公平及效率、行政法治

-.z随着我国改革开放中社会主义市场经济目标确实立,公平和效率的问题,近年来引起人们的高度重视,一直持续着经济伦理等意义上的重大争论,并且和政策制定及其论证密切相关。在法理学法哲学方面,结合法制必须把握时代脉搏、重视表达价值底蕴、实现真正法治国家等问题,也有不少论述。但是,关于在法制现代化进程中各部门法的特定价值目标如何选择和定位?各部门法之间如何成为有机和谐的价值反映体系和相互衔接的法治系统工程?这些则在法学界有所无视,但这些恰恰是进一步深化法律价值论、加强部门法学、特别是行政法学的特殊法理研究所必须的,以适应法制与社会的协调开展。为此,笔者试做专门探讨,以就教方家。一、理论前提社会公平与社会效率,是关于社会开展、进步的一对辩证*畴。公平,即平等地满足社会成员的需要、利益和权利;效率则是以投入社会资源和产出社会文明成果之间的比例和基于劳动的质量差异而在分配结果上社会报酬的差异。效率与公平是社会主体间的风险和享有、利益与负担、权利与义务的抽象,归结到社会开展的动力与目的上,它们都是要高度调动作为社会最大多数的劳动者的积极性、创造性,二者是对立统一的。[1]当然其具体的、历史的统一状况是很复杂的。具体来看,公平的最一般含义是使人们的社会关系尽可能和谐。社会关系是利益关系,公平的内容便是社会资源的合理分配,意味着社会主体之间的权利、义务的对应性,社会根本构造的正义性,以之形成稳定的利益格局,保证社会生产率、社会效益的提高。但它依赖于效率的结果——社会财富的不断增长。效率的最一般含义是以较少的投入获得较大的收益,它的内容是劳动生产的质和量,表现在社会关系上意味着一定社会主体劳动力的不同付出和相应的报酬差异,但它依赖于对应资产、劳动等一切付出的收益平安性、差异合理性以及社会认可的非人格化,也就是说,依赖于一定程度的社会公平。因此,公平的着眼点是普遍的利益个体比较和集体均衡,效率的着眼点则是特殊的利益个体差异化、权利化。二者是一对社会矛盾的两个方面,相互依存、相互影响,公平是提高效率的意志保证,效率是改善公平的物质保证。对于一定社会形态而言,公平是伦理、政治、法律方面的动因,效率侧重的是物质性动因,矛盾的主要方面是效率。可见,在理论上,公平与效率的矛盾是人类社会全面协调开展的一个普遍命题,表证着社会生产、交往关系背后实体利益构造的有限与无限、保守与变革的对立统一,个体主体性与集体主体性的对立统一,[2]涉及社会物质生产及其属人目的的统一性,是社会内部能否持续形成健全的合力机制问题。在实践上,公平与效率的矛盾上升为我国当今现实中的一大主题,并不是偶然的,是以建立社会主义市场经济体制为根本任务进展的社会主义制度自我完善和开展作为经济社会根源的。可以说,在*种程度上,市场经济与政府干预、宏观调控与社会保障、市场经济体制改革与行政体制改革、行政权的有限性与积极性乃至私法与公法等种种矛盾,只不过是公平与效率相统一的价值取向及其实现机制在不同层次和领域的展开,这也是社会主义本质的要求和表达。此间,市场经济既要求公平与效率,但又导致二者直观地冲突;加之我国当前转型过渡中诸如明确界定产权、推行现代企业制度、实行投资和金融商业化、完善市场体系等步骤都是借助行政权推进的,显露出鲜明的方案性、强制性,因此,公平、效率应当并能够统一起来,而这里公平、效率及其统一必须通过行政权这一媒介,这是一条主线,也是我国实现可持续开展战略和社会主义现代化的操作关键。