行业发展报告-模式的

养老PPP模式的发展∗摘要：中国将于２０２５年进入深度化社会，随着人民群众的养老需求日益增强，养老基本服务的供给严重不足，为缓解进入深度社会的供需，从供给侧角度出发，鼓励各类市场主体参与养老服务ＰＰＰ项目，并从、税费政策、价格政策、投融资政策等方面给予养老行业支持。首先根据财政部公布的ＰＰＰ入库项目介绍养老行业Ｐ项目的基本情况，然后养老行业ＰＰＰ项目现作中需要厘清操作ＰＰＰ模式的选择、服务与ＰＰ的关系、养老服务与养老地产的关系、三无人员养老与社会基本养老的关系等问题，项目存在“项目数量少，行业需求大”，“利润率低，对社会资本足”，“养老服务和养老地产界定不明确，引起”，“项目难定”等问题，结合存在的，提出对养老。 养老行业ＰＰＰ服 社会资∗，思泰工程咨询总工程师，财政部ＰＰＰ专家库专家，财经大学ＰＰＰ产业PPP概（一）养老产业PPP政策背景及相关政策概述养老产业PPP根据《人口报告》（２００９）数据分析，于２０００年进入化社会，并于２０２５年进入深度化社会中国相关部门为应对中国经济、缓解进入深度社会的供需，从供给侧角度出发，养老行业及中国养老行业ＰＰＰ实施颁布了相关支持政策养老产业PPP《关于加快推进健康与养老服务工程建设》（发改投资〔２０１４〕２０９１号文）提出了养老服务体系建设的工作目标和鼓励社会投资的项目表养老服务体系建设的工作目标为：到２０２０年，全面建成以社区为依托、以居家为基础、以机构为支撑的养老服务体系，每１０００名老年人拥有的养老床位数量为３５～张养老服务体系要求功能完善、规模适度、覆盖城乡健康与养老服务工程鼓励社会资本投资的项目如表１表 养老服务体系建为老年人提供日常膳食供应、日常康复、日常个人照顾、日常和交通接送等日间服务的社区老年人日间照料中心２以失能、半失能的老人为主，提供日常生活照料、日常康复、健康护理等服务的老年养护院等专业的养老服务设施３提供具备餐饮服务、清洁卫生服务、文化服务等服务的养老院和医养结合服务设４面向农村老年人提供养老服务的农村养老服务《“十三五 通知》（〔２０１７〕

）：“十三五”时期是我国全面建成小社会的决胜阶段，也是我国的事业发展和养老体系建设的重要我龄事业发展和养老体系建设的形势比较严峻：预计到２０２０年，６０岁以上老年人口将增加到约２５５亿人，占总人口将会提升到约１７８％；高龄的老年人口将增加到２９００万人左右，独自居住和空巢的老年人将增加到亿人左右，老年抚养比例将提高到左右；用于老年人的社会保障支出也将持续增长；农村实际居住人口化程度进一步加深我龄事业发展和养老体系建设的短板比较明显：涉老的政策的系统性、针对性、协调性、可操作性都有待增强；城乡、区域的事业发展和养老体系的建设不均衡问题比较突出；养老服务有效供给明显不足，质量效益不高，人才队伍比计短缺；老年人用品的市场供需比较突出；工作的体制机制不健全，社会参与不充分，基层的基础比较十三五”时期，推动养老机构提质增效的措施为：支持社会力量参与兴办养老机构加快推进养老服务业“放管服”并全面放开养老服务市场、提升养老服务质量的有关政策要求对民间资本、社会力量申请兴办的养老机构加强开办支持和服务指导，进一步放宽准入条件好对民办养老机构的投融资政策、税费政策、和人才扶持政策鼓励采取特许经营模式、和社会资本合作、服务等方式支持民间资本和社会力量举办养老机构鼓励整合改造企业厂房、商业设施、存量商品房等用于养老服务允许养老机构依法依规设立多个服务网点，实现连锁化、规模化、品牌化的运营《财政部人力资源社会保障部关于运用和社会资本合作模式支持养老服务业发展的实施意见》（〔２０１７〕