推进国库集中收付制度改革从源头上构筑预防腐败机制国库集中收

推进国库集中收付制度改革从源头上构筑预防腐败机制国库集中收付制度改革处在财政管理体制改革的关键环节,是财政管理体制改革的重要组成部分,也是从源头上预防和治理腐败的一项重要工作。近几年来,财政部门在党中央、国务院的领导和中央纪委的直接推动下,按照公共财政管理的要求,推进国库集中收付制度改革,加大了源头治理腐败的力度,取得了明显的成效。最近,驻财政部纪检组监察局组织财政部有关司局和部分省(区、市财政部门、专员办对国库集中收付制度改革的进展、成效与问题进行了总结与分析,进而提出了推进改革的对策和建议,以促进构建从源头上预防腐败的机制。一、国库集中收付管理制度改革的基本情况从2001年以来,按照适应社会主义市场经济体制发展的公共财政框架的要 求,财政部门顺应改革发展形势,着力深化财政管理制度改革,形成了新型的财政国库管理体系,确立了国库集中收付制度在财政财务管理中的基础地位,实现了预算执行管理根本性变革。(一积极推进国库集中收付改革 ,努力扩大源头治理的范围。传统的财政国库管理制度以征收机关和预算单位自行、 分散、多重设置银行账户为基础,资金缴拨以分散、 多环节方式运行。 这种运行机制预算执行过程不能有效监控,难以防止资金使用的违法违纪问题 ;预算执行透明度不高,无法为财政管理和宏观调控提供完整、 准确、及时的信息;资金分散在多环节多层次运 行导致运行效率和使用效益较低 ,难以更好地为宏观经济管理提供优质服务。 财政部门按照党中央和国务院的部署 ,结合职能定位和工作实际 ,本着积极稳妥、 先试点后推开的原则,2000年选择部分专项资金先行改革试点 ,2001年按照国务院批准的改革方案正式启动,截至2006年7月底,国库集中支付改革已扩大到中央、省级、计划单列市的所有部门和270多个地市、1000多个县(市、区,并在16万个基层预算单位实施了改革。(二加强非税收入收缴,非税收入纳入国库集中收付管理。国库集中收付改革采取建立国库单一账户体系基础上的国库集中收付运行 机制,改变过去由征收单位和预算单位分散设置银行账户,多环节收纳和支付财政资金、大量财政资金滞留的状况。将已缴纳和未支付的财政资金统一由财政部门通过国库单一账户持有;非税收入收缴和财政资金支付,通过财政部门在商业银行开设的零余额账户进行收缴和支付;财政部门通过竞争性招标等方式选择代理银行,获取结算管理服务。在国库单一账户体系基础上,非税收入收缴的资金可以及时进入国库单一账户或财政专户管理。截止目前,中央76个有非税收入的部门全部纳入改革范围。2002年至2005年,累计收缴非税收入385.5亿元。各地根据自身特点,实行了不同形式的非税收入收缴制度改革。在改革范围不断扩大的同时,实施改革的收入项目逐步扩大到事业性收费、政府性基金、罚没收入、国有资源有偿使用收入、国有资产有偿使用收入、国有资本经营收益、彩票 公积金等项非税收入。(三建立起法规保障和信息支持体系,促进国库集中收付制度的运行。在法律体系保障方面,着力进行制度创新,初步形成一套适应现代财政国库制度运行的法规体系,包括国库单一账户体系的设立与管理运作、财政资金支付与结算、收入收缴管理、票据管理、预算会计核算与管理方面的制度法规等。随着适应改革要求的制度法规体系逐步完善,已经开始逐步确立财政国库管理制度的法律地位,全新的现代财政国库管理法律法规体系正在形成之中。在信息技术保障方面,以国库集中支付系统建设为重点,初步构建起包括整个国库收付管理,有完整的记录、控制与报告管理功能,网络覆盖面大,自动审核水平较高的国库管理信息系统。信息系统建设的不断推进和完善,不仅为财政国库管理制度改革提供了有力的技术支撑,而且推动了财政管理改革向纵深发展。(四建立国库动态监控系统 ,完善财政资金运行监督机制。财政部门重视国库动态监控系统的建设,通过利用现代网络技术,初步建立起财政部门与代理银行直接联网,资金支付动态监测系统,能够实时监控预算单位的每一笔支付交易,基本实现了财政资金运行全过程的透明化,加强了财政的事前、事中监督。