社区管理学(修改)

第一节社区概述一、社区的涵义社区实质上就是一个区域性社会。是一定地域范围内人们社会生活的共同体。社区包含以下四层基本含义：1、社区都有一个相对稳定、相对独立的地理空间。2、社区都有以特定社会关系为纽带形成的一定数量的人口。社区的存在总离不开一定的人群。3、生活于该地域的人们具有一种地缘上的归属感和心理文化上的认同感。4、社区的核心内容是社区中人们的各种社会活动及其互动关系。把握社区的概念须进一步将社区与社会、社区与行政区区别开来

（一）社区与社会社区与社会既有联系又有区别。社区可看作地区社会。社区是社会的缩影，是社会的一部分。（二）社区与行政区社区与行政区既有相同之处，也有不同之点。社区与行政区确有相同部分，如有些小规模的行政区，同时也是一个社区。

二、社区的特征（一）社区是社会的缩影（二）社区是聚落的承载体（三）社区都有自己特有的文化（四）社区居民具有共同的社区意识（五）社区是不断变迁的三、社区的功能维系功能文化功能

政治功能服务功能功能四、社区的分类我国学术界对社区分类大致可分以下几种：

1、按照社区主要功能的不同进行分类，可以把社区分为经济社区、政治社区、文化社区、军事社区和特殊社区等等。2、按社区的空间特征分，社区可分为，法定的社区、自然的社区和专能的社区三种。3、按照社区内部的组织形式，可将社区分为整体社区和局部社区。4、按社区规模分，可将社区分为大社区和小社区。5、按社会生产力水平和时间要素分，传统社区、发展中社区和现代社区（发达社区）。6、按多元标准分，可将社区分为：农村社区、城镇社区、城市社区。7、按其他标准划分，根据研究需要，还可以从其他角度进行社区划分。第二节社区管理

一、社区管理的涵义所谓社区管理，就是指在社区党组织领导和基层政府组织的指导下，社区居民与居民委员会在业主委员会、物业公司、社区中介组织等组织的辅助下，为维护社区整体利益、推进社区全方位发展，采取一定的方式，对社区的各项公共事务和公益事业进行的自我管理。社区管理的定义应包括如下基本内涵

第一，社区管理的组织是多元的。第二，社区管理的对象，是社区内的各项事务。第三，社区管理的目的是维护社区的整体利益，推进社区的全方位发展，或者说是为社区发展提供全方位的服务。第四，社区管理是动态的，是随着社区管理环境的变化而不断调整和灵活选择的。二、社区管理的特征层次性

动态性区域性

规划性综合性

群众性三、社区管理的基本原则系统管理原则法制管理原则渐进创新原则第三节社区管理学概述社区管理学作为一门独立的学科，有自己确定的研究对象、研究内容、研究理论和研究方法。在适应我国社会主义市场经济建设过程中，学习研究社区管理，提高社区管理水平，具有重要的理论和实际意义。（一）社区管理学的研究对象社区管理学的研究对象是社区管理活动。（二）社区管理学的研究内容1.社区管理的基本要素分析2.社区管理体制与模式选择3.社区民主政治参与与民主政治建设4.社区文化、教育管理5.社区卫生服务与体育管理6.社区治安管理7.社区服务8.社区保障管理9.社区物业管理10.社区智能化建设与管理11.社区发展与社区管理创新一、社区管理学及其研究内容

二、社区管理学的研究原则与方法

（一）社区管理学的研究原则社区管理学的研究原则是指贯穿社区研究过程始终，指导社区研究实践的基本准则。

1．实事求是原则2．系统分析原则3．矛盾分析原则4．理论与实践相结合原则5．比较分析原则（二）社区管理学研究的基本方法社区研究的基本方法有以下几种：观察法、个案法、问卷法、座谈法、档案文献法、实地研究法、社会调查法、图表测量法、统计分析及模拟方法等等。这里仅就几个主要的方法进行概括式阐述。１．文献分析法文献分析法也称历史文献法或档案文献法，是一种利用检索、搜集或阅读现存的文献资料或档案材料，对研究对象进行分析，得出结论的方法。2．典型案例分析法典型案例分析法是利用真实的或虚假的社区管理场景，提供一定需解决或可思考的问题，要求研究者进行解答的方法。运用典型案例分析法的关键是选取具有特定研究和学习价值的案例，要求案例能够反映一定的问题，具有代表性。当然，案例可以是现实中真实发生的，也可以是假设的。3．社会调查法社会调查法是一种通过深入调查现场或利用观察、发放问卷等方法收集特定对象的资料，了解被调查者对某一事物的想法、感情或满意度的方法。依据社会调查法的调查手段的不同，可把社会调查法分为观察调查法、问卷调查法等几种。第二章社区管理体制

学习要点：社区管理体制的内涵和基本框架社区管理组织的含义,分类和功能我国社区管理体制的历史沿革我国社区管理体制改革第一节社区管理体制概述一、社区管理体制的含义

社区管理体制是指社区管理的组织体系及其权力配置关系以及各种管理制度。具体而言社区管理体制包括四个部分，即社区管理的组织体系、社区管理的权责体系、社区管理的法律制度体系和社区管理的工作体系。二、我国社区管理体制的基本框架