８６号文）具体明确了ＰＰＰ模ＰＰＰ模式支持养老服务业实施基本原则为：充分调动社会资本特别是民间资本的积极性，鼓励各类市场主体参与养老服务ＰＰＰ项目，逐步使社会力量成为养老服务提供的主体；优先支持保障型基本养老和改善型中端养老服务发展；严格执行财政ＰＰＰ工作制度规范体系，强化绩效评价和项目监管，完善运营监督机制，推动养老服务的行业标准化建设，促进养老服务业重点鼓励、引导社会资本民间通过ＰＰＰ的模式，立足保障型的基本养老服务和改善型的中端养老服务，重点参与以下三种养老服务的供给：Ａ、养老机构的建设和运营；Ｂ、社区养老体系的建设和运营；Ｃ、医养健融合发展（二）养老行业PPP现状概养老PPP入库项目分截至日，养老ＰＰＰ入库项３０７个，其中识别阶段个，准备阶段个，采购阶段个，执行阶段个财政部示范项目３４个，其中准备阶段项目１个，采购阶段８个，２５个养老行业PPP主要操通过对财政部示范项目的统计分析，ＯＯ、ＴＯＴ、ＲＯＴ和其他模式ＢＯＴ：财政部示范项目第一批第三批项目中有个采用了财政部示范项目第一批第三批项目中有个采用了式ＴＯＴ：财政部示范项目第一批第三批项目中有ＴＯＴＲＯＴ：财政部示范项目第一批第三批项目中有１ＲＯＴ模式其他模式：财政部示范项目第一批第三批项目中有１个采用了其他模式养老行业PPP 具体单个项目的回报机制，需要根据项目的财务测算数据来确定，项目在合作期限内依靠使用者不足以弥补社会资本投入的建设和运营及其合理利润的，就需要给予缺口性补部分养老公寓和养老业基础设施采用ＢＯＴ模式实施，因为涉及期满移交，项目公司不具备继续经营的权限，仅仅依靠运营合作期的使用者不足以弥补社会资本投入的建设和运营及其合理利润，因此需要获得的部分可行性缺口补贴采用ＢＯＴ１９１１个回养老行业的ＢＯＯ项目，由于项目公司拥有项目的，通过项目公司的长期运营和使用者，基本可以做到收回项目建设和运营期的投资及其合理利润，因此使用者的回报机制项目比较多，１２个ＢＯＯ示范项目中有１０个为使用者项目养老行业PPP项目涉及的具养老行业ＰＰＰ项目从建设和服务内容的综合程度分可以分为养老业、医养结合、养老公寓三种类型其中财政部示范项目第一批第三批项目中个；有医养结合项目１３个（从项目建设内容看，湖南省怀化市健康综合服务设施建设项目应该属于医养结合项目）；有老年公寓项目４5对养老PPP项目的政策分合理界定养老服务项目类型项目依法登记为公益性或经营性养老机构，分别享受现行的、税费政策、投资政策、补贴政策等，各地必须按规定保障养老服务设施用地供应①总体原则：养老服务设施的用地在办理供地手续和土地登记时，土地用途应该确定为医卫慈地养老服务设施的用地可以以出让和租赁两种方式供应：养老服务设施用地以出让方式供应的项目，建设用地使用权的出让年限最高不超过５０年；以租赁方式供应的项目，租赁的年限在合同中进行约定，最长租赁期限不得超过同类用途的土地出让最高年限新建的养老服务设施用地依据项目规划单独办理供地手续，其宗地面积原则上控制在３公顷以下，对于有集中配建医疗、、康复等医卫设施的项目，不得超过５ 新建养老服务机构项目用地涉及新增建设用地，项目符合土地利用总体规划和城乡规划的，应当在土地利用年度计划指标中优先予以安排非营利性养老服务机构，其养老服务设施用地可以采取划拨方式供应对于集体所有的土地，农村集体经济组织可以依法使用来为本集体的经济组织内部成员兴办非营利性的养老服务设施；对于农民集体所有的土地，民间资本举办的非营利性养老机构与举办的养老机构以依法使用；在已建成的住宅小区内增加非营利性养老服务设施建筑面积的，在符合规划的前提下，可不增收土地价款；企事业单