通过强化国库动态监控,及时发现违规和不规范操作等问题,并运用多种核查方式,加强对违规行为的核查,确保财政资金运行和使用的安全。财政部门强化国库集中支付资金的事中监控,违规行为呈现下降态势。2005年,财政部通过国库动态监控发现64个中央部门及所属411个基层预算单位违规资金6.5亿元,违规资金比例为0.23%,连续四年呈下降趋势。今年1至6月,通过监控发现违规涉及金额2.03亿元。北京、四川等地财政部门通过启用实时监控、智能预警、监控分析、综合查询等多功能于一体的国库动态监控管理系统,对纳入国库集中收付单位改革的资金进行逐笔监控。对监控中发现的疑点数据进行核实,对违规操作的责令单位限期纠正,对于不规范的支付行为,督促单位规范操作,提高了监控的效率和威慑力,保证财政资金安全有效的运用。二、国库集中收付制度改革取得的成效和存在的问题国库集中收付制度改革是财政领域的一场 “革命”是,建立公共财政管理体制的必然要求,是涉及全局的反腐治本的重要措施。 随着我国国库集中收付制度改 革的深入,其在体制、机制、制度、源头上遏制和防范腐败的作用逐步显现 ,实践证明这项改革是规范政府性资金收支较彻底、完善、可靠的模式。(一对预算编制改革有所促进,有利于增强预算执行约束力。国库集中收付改革后,一方面,能够及时发现预算执行中的一些问题,并反馈到预算编制环节,促使预算编制工作更加科学规范和精细化。另一方面,国库集中支付是严格按照预算来执行的,无预算或超预算、无计划或不按预算用途使用资金不予支付,维护了预算的严肃性,增强了预算执行的刚性约束力。(二方便预算单位用款,有利于提高财政资金运行效率。在传统体制下,由于拨款层次多,挪用、截流问题屡禁不止,请用款时间相对较长。实行国库集中支付后,财政资金纳入国库单一账户体系,预算单位可根据实际用款情况随时提出申请,资金使用必须到支付时方能从国库单一账户体系中划出,减少了资金运行环节,加上财政部门强化服务意识、实行工作“提速”更,加方便了预算单位使用财政资金。由此,在资金需求、资金供给与资金监督之间建立起良好的资金管理秩序,使财政资金的安全性、规范性与有效性得到可靠保障。(三资金使用透明度得到提高 ,有利于加强对财政资金的监督。 原来的财政资金使用是按照有关程序审批后,拨付到预算单位实有账户,由预算单位自行安排,资金封闭运行,透明度差,难以实施有效监督和管理。实行国库集中支付后,财政部门初步建立起“实时监控、核查处理、整改反馈、跟踪问效”的动态监控工作机制,财政国库管理部门能够运用信息网络系统全过程监测单位资金的 支付活动,及时发现支付过程中的问题和疑点,防止资金被截留、挪用,财政资金运转的透明度大大提高,保证了财政资金支付的安全。同时,广东、四川等地实行了财政管理系统与人大、纪检监察机关的联网,使监督机关的威慑力、实效性进一步提高。国库集中支付改革使财政监督实现了单纯事后监督向事前、事中监督的转变。如武汉市等地试行公务卡支付模式,直接记录入网,取缔现金支付,有效遏制了单位开支的随意性,把一些不合理开支消灭在萌芽状态,有利于从源头上治理腐败,有效促进了廉政建设。(四减少财政资金沉淀,有利于增强政府的宏观调控能力。 改革以前的管理模式,极易造成财政资金的闲置和沉淀,甚至出现体外循环等违规问题。这种状况严重弱化了政府的宏观经济调控职能,也影响了公共财政的建设进程,极不利于最大限度地发挥财政资金的使用效益。实行国库集中收付制度后,通过监察、财政、审计、人民银行等部门组织的行政事业单位银行账户全面清理,对治理和预防预算单位多头开户、私设账户产生了积极作用,实现了预算单位暂时闲置的资金集中于国库单一账户,便于政府统筹安排和调度国库款项,促进了财政支出向保证重点、结构合理、管理规范、廉洁高效的方向发展,增强了政府的宏观经济调控能力。(五预算单位的核算得到规范,有利于提高会计信息质量和财务管理能力。