我国社区管理体制的基本框架社区管理的组织体系社区管理的法律制度体系社区管理的工作体系社区管理的权责体系（一）社区管理的组织体系

社区管理的组织体系是指参与社区管理的各类组织，既包括政府组织、也包括社区自治组织；既包括社区管理工作组织，也包括社区保障监督组织。在结构上应是多层次、多系统的网络式结构，所谓多层次是指由市（区、县）——街道(镇)——居(村)民委员会——居民代表组成的多级管理体系；所谓多系统是指由政府行政管理系统，社区自治管理系统，社区生活服务管理系统组成的横向管理体系。

（二）社区管理的权责体系

在城市社区，要加快理顺街道与社区的职责关系。街道是城市社区管理中最高权力机构，其职能主要包括：全面负责社区发展的规划，履行社区管理中的执法权和监督权。同时应加强社区制度建设，尽快出台《社区自治章程》等相应的有关管理规定，对社区成员大会、社区议事委员会、社区委员会、社区单位等在社区管理中的职能、工作制度和行为规范以及评价制度进行规范和确认。

（三）社区管理的法律制度体系

社区管理法律制度体系包括以下内容，一是以法律的形式确立新建立的社区居民委员会等组织的法人地位，赋予其相应的权利和义务，依法划定其与政府行为的边界。二是通过法规和规章，赋予社区各类工作委员会或执行机构以一定的权力。如在社区的治安、卫生、公共设施保护等方面，必须使相应的职能机构能行使管理、检查、监督、处罚等权力，使社区组织能有效地发挥应有的作用。三是通过各项制度，确立社区内各类组织的职权范围及其相互关系，建立对各组织机构工作的内外监督制度。（四）社区管理的工作体系社区管理的工作体系主要包括社区管理的内容和工作方式方法。现阶段我国社区管理的主要内容包括社区服务、社区卫生管理、社区文化管理、社区体育管理、社区环境管理、社区治安管理和社区社会保障工作。此外，各地区要因地制宜地确定社区管理的内容。也就是说，各地区在加强社区管理的过程中，应根据本地经济和社会发展的水平与现有工作基础，从实际出发，分类指导，从基础工作做起，标准由低到高，项目由少到多，不断丰富内容，力戒形式主义，逐步完善社区管理工作。在管理方式手段上，社区管理要强化制度规范，开展标准化管理。形成各级党政组织发挥宏观调控作用，运用行政、经济、法律、思想教育手段进行政策调节和财力支持，社区自治组织运用组织、发动等具体管理方法进行自治管理的有效的综合机制。三、社区管理体制的构建原则社区管理体制的构建原则（一）“重心下移，立足基层”（二）“条块结合，以块为主”（三）“党政主导，各方参与”（四）“以服务为主”第二节社区管理组织一、社区管理组织概述

