者即将出现“严重供应中断”，并将对国家安全和经济产生重大的逆转性影响时可以宣布“全面动用战略石油储备”。《能源政策与储备法》对“严重供应中断”做出了以下界定：1、出现或即将出现长时间、大范围的危机现象或征兆；2、对国家安全或经济发展可能导致巨大的负面影响；3、导致或将导致海外石油供应中断或国内石油市场的供应中断。(22)按照上述界定，自战略石油储备建立以来符合“严重供应中断”的石油供应中断一共出现过两次：一次是1979—1980年伊朗伊斯兰革命导致的石油危机；另一次是1990—1991年海湾危机期间。

(二)有限动用(LimitedDrawdown)或称为非紧急动用(Non-EmergencySales)。这种动用模式始于克林顿政府时期。由于相关法律规定总统有权认定“石油危机”是否出现，克林顿总统为弥补财政赤字、维护国内石油市场的稳定和为民主党助选曾4次认定出现“石油危机”，并动用了战略石油储备。为使这种动用合法化，克林顿对相关法律进行了修改，提出如果总统认为出现以下情况，可进行有限动用：没有达到《能源政策与储备法》规定的“严重供应中断”标准或没有达到国际能源机构7％的供应缺口标准，但是石油供应缺口已经严重影响了政府执政和国内地区经济的稳定。(23)克林顿对战略石油储备动用条款的修改触动了其核心原则，在国内曾遭广泛反对。但事实上也使得美国战略石油储备更加灵活，功能更加多样。(24)2004年8月末，“卡特里娜飓风”(Katrina)登陆墨西哥湾导致当地石油生产、冶炼和存储设施遭到巨大破坏时，一向慎言战略石油储备动用的小布什总统也根据克林顿时期对相关法律的修改，动用了2000万桶左右战略石油储备。(25)

(三)测试性动用(TestSales)。测试性动用主要是为了检验储备设施和投放系统能否正常运行，防止在紧急动用时，投放机制无法顺畅运作。历史上测试性动用出现过两次，均在共和党总统任期内。第一次是1985年里根总统对战略石油储备建设的阶段性检验，共投放110万桶，取得较好效果，标志着战略石油储备初步具备了危机应对能力。第二次是1990年海湾危机期间，老布什总统动用了500万桶战略石油储备进行投放试验，为军事行动开始后的全面动用做准备。根据相关法律，测试性动用由能源部长负责，动用的总量不得超过500万桶。(26)

(四)轮库(Exchange)或称为原油置换(CrudeOilExchange)。轮库是为了解决因为油品品质或短期内区域性能源短缺造成的石油供应企业交货问题，在战略石油储备与私人公司商业储备之间进行的原油交换行为。(27)轮库一般通过协议先由政府向私人公司投放原油，再由私人公司返还，其中一些轮库可以使政府获得更多的原油。历史上共出现过6次轮库，5次发生在克林顿时期，1次发生在小布什时期。

战略石油储备系统的运行方式是由政府制定规划，委托民间商业机构管理站点日常运行。(28)战略石油投放采用市场招标机制。政府向石油公司招标，再由石油公司向市场销售。回收的资金上缴石油储备资金专门账户，用来补充石油储备。能源部战略石油储备办公室制定了一整套销售规程，主要包括《标准销售条款》(StandardSaleProcedures)和《战略石油储备投放与销售管理手册》(DrawdownandDistributionManagementManualfortheSPR)，(29)规定了战略石油储备的竞价销售程序，具体情况如下：

在总统决定动用战略石油储备后的24小时内，由能源部战略石油储备办公室颁布通知，规定具体的投放数量、原油品种和销售程序。一周后能源部战略石油储备办公室开始接受投标。所有竞标方必须无条件接受政府的销售条款，包括交纳1000万美元或投标价格5％的费用作担保。竞标方可以投标1个或多个项目提单(来自特定战略石油储备基地、特定数量和质量的原油)，并说明付款方式。这个过程通常需要3—4天。随后战略石油储备办公室将确定中标者。能源部在评价各标后选择“完好有成就的发盘人”(ApparentlySuccessfulOffer)，被选定的发盘人必须在5个营业日内提交信用证或合同价值110％的保证金。从总统决定动用后的第15天起开始交付原油。一旦购买人安排好运输渠道即可交货。大部分战略石油储备在当月能够转向市场出售。(30)