实行国库集中收付,预算单位必须按照预算和工作计划,认真编报分月用款计划,财政资金使用的计划性、科学性和规范性得到加强。此外,实行国库集中收付制度还可以有效遏制一些预算单位固定资产不入账,账实不符,账务游离在会计监督之外等行为的发生。同时,由于会计人员在具体操作过程中,一方面要严格执行国家各项财务制度和国库集中收付的统一规定与要求;另一方面又受到严格的监督考核制度制约,使会计人员的责任心和使命感增强,会计基础工作得到规范,有利于提高预算单位会计信息质量和财务管理能力。国库集中收付制度改革是一种先进的、规范的财政资金管理制度,客观上需要与科学健全的预算管理制度、金融体系及规范的政府运作机制相协调。这项制度作为财政预算执行制度的根本性改革,也是从源头上预防腐败的“阳光财政”的重要举措,打破了传统的资金运行方式,一定程度会对各部门的既得利益进行重新整合。这就决定了在推进这项改革的过程中,必然会遇到或存在一些困难或问题。第一,对改革的认识不够统一。 国库集中收付制度改革是要建立以国库单一 账户为基础、资金缴拨以国库集中收付为核心的现代财政国库管理制度。 但由于种种原因,地方政府与基层预算单位对国库集中收付制度改革还存在模糊认识 ,影响了国库集中收付制度改革向基层推行的进程。有的片面认为是财政部门收权,会削弱本部门的管理职责和资金运作自由权,影响部门利益,以改革不成熟、不完善等借口拖延改革,态度不积极。第二,配套改革有待进一步深化。部门预算是国库集中收付改革的基础。近年来,我国部门预算改革成效显著,初步确立了改革框架。但是仍然存在有的项目不能在年初确定,先要钱、后定项目的情况,致使预算确定的资金与项目实际需要不匹配;由于各级人大批准预算在三月份后,形成归垫资金量大和审核难度大的问题;部门预算仅明细到项目,项目具体内容及构成在预算中反映不出来;某些资金的分配仍存在“二次分配”问题,即财政将资金切块给部门,部门进行再次分配;中央和地方部分专项资金、基本建设投资等未纳入改革范围,非税收入收缴管理改革滞后于集中支付改革;政府采购预算编制不完整,有些部门没有按要求将所有政府采购目录以内、限额以上的项目全部编入政府采购预算,致使政府采购预算占部门预算比重偏小。还有一个突出问题是,有些地方和部门授权支付比重过大,直接支付比例小,加上改革还没有延伸到所有的二、三级预算单位,有的资金去向难以直接有效监控。第三,信息系统建设亟待加强。在国库集中收付管理改革过程中,信息系统与网络体系建设十分关键。当前的信息支撑还存在一定的问题,其主要表现为:国库集中支付软件与其他相关系统之间衔接不够,尚未达到改革方案设计的要求,增加了工作量、降低了工作效率和数据的可靠性。软件功能单一,为预算单位服务的系统建设考虑不够。对数据应用开发不够,缺乏进行综合分析的功能。代理银行清算系统建设进展缓慢。第四,法规制度建设不够完善。 财政国库管理制度改革涉及各方面利益关系 调整,现行的法规制度建设不够完善。《预算法》和《国家金库管理条例》等法律法规,是在计划经济体制下制定的,不能适应当前国库管理制度改革的需要。《财政国库管理制度改革试点方案》、《国库收入管理办法》、《收入退库管理办法》、《财政资金支付管理办法》等属于部门规章,没有上升到法律的地位,规范和约束力度不够。《总预算会计制度》和事业单位会计制度、基本建设单位会计制度等不能适应行政事业单位实行国库集中支付会计核算的需要。三、深化国库集中收付制度改革的对策和建议国库集中收付制度是有效地执行政府预算及财政政策的基础,也是以低成本方式提供政府服务的关键,同时还可通过规范的账户管理、收缴管理与支付审核而成为具有强有力的资金管理与控制的工具。为深化国库集中收付制度改革,我们提出以下对策和建议。(一提高思想认识,加大改革推进的力度。 国库集中支付是一种全新的财 政资金支付方式,方法科学、程序规范、资金安全也是强化财政资金监管、从源头上防治腐败的根本要求。