所谓社区管理组织就是指能够对社区事务进行管理的社会组织，具体而言，就是指以居民会议、居民委员会为主体，在社区党组织领导和基层政府组织的指导下，与业主委员会、物业公司、社区中介组织等共同构成的网络体系。社区管理组织—般具有下列基本特征：（1）社区性。所谓社区管理组织的社区性，是强调社区管理组织是为了兴办、维护与实现、管理社区公共事务而存在的。(2)地域性。所谓社区管理组织的地域性，是指社区管理组织是一种地缘关系性质的组织，既不是血缘关系，也不是业缘关系。其活动范围主要在社区，一般不会超越社区范围。(3)双重性。所谓社区管理组织的双重性，是说社区管理组织的功能具有双重性，社区管理组织既有服务性又兼有管理性。社区管理组织对社区公共事务或社区公共空间首先是提供服务，满足社区服务需求。同时，还负有社区公共事务或公共空间的管理责任。在很多情况下，管理是通过服务实现的，“寓管理于服务”。二、社区管理组织的分类行政管理系统：包括两个子系统，即街道直属的行政管理系统和外部的职能部门的行政管理系统；社区自治管理系统：包括居民委员会和业主委员会，其职能是提供各类公益性、群众性的服务；社区管理支持系统：主要由社区内各企事业单位、人民团体构成。（一）社区党组织：社区管理的领导核心从“一居一支”到社区党委农村两委关系（二）街道办事处（乡镇政府）街道办事处是区人民政府的派出机关，接受区人民政府领导，依照法律、法规的规定，在本辖区内行使相应的政府管理职能。街道办事处的设立、变更或者撤销，应当根据地域条件和居民分布状况，满足便于联系群众和有效管理的要求。街道办事处下设社会发展、市政管理、社会治安综合治理、社会保障、财政经济等机构，由街道办事处提出报请区人民政府批准。街道办事处的行政经费和办公用房，由区人民政府按照国家和本市有关规定负责解决。在农村社区，乡镇政府作为基层政府组织，它由决策管理机构和决策执行机构组成。决策管理机构是乡镇社区管理委员会，它下设办公室，具体负责管理社区委员会的日常事务。社区管理委员会和办公室都由村民代表大会选举产生。决策执行机构主要是指乡镇政府各职能部门以及工商、税务、派出所等上级政府的派出机构。（三）居民会议(村民大会)居民会议（村民会议）是社区最高权力机构。居民会议（村民会议）可以充分地表达民意，集中多数人的智慧，减少盲目和冲动，这不仅有利于群众对社区居委会（村委会）的监督，也有利于民主决策，保证社区自治。（四）居民委员会(村民委员会)居民居委会和村民委员会，是社区群众性的自治组织，是社区的主体组织和社区成员的法定代表。我国《宪法》第一百一十一条规定：“城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会和村民委员会是基层群众性自治组织”。《中华人民共和国城市居民委员会组织法》第二条规定：“居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织”。《中华人民共和国村民委员会组织法》第二条也明确指出，“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。”1954.12第一届全国人大常委会第四次会议通过《城市居民委员会组织条例》；1978.3民政部恢复，民政司调研准备修订《城市居民委员会组织条例》；1982年，修订宪法，将居委会列入宪法条文中。1982—1986，《城市居民委员会组织条例》修订工作暂时搁置；1987，六届人大五次会议通过《村民委员会组织法》；1989，修订后的《城市居民委员组织法》提交国务院常务会议审议。1989.10，第七届全国人大常委会第十次会议审议未通过。1989.12.26，第七届全国人大常委会第十一次会议审议通过《居委会组织法》的起草及形成过程（五）社区中介组织是社区专项服务的主体，对增强社区凝聚力，提高居民参与意识，起着重要作用。要逐步承接从政府部门中剥离出来的部分社会职能，承办各类社区服务，满足社区成员多层次需求。社区中介组织主要是指各类福利性、服务性、中介性组织，如社区福利组织、志愿者组织、慈善组织、社区服务组织或一些行业性组织，如个协、体协、舞协等。（六）业主大会和业主委员会业主大会和业主委员会是社区居民参与社区管理的又一新的组织形式。随着住宅的市场化和商品化，越来越多的居民不再是单位住房的租客，而是房屋物业的所有人。因此，生活区的卫生状况、环境质量、配套设施等都与他们的生活息息相关，社区成为居民重大利益所在。他们开始要求自主地决定社区的事务。在这种情况下，业主大会和业主委员会便应运而生了。物业管理区域内全体业主组成业主大会。业主大会应当代表和维护物业管理区域内全体业主在物业管理活动中的合法权益。业主委员会由业主大会产生，在物业管理区域内代表全体业主对物业实施自治管理，它是依法成立的群众性自治组织，依据法律法规，具有作为诉讼当事人的资格。（七）物业管理公司物业管理公司是指具备相应资质条件并按照法定程序成立的从事物业管理服务的经营性企业法人。物业管理公司接受物业所有人的委托，依照国家有关法律法规，按照合同或契约形成管理权，运用现代管理科学和先进维修养护技术，以经济的手段对物业实施多功能全方位的统一管理，并为业主和物业使用人提供高效、周到的服务，使物业发挥最大的使用价值和经济价值，同时构筑一种和谐、健康、向上的人文环境，推动整个社会进步。三、正确处理社区管理组织之间关系（一）正确处理党组织与其他社区管理组织的关系

处理党组织与其他社区管理组织关系的总原则是，既要充分发挥社区党组织的领导核心作用，又要支持和保障基层自治组织依法开展自治活动。逐步实现社区管理由计划经济体制下的以行政管理为主向市场经济条件下的以社区自治为主转变，引导和组织社区群众自我管理、自我教育、自我服务。党组织与其他社区管理组织之间是领导和被领导的关系，与社区有关部门的派出机构是双重领导关系，与辖区内其他单位的党组织是组织、指导、协调关系，与辖区内的无主管经济组织是组织领导关系。（二）正确处理社区自治组织和政府的关系1.社区自治组织的生成依赖于政府的扶持

2.社区自治组织的生成本身就是政府行为的结果

3.社区自治组织的发展与实践可以推动政府管理民主化（三）正确处理居委会与物业公司的关系1、居委会和物业公司是两个不同性质的组织。居委会是社区居民的基层群众自治性组织，它属于政治范畴；而物业公司则是房地产公司的物业管理部门，是十分明确的商业性组织，属于商业范畴。2、按照社区有关法律规定，居委会有权对物业公司的工作进行监督，组织产权人和使用人对物业公司进行评议和决定是否解除聘用。这说明，物业公司虽然属于商业范畴，但要受到居委会的监督。3、居委会和物业公司要做到权责分明，不可超越本职范畴，越俎代庖。（四）正确处理业主委员会与物业公司的关系