位、个人对城镇现有空闲的厂房、学校社区用房等进行改造和利用，兴办养老服务机构，经规划批准临时改变建筑使用功能从事非营利性养老服务且连续经营１年以上的，５年内可不增收土地年或土地收益差价，土地使用性质也可暂不作变更营利性养老服务设施用地，应当以有偿方式供应，原则上以租赁方式为主土地出让（租赁）计划公布后，同一宗养老服务设施用地有两个或者两个以上意向用地者的，应以招标、拍卖或者挂牌方式供地营利性的养老服务机构利用存量建设用地从事养老设施建设项目，若涉及划拨建设用地使用权出让（租赁）或转让的，在原土地用途符合规划的前提下，可以不改变土地用途，允许补缴土地出让金（），办理协议出民间资本举办的非营利性养老服务机构，经养老主管部门同意变更为营利性养老服务机构的，其养老服务设施用地应当报经市、县批准后，方可以补缴土地出让金（），办理协议出让（租赁）土地手续对所有养护服务免征营业税；对非营利性的养老机构按规定免征企业所得税；对非营利性养老机构拥有的自用和土地免征税及城镇土地使用税对企事业单位、社会团体和个人向非营利性养老机构的捐赠，按规定准予在计算其应纳税所得额时按税定比例扣除对非营利性医疗、养老机构建设一律免征有关行政事业性，对营利性医疗、养老机构建设一律减半征收有关行政事业性通过财政贴息、风险补偿、投资、小额等方式支持养老服务业的充分发挥的引导作用，可结合实际情况设立以社会资本为主体、拓宽信贷抵押担保物范围，允许民办养老机构利用有偿取得的土地使用权、明晰的等固定资产办理抵押，不动产登记机构要给予办理鼓励和支持社保、投资养老服务领域，稳步推进金融机构通过股权、债权、设立养老服务产业基金等多种方式投资养老服务业支持专门为老年人提供生活照料、康复护理等服务的营利性或非营利性养老项目养老产业专项债券等养老机构水费、电费、气费等按居民生活类价格执行公立医疗、养老机构提供的基本养老服务按照规定的价格；其他医疗服务和养免费政策对“三无”老年人入住投资兴办的养老机构实行；定价（或者指导价）对经济的孤寡、失独、高龄老年人以及失能、半失能老年人等提供的养老服务（床位费和护理费）实行，伙市门制定本省市的补贴和政策，不完全一致，举例下福建省民政厅建立以奖代补机制：２０１７工程包（引入社会资本金额不低于０５亿元）落地的市、县进行，其中引入社会资本金额在０５亿元以上不足１亿元的， ５０万元，每增加１亿元，再３０万元，最高不超过５００万元 主要用于ＰＰＰ项目前期费用及其他相关费用支出平顶山市相关部门严格国家、省现行支持养老服务业的政策，对养老机构提供的养护服务免征营业税，对非营利性养老机构自用和土地免征税、城镇土地使用税和水利建设专项费，对非营利性养老机构按规定取得的免入免征企业所得税对企事业单位、社会团体和个人通过公益性社会团体或者县级以上及部门向非营利性养老机构的捐赠，符合相关规定的，在计算其应纳税所得额时按税定比例扣除各级对非营利性养老服务机构建设免征有关行政事业性；对营利性养老机构建设减半征收有关行政事业性养老机构用电、用水、用气、用暖按居民生活类价格执行境内本举办养老服务机构享有同等的等政策二PPP要厘（一）养老行业PPP操作模式的选择问题ＢＯＯＢＯＴ两种ＰＰＰ操作模式是养老行业运用得比较多的，两种模式均是属于国办发〔２０１５〕４２号文中推举的运作模式，那么，具体采取哪种模式，需要综合考虑具体项目的实施周期的长短、投资收益水平的高低、的定价机制、风险分配的基本框架、所需要的投入和当地的财政承受能力等因素，通过方案的对比分析后合理选择ＢＯＴ（建设运营移交）、ＢＯＯ（建设拥有运营）等运作方式养老行业ＰＰＰ项目本来就是利润率比