则,除行政权主体自省、革新方案经济下旧有的权力形态,按照自身有限性、积极性对立统一的内在规律追求公平与效率相统一之外,或者说在此根底上,为了抑制行政权对这个根本价值原则的任何偏离,除了凭借行政意识的优化,更主要的还是要使政府法制化——实现行政法治化,予以保障、救济和促进。从而,社会公平与社会效率相统一,首先在其社会关系内涵上成为行政法治的理想、行政法的法律价值,是我国行政法制建立迈入真正行政法治的精神导向。这样,行政法作为一种以行政关系为调整对象的法律规*体系和相对独立的法律调整机制,以其着重约束行政权主体的行为规*模式化与适用上的普遍性而产生的法律公平与法律效率,直接强化了行政公平与行政效率,间接地推动并能融入社会公平与社会效率之中。从历史与逻辑相统一的角度看,不管市场经济下的行政法治两大历史类型如何迥异,公平与效率在行政权的活动中得以开展、反响的机理,却是共同的。[3]在此根底上,根据我国国情赋之以特定政策内容,使“公平与效率相统一〞的根本准则与可操作的行政法治应用方案逐渐一致,无疑是事关我国行政法制建立全局的迫切问题。二、实践要求长期的实践证明,以往方案经济是低效率的社会经济状态。庞大的行政权是导致这种低效率的症结。在方案经济下,社会以高度集中的行政配置机制为唯一的垂直构造,整个社会的物质生产水平和社会经济福利水平近乎完全地依赖行政权的导向,其结果不仅是社会成员耗用巨大的社会资源来“消费〞这些行政指令,造成社会前进的延缓,而且行政权力无代价、无责任的切割、据有社会财富并等级制地分配,造成广泛的社会不公。[4]抑制了社会生活主体的需求;同时行政权片面扭曲了本身的集体主体性,以长官意志偏好的增长速度、平均主义取代了行政职能本应对权力强制性和积极性的意志约束和正面促进,致使或以官为本、谨小慎微,无所不包又相互推诿;或急躁盲动,貌似主动,实则官僚主义,不能真正有益于社会经济效率和总体社会效率的提高。总而言之,“公平与效率相统一〞即使被确定为行政权的正确方向,在实践中却反倒被行政权所伤害。改革在我国的首要取向是效率,寻求高效率的社会经济组织方式是我国确立市场经济体制的出发点,公平与效率的现实选择是“效率优先,兼顾公平〞。[5]社会效率,最形象地反映为相对于消耗,社会物质财富和精神文化产品的有效增长,可以说社会经济效率是其可度量的显示器。在市场经济条件下,个体及其联合的劳动受价值规律的强制支配,追随市场信号向社会劳动转化,风险反过来成了动力,规则一样、平等竞争,引导着个体追求收益的最大化,并使社会资源流向本钱低、收益大的部门,做到产业构造均衡。所以,市场经济下的社会经济效率以市场体制为根本载体,又可以称为“市场效率〞(包括微观企业效率和宏观配置效率),它归结于社会成员个体主体性、主动性的发挥。以之为内核,我们对市场经济条件下的社会效率做一界定:在社会组织交往方式的广义上,效率标志着社会主体和平生活的有序化,一定生产方式的历史合理性和开展的可持续性,特别是社会成员个体进展积极创造的可能性,而不是无序和内耗。效率至少需要如下条件:(1)市场机制及与之相联系的上升、成长时期的社会经济关系、社会政治关系的制度化、理想化;(2)社会主体(不管个体主体或集体主体)对自身权利义务体认、践行的自觉与和谐;(3)社会公共权力对个体权利动作提供条件和外在保护并且执行社会公共利益的可承受性。据此结合行政权力看,第一,社会效率是以本钱收益之比作为蕴含的“一次方程〞的,[6]在法权意义上,正因为存在市场机制和宏观调整机制的两大层面,它便是以个体权利和义务的自主实现为常态的,相应的,作为集体主体形态之一的行政主体活动不象社会生活个体的活动具有普遍性、原生性,而是多以补充性、效劳性行政行为增进社会信息沟通和消灭社会熵增大,效劳于社会效率的;第二,行政权要严格自律,遵守对社会资源的依法占有、公益分配和节省运用,[7]并不断以制度优化和创新来改良“交易与生产的制度构造〞,[8]降低社会效率的本钱。