1.法律关系

2.经济关系

居民会议社区中介组织业主委员会物业公司社区党组织街道办事处居民委员会指导产生负责领导协调领导指导指导合同指导四、社区管理组织的功能（五）稳定功能

（四）协调功能（三）组织功能（二）管理功能（一）满足需求功能社区管理组织的功能第三节我国社区管理体制的历史沿革新中国成立后，我国在城市基层社会逐步建立了以“单位制”为主、以基层地区管理（“街居制”）为辅的管理体制。国家通过单位这一组织形式管理职工，通过街居体系管理社会闲散人员、民政救济和社会优抚对象等，从而实现了对城市全体社会成员的控制和整合，达到了社会稳定和巩固政权的目的。但是，在我国经济转轨和社会转型之后，单位制逐渐被打破，单位管理模式趋于失效。街居制也由于基层社会的巨大变化而面临很多的现实难题，在管理上陷入困境。因此，城市基层社会迫切需要一种新的组织形态和管理体制来解决社会中出现的问题和各种矛盾，承担起重新整合社会的功能。社区制的出现是一种必然要求，它改变了传统的城市基层社会管理的理念和方法，必将在未来对我国城市社会的发展起到重大的作用。

一、走入历史的单位制单位制是新中国成立后社会管理的产物，单位是适应计划经济体制而设立的一种特殊的组织形式，具有政治、经济与社会三位一体的功能，以行政性、封闭性、单一性为特征。1986年，哈佛大学社会学教授华尔德《共产党社会的新传统主义——中国工业中的工作环境和权力结构》最早对中国的单位制进行研究，他通过对80多位内地国有企业的职工进行倡导500小时的访谈，加上对中国文件的阅读，对中国工业中的工作和权威问题进行了研究。研究指出：中国的国有企业是一种完全不同于西方企业组织形式的独特的组织形式。特点一是制度性的依附，二是工厂的制度文化1989年，路风发表了《单位：一种特殊的社会组织形式》。明确提出了单位体制的概念。认为所谓单位是我国各种社会组织所普遍采取的一种特殊的组织形式，是我国政治、经济和社会体制的基础。刘震云，著名作家。1958年5月生于河南省延津县。1973年至1978年服兵役。1978年至1982年就读于北京大学中文系。1982年开始发表作品，现有长篇小说《故乡天下黄花》、《故乡相处流传》、《故乡面和花朵》(四卷)、《一腔废话》等，作品集《刘震云文集》(四卷)、《刘震云》等，中短篇小说《塔铺》、《新兵连》、《单位》、《一地鸡毛》、《温故一九四二》等。共四百多万字。作品多次获奖、被评介、改编和翻译。建议阅读小说《新兵连》、《单位》、《一地鸡毛》。路风，1989，《单位：一种特殊的社会组织形式》，《中国社会科学》第1期。路风1993，《中国单位体制的起源和形式》，中国社会科学季刊，第5期。潭深，1991，《城市单位保障的形成及特点》，《社会学研究》第5期。于显洋，1991，《单位意识的社会学分析》，《社会学研究》第5期。李汉林，1993，《中国单位现象与城市社区的整合机制》，《社会学研究》第5期。吴晓刚，1994，《从人身依附到利益依赖》，北京大学社会学系硕士论文。李路路、李汉林、王奋宇，1994，《中国的单位现象与体制改革》，《中国社会科学季刊》（香港）春季卷。王沪宁，1995，《从单位到社会：社会调控体系的再造》，《公共行政与人力资源》第1期。李猛、周飞舟、李康，1996，《单位：制度化组织的内部机制》，《中国社会科学季刊》（香港）秋季卷。李路路、李汉林，1999a，《资源与交换：中国单位组织中的依赖性结构》，《社会学研究》4期。2000b，《中国的单位组织：权力、资源与交换》，浙江人民出版社。李汉林、李路路，2000，《单位成员的满意度和相对剥夺感》，《社会学研究》第2期。刘建军，2000，《单位中国：社会调控体系中的个人、组织与国家》，天津人民出版社。（一）单位制产生的原因从实际的社会历史过程来看，三个因素对于单位体制的形成具有重要意义。第一，新中国政治关系的历史特点。第二，“革命后的”社会体制逐渐被建立起来后，工业化和社会经济条件的矛盾成为另一个重要矛盾。第三，对科层体制和法制的破坏。(一)单位制的功能

单位制的功能政治动员经济发展社会控制（二）单位制的后果1．总体性社会

1949年后大陆建立起的是一个总体性社会，即一种结构分化程度很低的社会。在这种社会中，国家对经济以及各种社会资源实行全面的垄断，政治、经济和意识形态三个中心高度重叠，国家政权对社会实行全面控制。而总体性社会的形成，是通过单位制这个组织中介来实现的。2．依赖性人格

首先，在单位制度下，国家控制的资源通过单位来调配。对于单位成员来说，单位是生活福利的唯一来源其次，单位制还限制了其成员的生活空间。总起来说，单位通过垄断政治、经济、社会资源，形成了对单位成员的支配关系；通过严格控制单位成员的社会自由流动，造成了单位成员空间的封闭。没有自由流动的资源，缺乏自由流动的空间，单位成员只有全面依附单位，最终造就了依赖性的人格。