较低、回收期比较长的项目，对于选择ＢＯＴ还是ＢＯＯ模式，主要取决于以下两个因素其一，土地的获取方式如果土地是通过正常的招拍挂获取的，项目公其二，项目在运营期内的财务测算数据和当地的财政承受能力项目如果在有限的运营期内通过运营项目公司不能获得其投入及投入的合理利润，那么，如果设置在固定期限后需要无偿移交给，势必需要在运营期内进行适当的缺口补贴对于本应由提供的公共服务，和公众考核的是公共服务提供的质量和数量，至于其提供公共服务的设施的归属问题，应该按照项目的土地获取方式、项目运营期内的财务测算数据及当地的财政承受能力等（二）服务与PPP模式运用的关系问《服务管理办法（暂行）》中所称的服务，是指通过市场机制的作用，把直接提供的一部分公共服务事项以及履职所需的服务事项，按照合法合规的程序和方式，交给具备条件和能力的社会力量和事业单位来承担，并由根据服务的合同约定向社会力量和事业单位支用和社会资本合作模式是公共服务供给机制的创新模式，即过采取合法合规的程序和方式选择具有投资、运营和管理能力的社会资本，双方按照协商的原则订立ＰＰＰ合同，由社会资本提供合同约定的公共服务，依据公共服务的绩效评价结果和合同的约定向社会资本支付相应费用，社会资本从中获得投资的合理回报提供公共服务的方式目前有三种，同样的公共服务，既可以由其自己的提供，也可以通过服务实现，还可以通过ＰＰＰ模式财政部、国家发改委、等部门联合下发的《关于做养老服务工作》（财社〔２０１４〕１０５号）规定： 容应突出公共性和公益性，按照量力而行、尽力而为、可持续的原则确定各地要全面梳理现行由财政支出安排的各类养老服务项目，凡适合市场化方式提供、社会力量能够承担的，应按照转变职能要求，通过服务方式提供方便可及、价格合理的养老服务要根据养老服务的性质、对象、特点和地方实际情况，重点选取生活照料、康复护理和养老服务人员培养等方面开展服务工作在居家养老服务方面，主要包括为符合政府资助条件的老年人助餐、助浴、助洁、助急、助医、护理等上门服务，以及养老服务网络信息建设；在社区养老服务方面，主要包括为老年人社区日间照料、老年康复文体活动等服务；在机构养老服务方面，主要为三无”（无劳动能力、无生活来源、无赡养人和扶养人或者其赡养人和扶养人确无赡养和扶养能力）老人、低收入老人、经济的失能半失能老人机构供养、护理服务；在养老服务人员培养方面，主要包括为养老护理人员职业培训、职业教育和继续教育等；在养老评估方面，主要包括老年人能力评估和服务需求评估的组织实施、养老服务评价等各地要根据养老服务的项目范围，结合本地经济社会发展水平、财政承受能力和老年人基本服务需求，制定养老服务的指导性，明确服务种类、性质和内容，细化，并根据实际情况变化，及时进行动态调整对不属于职责范围内的服务项目，不得向社会力量《财政部人力资源社会保障部关于运用和社会资本合作模式支持养老服务业发展的实施意见》（财金〔２０１７〕８６号）提出针对养老服务的不同类型，坚持公共服务属性，合理界定和社会资本合作提供的养老服务边界，优先支持保障型基本养老和改善型中端养老服务发展，促进资源合理优化配置，加大投入力度，探索形成符合当前国情的养老服务供给模式，保年人提供的必要生活服务养老服务是应该提供的公共服务之一财政部、国社〔２０１４〕１０５号）明确，到２０２０年，我国将基本建立比较完善的养老服务制度，推动建成功能完善、规模适度、覆盖城乡的养老服务体系养老地产，通常是适于中老年人的新型地产类型，养老地产主要提供的是住宅等固定资产，养老地产是房地产类型的细分，在售产的过程中附加上养老环境和服务的推广养老房地产遵从市场化和商业化原