第三,目前最为紧迫的是完成行政权力由“审批主义〞到“准则主义〞的转变,解脱对社会生产个体的束缚,营造公平竞争、焕发效率的社会环境。公平,是指利益和负担的“观念化〞、“神圣化〞,[9]是对既定利益格局的价值认同、价值评价和价值预设,归根结底,是对利益在个体、社会、国家之间进展分配的肯定化、合理化和理想化。其中国家的作用是以稳定的制度和大量的、直接的行政行为所进展的调整架起个体之间利益流转的桥梁,到达社会公平。具体到市场经济条件下社会资源的生成及其占有、分配的全过程看,社会公平就包涵了时机平(均)等、规则平等(行政权平等对待)、收入差异的初次分配(即一般公平)和适度缩小差距的二次分配(即矫正公平)。在实践中看,首先,市场经济体制总是建立于个体的人格平等的自由、个体利益的可得性、竞争环境(制度本钱)的公开性、平等性之上的,只有这样才能够保持市场机制的效率鼓励作用,所以一般公平针对任何市场经济类型都是不可或缺的。其次,资本主义市场经济的国家也在日益重视通过行政管理对收入调节税收、教育投入、公营物建立、社会统筹保险等的实施,以矫正公平反响式地向更广泛的一般公平回复。再次,实行社会主义市场经济的国家一方面维护一般公平,葆有市场效率;另一方面则认为效率的结果在根本上应当融汇为最大多数人的最大利益集合,所以不仅要以矫正公平为手段,而且是以利益自主与利益协调相结合、人格平等与资源共享相结合、个体自由开展与社会共同进步相结合的最普遍、最广泛、最真实的社会公平为目标的。很显然,社会公平所具有的对社会利益关系进展评价的属性说明,社会公平必然要以社会制度体系和相应国家行政权等公共权力活动来确认和实现。也就是说,社会控制和社会管理的实质,就是稳固和保护成熟、稳定的社会利益关系以适应和维护占主导地位的、与一定物质生活条件相伴生的公平;或者扶植、开展新生的社会利益关系以补充主导的公平观。在其内容上,是否公平的焦点往往集聚在阶级利益与集团利益、局部利益和整体利益、眼前利益和长远利益的关系上,特别是个体享有利益的同时对社会应尽义务和承担责任的界限,个体之间、个体与国家之间交涉形成“合意〞——确定社会公共利益和国家利益的*围、以及公共利益的实现程度最为敏感。在程序上,怎样充分反映各社会主体的利益愿望和形成利益调整的标准,执行中如何协调公共利益与相对方的个体利益,监视制约的可行性等方面尤为关键。其中将公共权力活动中立法、行政、司法加以比较即可发现:立法的根本功能在于界定价值标准、创设利益分配机制。司法的根本功能在于救济不法的利益侵害。立法具有前提性和抽象性,且日渐局限于目的性立法,转而以委任、授权立法的方式倾向行政立法和行政政策。司法具有事后性和特定性,尽管*些国家的司法能够以自由裁量权确定标志公平的判例从而创制价值标准,但仍多属衡平机制,[10]能动性尚欠缺。而行政首先作为执法环节,具有与公民等社会主体直接作用的特点,针对其权利义务径自可以施以强制;其次它又不拘泥于此,已具有较强的政策性,通过行政程序与社会主体交涉,及时地对社会关系的状况予以评判,迅速加以管理,尝试、总结、修正和稳固一定的行政管理秩序,求得公平与效率的首长负责、命令服从的组织特点,使得在对社会事务的处理上可以做到政令统一,普遍遵行,而不停留于个案上。所以行政尽管有其有限性的一面,[11]但相对立法和司法来说,行政权的主动性、积极性则是主要的,这也是公平更加依赖行政权力作用,更需要在行政权力作用的实体与程序各方面予以表达的客观依据。