一方面,财政部门自身要加大改革推进力度,要坚持在不改变预算单位的预算主体地位、不改变预算单位的资金使用权、不改变预算单位的财务管理和会计核算权的基础上,尽量方便单位用款,要对改革的方案、业务流程、系统软件等不够成熟的方面,抓紧修改和完善,出台配套措施,为基层预算单位提供优质服务。同时要重视政策宣传和舆论导向,多与部门、单位进行交流和沟通,求同存异,赢得地方和各部门的理解和支持。另一方面,各地区、各部门、各单位要从构建社会主义市场经济和公共财政的全局出发,认识改革的意义,提高改革的自觉性,加强对改革的领导,大力支持和推进改革,从湖北等地经验看,党政一把手鲜明的态度对统一认识非常重要。另外 ,希望中央纪委、监察部从源头防治腐败的高度,对国库集中收付制度改革进一步加以推进,促进继续统一各方面的思想认识,使各地各单位领导思想上高度重视、行动上坚决支持,促进国库集中收付改革“横向到边、纵向到底”目标的实现。(二加强改革的协调性,整体推进财政管理改革。 部门预算、“收支两条线”、国库集中收付、政府采购等项改革是我国财政管理体制改革的突破口,为保证改革的顺利推进,必须坚持统一规划,整体推进。推进国库集中收付需要进一步明确预算编制机构与执行机构之间的职责分工和协作,加强协调配合;细化部门预算编制

,提高预算透明度,保证国库集中支付有明确的预算依据 ;延长预算编制时间,提前预算批复时间,确保国库集中支付工作依法、及时进行 ;要做好国库集中收付制度改革与政府收支分类改革的衔接工作 ,确保与新的收支分类 体系的对接。深化财政综合预算改革,规范预算外资金的收缴管理和集中支付。 特别是行政事业单位的资产管理改革必须全面、 全力推进,国有资产收益和处置 收入必须纳入监控之中。 要逐步推行公务卡结算方式改革 ,从制度上堵塞公款私 用和使用假发票、 滥报、多报费用等现象的发生。 从财政国库本身要扩大集中支 付范围,采用灵活有效的支付手段;改进国库集中支付工作的运行质量和效率 ,缩短中小城市集中支付的结算时间 ;要对国库集中的资金进行宏观政策研究 ,慎重调度和运用存量库款,充分发挥资金的最大效益。与此同时,对已实行会计集 中核算的地方,积极向国库集中支付转轨。转轨模式要因地制宜,不搞“一刀切”。对暂时不具备转轨条件的地方 ,核算中心的账户要改为零余额账户 ,不允许财政资金沉淀在核算中心各有关账户中 ,防止财政资金管理出现真空。(三加大法规制度建设的力度,促进规范化运作。国库集中收付改革的规范化建设,必须以法规制度建设为基础。要针对国库集中收付改革中出现的新情况、新问题,抓紧制定实施国库集中收付的有关法律法规和制度性文件,对国库管理的全过程进行规范,增强改革的权威性和规范性。首先要将国库集中支付制度和政府采购制度纳入新的 《预算法》中,修订预算编制和执行方面的相关内容,明确预算安排、财政国库集中收付职能的条款,避免法与法之间的矛盾,维护《预算法》的严肃性。其次,健全以《政府采购法》为基本法的政府采购法规体系,尽快制定落实《政府采购法》的具体实施细则和规章制度,扩大政府采购资金直接支付比重。第三,完善与国库集中收付制度有关的法规制度,以法律形式规定集中收付的基本原则、制度,加强对金库管理、现金管理以及预算会计制度问题的研究,尽早制定与相关改革协调的国库集中收付的整体法律框架。第四,要对改革后法规制度执行情况进行监督,促进国库集中收付制度规范管理,提高预算单位的财务管理水平。与此同时,要规范账户管理。要对财政内部银行账户办理程序、管理要求、监督检查等进行明确的规定,形成科学、严谨的财政内部银行账户管理体系,制定严格的内部控制管理制度,更加注重防范集中收付后的操作风险,防止出现舞弊行为;要进一步明确各预算单位零余额账户的性质,进一步规范零余额账户管理;要建立银行账户信息管理系统,实现与人民银行、相关商业银行联网,对银行账户实行动态管理,逐步实现预算单位银行账户开设信息的实时查询。(四加强财政国库管理信息系统建设,建立信息共享机制。为了保证国库集中收