（三）单位制的崩溃改革开放以来，随着社会主义市场经济体制的逐步建立,包括个体私营经济在内的各种经济成份获得快速发展，社会结构不断分化，城市社会发生了根本性变革。在社会转型的大背景下，单位制整合社会的组织功能日益弱化。这些都使得单位制失去了生存的土壤，不得不走向崩溃瓦解的地步。二、身陷困境的街居制在计划经济体制时期，我国对社会的管理以单位制管理为主，以基层地区管理为辅。地区管理主要是通过街道办事处和居民委员会这两个行政建制的组织来开展工作，通称为街居制。在社会快速转型的今天，街居制面临着很多新的问题，越来越不符合城市社会发展的需要。（一）街居制的演变历程新中国成立以来，我国街居制的发展大致经历了四个阶段：1．创立阶段2．膨胀阶段3．曲折阶段4．恢复与发展阶段1、创立阶段政府文献和社会媒体对居民委员会的起源和发展多有不确切的表述，曾有53年起源于北京、天津、武汉的模糊说法，也有50年最早发端于天津的观点，还有的把上海1949年成立的福利会说成是“新中国第一个居民委员会”等；从档案材料看，我国第一个居民委员会最早是在1949年10月出现的，它既不是在京津，也不是武汉，而是在杭州。同年12月1日，杭州市府颁布了新中国历史上关于建立城市居民委员会的第一份政令，居民委员会很快便在杭州全市统一发展。国家后来的法律文本与这份政令如出一辙。杭州自清以来实行街村制，1934年（民国２３年），国民党行政院通令各省市建立保甲组织，以户为单位，10户1甲，10甲1保，3保以上为联保办事处。杭州市于民国25年3月就编制完竣，坊、保、甲层层设置十分严密。乡区（原四、五、六、七、八区公所）计编65坊、517保、5999甲，城区（原一、二、三区公所）更有省会警管区制与保甲制双重管控。保甲制实行管、教、养、卫并重原则，清查户口、登记户籍、监视居民、制定规约、摊派经费、征收捐税、强征壮丁执行当地警务、搜查缉捕，进行“党化”教育，推行联保连坐，使最基层组织军事化、专制化、特务化，在社会最基层形成了一道严密的监视网，加强了对城乡人民的控制和束缚，是大地主、大资产阶级专政在城市的基层支柱。1949年5月3日拂晓，人民解放军第三野战军第七兵团的先头部队经过九溪抢占钱塘江大桥，强力攻城，杭州解放。国民党在杭州的政权随之覆灭。5月24日，杭州市人民政府成立，8月，杭州市军事管制委员会和市人民政府根据中央政务院关于三万人以上人口的城市均须召开各界人民代表会议的决定，为了广泛听取和采纳各界人民的意见，支持政府工作，召开杭州市第一届各界人民代表会议第一次会议，并设主席团处理日常事务；基层政权机关的设置由于缺乏经验还在摸索中。5月初解放军军事管制委员会先期接管杭州市国民党政府的8个区公所，改第1区为上城区，第2区为中城区，第3区为江干区……，建立区委、区人民政府，8月又根据平津地区的经验，取消区委区政府，改设区公所。各级组织机构建了又撤，撤了又建，反反复复，区以下设置和居民的组织工作尚未提上议事日程。浙江是蒋介石的老家，杭州基层的情况不同于局面已经得到控制的北方城市，居民构成十分复杂。进城后，新生政权对华东这一局面还估计不足，担心马上取消保甲组织会对当前治安和税收立即产生影响，试图尽量通过保甲组织维持居民区的格局，暂不采取断然措施。当时中共浙江省委办公厅发出通报，对伪保甲组织提出几条处理意见。一是对乡一级组织原则上取消，但因工作开始，情况不了解，人员不足用，伪乡组织确定暂时存在，对个别坏的伪乡长立即取消。二是对伪保甲长分三种类型作不同的处理，对个别坏的伪保甲长按华东局的指示立即取消；对在游击队活动时忠实敌人，应付我们的两面派，宣告他们过去的反动性，号召他们立功赎罪；对应付敌人忠实我们的，号召他们功上加功，为人民服务。估计随着形势发展，保甲人员会自动转变。但是，情况没有这么简单。当时解放军占领南京不久，国民党散兵游勇四处逃窜，残余势力在杭州的地下活动十分猖獗，国民党空军飞机在天上轰炸，很多保甲长心存侥幸，并不配合。居民很难发动，不敢出来工作，政府的政令传达不下去，防火防盗、卫生防疫、烈军属及困难群众救济很多工作无法开展。由于警力不足，防匪、防特形势严峻，不但城乡生产、生活秩序缺乏保障，就连干部安全也难保障。当时，中城区公所赵槐区长反映，目前我们工作在群众中常有便衣匪特刺探，既须斗志又须斗火，本区警备力量很差，需要补充枪支。区公所曾有发动居民委员会的想法，公安分局仍顾不上，不取消保甲制，长此下去，不是办法。建议与公安局研讨，下紧急通知。10月17日，浙江省人民政府发布了取消保甲，建立农村乡、村政权的指示，提出农村工作的方案，开始对农村采取行动。根据这一局势，杭州市人民政府立即重新研究对策，由杭州市民政局提出居民委员会的筹建工作方案，经区长联席会议讨论，决定在上城、下城和江干区先行试点。区长联席会议的决定和省政府的指示精神很快得到贯彻。10月28日，从上城区传来消息——“一个居民委员会已经宣布成立”。上城区长田奎荣在写给市政府新闻室的信中说：最近半个月，我们集中力量在“废除保甲建立居民委员会”这一工作，现在工作告一段落，一个居民委员会已经宣布成立。特将工作经过抽要写成通讯，盼予检查修正，介绍浙江日报。当时，市政府正在加紧草拟《关于取消保甲制度建立居民委员会的指示》，方琦德秘书长和吴江市长看到上城区意见和通讯，立即表示同意，并批示在市政府《指示》公布时将通讯稿一并刊发。新中国第一个城市居民自治组织——“居民委员会”伴随着新中国民主建政的主旋律在杭州诞生，从此揭开了终结旧中国几千年“编户齐民”制度的序幕。与此同时，下城和江干区的筹建工作也开始起步，江干区并于11月份完成第一个试点，成立了“望江门居民委员会”。由于这份《指示》指导思想明确，旗帜鲜明，方案成熟，可操作性较强，一经颁布便迅速得到实施。到12月底，全市成立居民委员会47个，其中，上城区14个，中城区14个，下城区18个，江干区1个。翌年3月，全市就基本完成了取消保甲建立居民委员会的工作，共撤销174保，3907甲，成立居民委员会571个，居民小组3802个，新生政权在不到四个月的时间内就荡涤了国民党在杭州的法统基础。新的居民组织当时主要办五件事，一是防特、防匪、防火，保护交通等社会治安工作及办理户籍；二是传达和推行政府政令，反映群众意见，加强人民团结，维持社会秩序；三是动员与组织群众，发展各种合作社，吸收劳动群众恢复生产，改善生活；四是领导群众正当的文化娱乐活动，改革旧社会的风尚；五是协助政府进行城市的公共卫生，增进人民健康，举办各种公共福利事业。上海经验：从“福利会”到“居民委员会”杭州的经验在华东迈出了成功的第一步。但是，对于华东中心城市大上海来说，新生政权所面临的局势远远要比40多万人口的杭州复杂得多。1949年5月27日上海解放，新政权最初难以一下子适应城市管理的复杂性，对治理这个拥有600万人口的中国工商业和金融中心的大都市无经验可寻。当时接收接管、恢复经济和建政工作相当繁重，当务之急主要是消除新旧政权交替带来的市政管理“真空”，基层治安暂时还得藉助大批留用警员和保甲组织，没有精力对上海社会流氓团伙、帮会组织采取有效行动。因此，上海一度出现了治安事件的高发期。解放初头7个月，共发生抢劫案530起，强盗案737起，盗窃案11430起，加之国民党残余势力有组织地挑拨离间，兴风作浪，形势极为复杂。上海把社会管理分为两种类型：有单位的人和没单位的人，并分两步走。第一步首先通过在各行各业中建立工会、农会、青联、学联、妇联等组织，把有单位的群众组织起来，参加集体政治生活。第二步首先在区接管委员会下设立“接管专员办事处”，使群众与政府的接触以“接管专员办事处”为桥梁，不需再通过保甲人员；然后通过“接管专员办事处”干部逐步深入里弄，与居民群众建立联系，摸索没有单位居民的组织工作。1949年下半年，一些居民区出现了自治性的“房客联谊会”、“自来水管理委员会”、“卫生委员会”等关心共同消费问题的“工人福利会”。1950年，街道、里弄又成立了“防护大队”、“冬防服务队”等组织，由于其一开始就比较注重市民的“共同福利”，也就有一定的凝聚力。到1950年5月，全市共组织36个里弄福利会，16650个清洁卫生小组，104个自来水管理小组，118个人民防护队，年底又发展到2020个冬防服务队。95％的里弄都成立居民卫生小组。1952年4月，上海市召开街道各界人民代表会议，讨论决定统一规范居民组织，建立居民委员会。各地创新北京1949年4月废除保甲制，各保改称“街”，各甲改称“闾”，居民组织主要以“冬防队”和“防盗队”为主。天津开始建了“街公所”，1950年3月根据居民居住状况建立了居民委员会，把居民委员作为“当地人民民主统一战线之组织”。沈阳市政府1949年3月12日发布关于废除保甲制，建立民主街公所和居民小组的命令，将街道和居民组织平行置于区政府下，作为政府联系群众的桥梁和推行基层工作的机构。南昌曾试行“坊代表会议制”，江西民政会议后，又在区以下设街，成立街人民政府委员会，召开代表会议，街以下设坊，坊以下设居民组，均由街代表会议组成。武汉1950年也曾建立“街道居民委员会”之类的组织，由于街道上没有领导核心，各系统组织互不照应，以至积极分子顾上顾不了下，对群众的具体问题解决不多，1952年改建“街人民代表会议”和“街人民政府”，设街长一人，副街长（派出所长兼）、文书、民政、文教、卫生、妇运干事各一人，均脱离生产。1952年6月，华东军政委员会拟定了《关于十万人口以上城市建立居民委员会试行方案（草案）》一是《方案》强调以经常居住地“无组织”的“居民”为主二是《方案》增加了设置“居民代表会议”的内容，并就其职权作了若干规定三是《方案》对居民组织的设置比照了“双重委员会制”的形式，即居民代表会议掌握立法决策权，而把日常行政决策权交给“委员会”