在实践中业已证明,西方“福利国〞、“社会国〞的矫正公平无不是“与政治程序〞[12]有关、落实到行政环节的二次分配,所以又被称作“行政国〞。社会主义社会的公平如前所述,自然不只是象资本主义市场经济中的对明显自发倾向上个人主义、两极分化的改良、纠正,行政权应当担负更加积极的社会职能。[13]公平、效率要以行政权取得统一,是一个富有实践根底的结论,而一段时间以来,在我国世纪之交的法制变革的目标——社会主义市场经济法律体系的构造与价值的重大问题上,有的论者片面强调“私法优先〞,有的论者往往只注重未来法律体系中调整市场主体、市场行为等方面的民商法、经济法内容,以个人权利本位为价值基石,[14]在*种程度上无视了公平、效率等社会开展目标的完整法权意义,特别是与行政的密切联系的行政法规*调整的作用,这对我们正确、全面地理解我国法制现代化是不利的,因此,笔者认为有必要明确:首先,公平、效率是自私有制产生以来社会物质生产及其目的之间的矛盾的一种反映。生产力是社会开展的物质力量,首先要求效率;生产关系是社会物质生产中社会主体间的关系,要求最起码的劳动与报酬、负担与利益的一一对应,也就是一定水准的社会公平。与经济根底相适应的上层建筑中,政治法律制度及其实行用来维护公平的利益格局和占统治地位的公平观念,在此背后保障一定的社会效率。从而到达相对的、暂时的因而也是保守的公平与效率之间的统一。另一方面,社会效率根植的生产力一旦发生变革便带动生产关系的变化,与旧的被视为公平的社会组织方式和公平观之间产生了冲突,也需要一定的国家公共权力干预;再者,意识形态中公平观因其能动性、阶级性,也不能不存在与既定的社会公平状态的冲突,因此,作为国家公共权力的行政权等必须在保守、改良或革命的意义上调和一定社会形成的安定性和适应性,保证社会内部生产力与生产关系之间、不同生产关系之间、生产方式和社会制度之间、意识形态中不同阶级意志之间就效率、公平问题上的稳定与协调,维护一定社会经济形态的持续或开展。其次,市场经济中,产权明晰,以个体(自然人和法人)利益的满足来赢得企业效率,以价格自发诱导资源流动,持久地激活社会经济效率,同时必须保持时机平等、规则普遍适用的一般公平。另外,市场机制是按所有权和市场结果进展分配的,不仅与按劳分配原则不尽一致,而且也存在不符合社会主义公有制、社会化大生产之上对社会成员个体主体性的平等认同的最终社会公平标准[15]的情形。具体表现为效率受到矫正公平的影响、形式的一般公平与求得利益分配适度均等化的矫正公平之间的冲突、以及真实的普遍公平与其之间的冲突等状态。所以基于保护占社会最大多数的生产者的公平愿望和效率要求,[16]必须一方面坚持效率优先,一方面不断使矫正公平普遍化,运用政治法律调整系统建立起效率与公平互为条件、相互依存、动态平衡的良性关系。其中行政权的作用非常关键,消极行政权将市场效率体制保持在正常的“秩序的限度内〞;积极行政权弥补市场的不完全性、时滞、外部不经济和不公平等缺陷;社会主义国家的行政权更加自觉地追求效率、公平,以建立公平与效率相统一的社会环境。再次,在法权意义上看,效率与公平的统一也必须通过行政权。如上所述,效率侧重导源于权利的充分依法行使,权利是由社会经济构造和文化开展所制约的人们在社会关系中的行为自由,表示着人的积极性和创造性发挥的实际可能性,以及物质的、精神的利益享有。权利的自主性、功利性在市场经济下展示为社会生活主体活动的效率取向。公平则在于开放、平等的主体资格,统一的权利和义务以及人道主义的充分顾及等的法律确认。特别要求:个人