则，不属于政三无人员，指无劳动能力、无生活来源、无赡养人和扶养人或者其赡养人和扶养人确无赡养和扶养能力的公民，此部分公民的养老，由直接建立养老院、服务和ＰＰＰ模式三种方式实现，不向三无人员老年人根据其养老服务的有效需求分成“三无、低收入、中收入、高收入、高净值”五大类对于这五类人员的养老服务提供，担负的责任是４３２１０，个人是０１２３４也就是说不仅仅担负三无人员的养老服务提供的责任，同时担负向全体公民提供养老服务的责任，这种责任就是社需要制定实施老年人照顾服务项目，鼓励地方丰富照顾服务项目、创新和优化照顾服务提供方式着力保障特殊老年人的养老服务需求， 养老行业PPP操作的现状问（一）养老行业PPP养老行ＰＰＰ项目入库数量占总ＰＰＰ项目２％，示范项目占总示范项目的要达到养老服务体系建设的目标年每千名老年人拥有养老３５～张，缺口巨大，投资需求巨大（二）养老行业PPP项目利润率低，对社会资本不目前养老领域项目以机构养老ＰＰＰ项目居多，这类项目投资主要集中在项目建设及养老床位等设施购置等方面，特别是涉及新建项目征拆迁费纳入项目总投资时，社会资本及／或项目公司对该等项目的前期投入支出较大但是该类ＰＰＰ项目希望在与社会资本及或项目公司保持合作的过程中解决当地部分三无人员及低收入人员的养老问题，这类人员的养老服务均为无利润服务，这样导致社会资本回收投资及获取收益的周期拉长，降低了项目收益水平，增加了项目融资的难度；加之养老ＰＰＰ项目整体行业利润率较低，对社会资本的不中，由于纯粹的养老ＰＰＰ项目合作周期长、利润率低，投资回笼慢，加之养老服务不严等因素，出现了以提供养老服务之名获得项目却做成了养老地产的问题，部分开发商以养老服务为名义获取土地，将房子建成后以商品房的实质卖给老年人获利后就离开，最为重要的养老服务的提供被忽视该类操作了商业项目与ＰＰＰ项目之间的关系，既不符合目前ＰＰＰ相关规范文件要求，又不利于养老服务领域的（四）养老PPP项目难确养老ＰＰＰ项目在执行阶段遇到的难点是方对项目的有效运营难，主要体现在项目体系难确定养老ＰＰＰ项目区别于其他单体ＰＰＰ项目的主要特征就在于其提供的服务是一种“软性服务”，是需要提供满足老年人的照料、陪伴、医疗等基本需求的服务，甚至是包含临终在内的特殊需求等服务事项但是，层面的养老ＰＰＰ项目多以养老或医疗床位、运动及医疗器械等硬件设施作为进行的关键指标，较少或缺乏对软性服务”质量的考核四养老行业PPP（一）门制定的补贴政策需要实现同等服务同等补目前市针对养老项目制定的补贴政策标准各不相同，且针对利性和非营利性的补贴标准也各不相同养老ＰＰＰ项目大部分在不同程度上均承担了当地部分“三无”人员的养老服务提供，且均承担了大部分基本养老服务功能的提供，建议各地门对提供相同服务的机构采取相同的和补贴政策，而不应区分其总体的机构是营利性还是非营利性，以调动社会资本参与养老服务设施建设和养老服务提供的积极老人的医疗需求比较多且迫切，在养老机构中设置医疗机构是政策允许且支持的，老人的医疗和养老有时候也很难区分开来养老机构的内设诊所就是为了方便养老机构内的老年人看病和护理养老ＰＰＰ项目在方案编制的结构设计时，进行相应的医养结合的策划，同时将养老与医疗、健康等行业进行有效整合，创造项目点养老项目如果为新建项目，则前期投入大，后期运营费用也较大为吸引社会资本，当地可对养老项目进行资源型补偿的配置，把养老项目相关的部分地块的养老地产的开发与养老服务的提供进行结合招标，合理界定养老地产的范围和养老服务提供的范畴，这样既可以提高养老服务项目的，又可以避免养老地产和养老服务的五PPP项（一）项目总占地面积约８５亩，总建筑面积为８００００ｍ２ 