四是《方案》居民委员会以内设工作委员会的方式把城市治安、消防、文教、卫生、调解等各种单一功能的居民组织整合起来五是《方案》规定在区政府下设立若干办事处，作为区的派出机关，在区政府领导下进行居民委员会的工作；区人口和居民委员会数量少的，设置民政干事若干人。要“街道政府”还是“居民委员会”大多数城市认为华东区《方案》有居民委员会的集体领导，分工明确，民主面积宽，参加人数多，工作容易推动，基本上是适用的；也有认为《方案》规定的组织层次太多，居民代表会议、居民委员会、工作委员会及小组工作机构等关系太复杂，担心街道积极分子兼职太多，不利于工作。洛阳、南昌、武汉、长沙等少数城市则明确提出不适合本市情况，倾向于维持当地“街人民代表会议”、“街人民政府委员会”或“街政府”的方案。各地意见虽不尽统一，但反响较大。公安部于1952年8月11日颁布了《治安保卫委员会暂行条例》。《条例》在阐明治安保卫委员会与居民委员会关系的同时，“居民委员会”也就第一次正式写进国家的行政法规，从而也确认了它的合法性。《条例》规定，治安保卫委员会是“群众性”的治安保卫组织，城市街道的治安保卫委员会“受公安派出所领导，有居民委员会者受派出所及居民委员会双重领导”。中央政府已经倾向于建立“居民委员会”，取消“街政府”。尽管如此，中央政府还是迟迟没有在全面建立居民委员会上下决心。这与居民组织在发育过程中产生的混乱现象不无关系。刚刚建立的居民委员会，在实际工作中存在着性质不明、组织不纯、权限不分、经费使用混乱等问题。上海市政府1952年对之进行全面整顿，清洗出社会治安对象1888人，民主选举后落选里弄干部47364人，查出有政治问题和其他问题的10672人。江苏在整顿过程中也清理出很多资本家的家属担当了居民委员会领导岗位。经济方面，1952年，华东军政委员会民政部就该区各城市区居民委员会财经制度混乱问题作了一次调查，调查表明居民委员会中确实存在着严重的乱摊派与贪污浪费现象，加重了群众的负担，引起了群众的不满等。10月28日下午，中央政府内务部召开第30次部务会议，讨论城市区以上建政工作，同时也把居民委员会的议题提出来讨论。城市建政工作重点还是抓召开区人民代表会议，至于起草居民委员会组织方案或通则问题，要看华东颁布的试行方案实验结果如何，大家认识一致了再写。居民组织方案随之被暂时搁置起来。早在1950年，政务院继颁布《大城市区人民政府组织通则》后，又发布了《区、乡（行政村）各界人民代表会议组织通则》和《区、乡（行政村）人民政府组织通则》，政权机构设置到乡和村，这是历史上都少有的。各城市都在观望中央政府会不会颁布建立“街政府”相关法令。中央政府对城市区以下基层的设置久悬不决，对地方产生很大影响。天津市的街道体制在5年中就变动了5次。1949年初是街政府，随后改为街公所；同年6月根据刘少奇关于城市的政权不能像农村那样分成小块块“划地而治”的指示又撤销街建制，街公所并入公安派出所；1952年刚恢复街公所，1954年又改设街道办事处。在1952年的国庆典礼上，毛泽东主席看到整齐有序的市民队伍，对彭真同志感慨道：“还是把市民组织起来好！”