三、国际能源机构框架下的国际协调。在国内构建石油危机应对机制的同时，美国还注重与盟友的充分协调并寻求确立一个长效的协调、合作平台，争取盟友的配合、协助，分担风险，共同应对石油危机，(31)国际能源机构正是这样一种能源集体安全构想的化身。美国在国际能源机构处于关键性的主导地位，各个成员国应对石油危机的能力被美国视作自身危机应对能力的重要组成部分。(32)经历30余年的发展，国际能源机构由最初旨在反制石油输出国组织(OPEC)的“新卡特尔”(33)日益发展完善成为西方世界能源安全协作平台和石油危机应对防线，(34)并在更大的范围产生影响。国际能源机构也成为美国石油危机应对机制中国际协调层面最主要、最有效的构成单元。

四、其他应对措施。在美国石油危机应对机制中，除了投放战略石油储备和参与国际能源机构应急共享计划之外，还包括燃料转换(FuelSwitching)、需求限制(DemandRestraint)和国内紧急增产(IncreasedIndigenousProduction或称SurgeOilProduction)等其他应对措施。与投放战略石油储备相比，这些措施，特别是燃料转换尽管也需要法律保障和联邦政府的统协领导，但是日常维护和使用成本要低得多，因而为石油危机应对措施提供了更大的灵活性和更宽广的选择余地。其对石油市场的影响虽然无法与投放战略石油储备相提并论，但是作为美国石油危机应对机制的组成部分，当发生石油危机时，它们能在总体上起到辅助、补充作用；在部分地区、某些领域和某些特定的情况下甚至可以独立发挥作用，有效应对危机。

燃料转换是美国石油危机应对机制中的重要对策措施之一。当发生由重大石油供应中断或价格暴涨所引起的石油危机时，美国部分消耗石油的工业生产部门，特别是重工、冶金、发电等行业具备两套甚至更多动力系统，可以在一定时间段内，部分地转向消耗煤炭、天然气或其他形式的能源以减轻石油危机对生产带来的危害。(35)尽管燃料转换不能像投放战略石油储备或启动国际能源机构应急共享计划那样在短时间内起到遏阻石油危机的作用，但是它对缓解国内工业生产压力、减少石油危机带来的经济损失有重要的意义。对于局部、短期的石油供应中断或价格上涨，燃料转换成为美国许多企业规避石油市场风险，维护正常生产运作的首选。(36)同时它也代表了面向未来、减少对石油依赖从而寻求能源困局根本解决之道的发展趋势。

需求限制与国内紧急增产曾是美国应对石油危机的重要措施，二者均可以追溯到第二次世界大战时期，至今仍是危机应对机制的组成部分。但因受当前国际能源格局和美国自身能源安全状况的影响，其应对石油危机时所发挥的作用越来越有限，甚至会产生副作用，加剧危机的蔓延。因此在美国石油危机应对机制中，这两项措施往往成为不得已之选，且备受争议。(37)

通过对美国石油危机应对机制构成的梳理，可以发现权责清晰、层次分明的管理体系是整个机制顺畅运作的前提和根本保障，是危机应对机制的灵魂；战略石油储备是应对机制最核心的组成部分，是最可靠的应对手段，也是其他应对措施实施的基础；国际能源机构代表着美国对能源领域“集体安全”机制的重视，也是其危机应对机制国际化的体现；需求限制、国内紧急增产等其他应对措施则使得危机应对机制更加灵活，手段更加多样化。在30余年的演变过程中，美国石油危机应对机制在基本构成上保持稳定，同时在管理机构设置和具体应对措施上又呈现出不断调整，不断充实的发展势头，这正是危机应对机制的内在特质和机制成熟、有效的体现。

注释：

①[美]罗伯特•基欧汉：《霸权之后——世界政治经济中的合作与纷争》，苏长和等译，上海世纪出版集团，2005年出版，第168页。

②根据当时美国油料能源办公室(OfficeofFuelandEnergy)的统计，1973年底产油国的禁运导致美国原油供应每天短缺17％，到1974年后情况略有好转，但缺口仍在10—11％以上。参见GeorgeM.Bennsky,"DepartmentTestifiesonArabOilEmbargo",StatementbeforetheSubcommitteeontheNearEastandSouthAsiaoftheHouseCommitteeonForeignAffairs,WashingtonDCDecember24,1973.