项目分两期建设，一期建筑面积３９３５９４６ｍ２，其中康复检查中心９１３９２ｍ２，康复治疗中心ｍ老年ｍ二期ｍ其中一级养老公ｍ１５４０２７６ｍ三级０４ｍ２另外，配套建筑８４０３３４ｍ基底面１１５８６４４ｍ机动车位３２２个，非机动车位３６３个项目建成后将不低于２００张床位用于门安置“三无”老人、低收入老人、经济的失能半失能老人提供供养、护理服务本项目建成后３００张医疗床位，可有效补充当地医疗及养老资源的不足，极大满足叶县、平顶山及周边地区人口的按照“养老为主，医疗为辅”的基本思路，拟将本项目划分为养老和养块主要是为入住的老人们提供符合老年体能及心态特征的独栋式、低层、低密度养老公寓和高品质、一站式的养老服务，其日常生活、护理保健、休闲、运动、文化学习、自助劳动等各类设施和场所齐全，是老人们安享晚年的温馨之家”和世外桃源”医疗板块计划建设一所综合性医院，作为养块的医疗配套设施，主要设立特色老年病诊疗中心、中心、中医疗养中心、抗衰老中心等，通过引入国内领先的疾病预防、诊疗、康复设施等，为广大老年人提供一站式诊本项目建成后，将集养老、医疗、康复、休闲、、教育等多功能于一体，并有望实现以医疗为带动，以养老为支撑，养老与医疗互为依托，相互促进，共同发展”的良好经营格局，使广大老人颐养天年，过上健康、无忧的晚”美生活本项目１０００张养老床位中不低于２００用于公益性养老床位，为政府门安置“三无”老人、低收入老人、经济的失能半失能老人提供供养、护理服务项目实本项目所在地叶县、平顶山及周边地区６０岁及以上老年人口数量庞大，叶县总人口８９万，其中，６０岁以上老人１４２万，占１５９６％目前，共有公立敬老院２０所，入住８３０人；民办养老机构２所，入住１３４人：共９６４人、国家发改委的《民政事业发展第十三个五年规划》提出，到２０２０年每千名老年人员拥有３５～４０张床位，叶县需要５０００～６０００张床位才可以达到“十三五”的规划要求，目前差距极大预计在“十三五”期间，该区域人口化的进程将会进一步加快，为此，叶县提出要加快建立以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的社会养老服务体系，努力实现“老有所养、老有所医、老有所教、老有所学、老有所为、老有所乐”的工作目标但目前，叶县、平顶山及周边区域内现有养老服务机构的数量有限，且大部分养老机构规模小、档次低、设施陈旧、管理且模式单一，难以满足广大人群的基础型和改善型养老及医疗需求因此，本项目的建设不仅应时而生，而且迫在眉睫项目实本项目建设符合科学发展观要求，是构建和谐社会的产物，体现了以人为本执政理念，以保障和改善民生的目的项目建设是进一步解决“化”服务滞后于社会需求、促进本地及周边地区事业发展的需要，满足人们对优质养老社会资源的迫切需求；是实现老年人老有所养、老有所依、老有所乐和保障改善民生的一项重要举措；项目建设将进一步改善基层养老设施条件，完善叶县社会保障服务能力；本项目的实施是实现当地民众脱贫的一个经初步估算，项目总投资３００００１８万元，自筹９０００１８万元，占总资的３０％；申请银行２１０００００万元，占总投资项目公司（ＳＰＶ）资本９０００１８万元，约占总资的３０％，全部由中标社会资本自行承担政府不占有ＢＯＯ（建设拥有运营）运作方式，（ＳＰＶ）负责本项目的建设投融资固定资产及配套设施的运维服务拥有本项目的，并通过为老年人提供养老和医疗服务获取全部收益（五）本项目回报方式属于“使用者”模本项目通过向叶县、平顶山市及周边市县等人口提供高品质养老服务的同时及零距离、一站式、