彭真于1953年向中央提交了《关于城市街道办事处、居民委员会组织和经费问题的报告》该报告建议：“街道的居民委员会必须建立，它是群众自治组织，不是政权组织，也不是政权组织在下面的腿；城市街道不属于一级政权，但为了把很多不属于工厂、企业、机关、学校的无组织的街道居民组织起来，为了减轻区政府和公安派出所的负担，还需要设立市或区政府的派出机关——街道办事处。”

这一意图就是要高度重视居民工作，坚持走群众路线，让人民群众当家作主，决不能脱离群众。为了节省出干部编制集中抓经济工作，规定街道办事处仅设专职干部3至7人，其中主任1人，必要时才设副主任1人；任务只有三条，办理市、区政府有关居民工作的交办事项，指导居民委员会的工作以及反映居民的意见和要求。这清楚地说明“办事处”只是作为“过渡性”机构设置的一种承上启下的“中转”机构。20世纪50年代，这一立法意图得到较好的贯彻，对居民组织的建设和居民工作的开展起到了积极的推动作用。1954年第一届全国人大四次会议上，制定并通过了《城市街道办事处组织条例》和《城市居民委员会组织条例》。按照规定，街道办事处的任务是：办理市、市辖区人民委员会有关居民工作的交办事项，指导居民委员会的工作，反映居民的意见和要求。居民委员会的任务是：办理有关居民的公共福利事项，反映居民的意见和要求，动员居民响应政府号召并遵守法律，领导群众性的治安保卫工作、调节居民间的纠纷等等。回顾建国初期这段历史，假如城市基层选择的是“街政府”而不是居民组织，一切均由政府大包大揽，这一切都将是不可想象的。2．膨胀阶段