③第三世界石油斗争编写组：《第三世界石油斗争》，上海三联书店出版社，1981年出版，第306页。

④“基辛格就石油禁运问题答记者问”，新华社华盛顿1974年2月6日电。

⑤“国务卿基辛格和美联邦能源署长西蒙就石油问题答记者问”，新华社华盛顿1974年1月10日电。

⑥EnergyPolicyandConservationAct,PublicLaw94—163,94thCong.,1stSess.,1975.

⑦UnitedStatesPolicyforRespondingtoOilSupplyDisruptions,February1994.

⑧GeorgeHorwich&DavidLeoWeimer,RespondingtoInternationalOilCrises,WashingtonD.C.:AmericanEnterpriseInstituteforPublicPolicyResearch,1988,p.107.

⑨RobertBamberger,StrategicPetroleumReserve,CRSIssueBriefforCongress,OrderCode:IB87050,November2005,p.13.

⑩同上，第25页。

(11)JerryTaylor,"GeorgeBush'sCrudeApproachtoEnergyPolicy",/dailys/01-29-00.html

(12)WilliamC.Nicholson,EmergencyResponseandEmergencyManagementLaw:CasesandMaterials,Springfield,Ill.:C.C.Thomas,2003,p.13.

(13)SusannePeters,CourtingFutureResourceConflict:theShortcomingsofWesternResponseStrategiestoNewEnergyVulnerabilities,p.31.

(14)同注④，第35页。

(15)EvelinaAlaron,AnEmergencyResponsetotheEnergyCrisis:PublicOwnershipandRegulation,CommunistPartyofUSA,2005,pp.66—69;SusannePeters,CourtingFutureResourceConflict:theShortcomingsofWesternResponseStrategiestoNewEnergyVulnerabilities,p.8.

(16)ComprehensiveEnergyManagementSystem,OrderCode:DOE.O.151,1A,DepartmentofEnergyoftheUnitedStates,2004,pp.88—91.

(17)能源部下设各局、办公室的权责及其在石油危机应对机制中的作用的有关内容是通过对以下材料综合梳理得来的，主要包括：EvelinaAlaron,AnEmergencyResponsetotheEnergyCrisis:PublicOwnershipandRegulation,CommunistPartyofUSA,2005;EndingtheEnergyStalemate:ABipartisanStrategytoMeetAmerica'sEnergyChallenges,TheNationalCommissiononEnergyPolicy,December2004,p.3,p.17,pp.21—25;FederalEnergyManagementProgram,OfficeofEnergyEfficiencyandRenewableEnergy,DepartmentofEnergyoftheUnitedStates,May2001,p.135;IEA,OilSupplySecurity:theEmergencyResponsePotentialofIEACountriesin2000,IEAPublications2001,pp.284—290.

(18)KateBurke,IsYourStatePreparedfortheEnergyEmergency?NationalConferenceofStateLegislatures,October2005,p.1.

(19)赵川：“战略石油储备研究”，北京商学院博士研究生学位论文，2004年，第35页。

(20)盐穴中每桶容积平均成本仅为1.5美元，而同样容积的地上油罐造价需要15—18美元，参见RobertBamberger,StrategicPetroleumReserve,p.11.

(21)美国的石油储备体系由商业储备(平准储备)、政府储备(战略储备)和资源储备(封存储备)三类构成。关于储备体系构成的具体情况参见：WilliamC.Nicholson,EmergencyResponseandEmergencyManagementLaw:CasesandMaterials,p.21;EndingtheEnergyStalemate:ABipartisanStrategytoMeetAmerica'sEnergyChallenges,TheNationalCommissiononEnergyPolicy,December2004；战略石油储备作为政府直接管控的应急石油备用库存，能够在紧急情况下迅速反应、大量投放并对供需市场产生直接影响。

(22)EnergyPolicyandConservationAct,PublicLaw94—163,Section3(8),94thCong.,1stSess.,1975.

(23)UnitedStatesStatementofPolicyontheStrategicPetroleumReserve,May1998,p.3.

(24)HowandWhentoUseSPR,EnergySecurityAnalysis,Inc.,January2003,pp.3—4.

(25)Florida