在1958年兴起的大跃进、人民公社运动，使街道的机构和职能迅速膨胀。但是，随着大跃进战略的失败，这种体制终究没有维持多久。由于街道权力的迅速回落，促成了单位体制的出现。3．曲折阶段

1966年至1976年的“文化大革命”时期，街居体系遭到了严重破坏。在极左路线的影响下，有些居委会实行了军事编制，有些居委会干部被当成“当权派”。随着各级“革命委员会”的建立，街道办事处改组为街道“革命委员会”，居委会也相继改称为“革命居民委员会”，主要任务是抓阶级斗争，严重背离了为民服务的方向。4．恢复与发展阶段

1978年党的十一届三中全会以后，街居体系得到恢复，并获得快速发展。1979年，街道革命委员会被撤消。1980年，全国人大常委会重新公布了《城市街道办事处条例》、《居民委员会组织条例》，街道办事处、居民委员会的机构和职能得以恢复。（二）街居制的现实困境1．职能超载首先，单位制的瓦解导致单位职能的外移，要求街居来承接。

其次，随着人口的老龄化、无单位归属人员以及外来人口的增多，给街居增添了更多的管理、服务工作。

再次，我国城市管理体制的改革，提出了管理重心的下移，由此带来了原来实行“条条”管理的很多部门将任务下放到街区，给街区增加了很多新的管理内容，如市场管理、园林绿化、交通道路、民政福利、市容市貌等管理项目。街道办事处职责变化1954，城市街道办事处组织条例三项：（1）办理市、市辖区的人民委员会有关居民工作的交办事项；（2）指导居民委员工作；（3）反映居民的意见和要求。1963年扩充为八项：1、了解居民的意见和要求、指导居委会工作；2、动员工作；3、领导街道集体事业；4、优抚救济；5、人口工作6、文化教育、爱国卫生7、治安保卫8、其他有关居民工作。1997年扩充到14项：1、指导2、社区服务3、兴办社会福利事业，社会保障4、街道监察队5、开展计划生育、环境保护、科教文卫体等；6、维护老年人、未成年人利益7、社会治安8、拥军优属9、参与检查、督促市政建设10、防灾救灾11、管理外来人口12、领导街道经济工作13、向上反映意见14、办理交办事项2．职权有限从街道办事处来说，区级政府及各职能部门的“漏斗效应”将大量的事务“漏”到街道一级，但街道办事处却没有相应的法定地位和权力来承接这些事务，不仅在财政和人员编制上受制于上级政府，而且没有独立的行政执法权和完全的行政管理权，只能受制于各职能部门的委托或充当行政职能“传递者”的角色。从居民委员会来说，其工作人员的津贴、办公经费、活动开支等都是经由街道下拨控制，居委会一般没有财务支配权，而街道可以擅自占有居委会的财产或收益，居委会的支出项目要由街道办事处批准。

“指导”为虚，“命令”为实，“上下级”关系色彩浓厚3．角色尴尬

街居组织处于政府和居民之间，但从目前的情况来看，街居倾向于政府一边，变成了政府的“脚”，只是被动地执行市、区一级政府下派的任务。在这一点上，居委会的尴尬地位更加突出。居委会群众性自治组织的地位实际上被虚化，居委会除了按照居民委员会组织法规定的日常工作外，还要承担区、街道各部门交办的名目繁多的工作任务，实际上居委会变成了各级党委、政府部门工作的承受层、操作层和落实层，工作不堪重负，整日忙于应付，“上边千条线，下面一根针”。深圳一个小小居委会竟然挂牌45块在深圳市罗湖区湖景居委会，门边挂着２２块牌子，加上楼梯间挂的和堆在办公室的，这个编制只有６个人的居委会共有４５块牌子。而深圳的其它居委会，有的竟有牌５０多块。

据《羊城晚报》报道，“党建、民政、统计、城管……”作为最基层社会组织，居委会一直承担着繁多的行政功能，有的居委会不过6个编制，却足足挂了45块牌子。从昨天开始，深圳市南山区96个居委会的牌子全部“精兵简政”，只剩两块。牌子精简的背后是建国以来沿袭数十年的基层社区管理体制大变革。从1月11日起，深圳市南山区任何一个居委会门口都只见两块牌子，一块是“社区工作站”，另一块是“社区居委会”。三、社区制

1986年，民政部为推进城市社会福利工作改革，争取社会力量参与兴办社会福利事业，并将后者区别于民政部门代表国家办的社会福利，就另起了一个名字，称之为“社区服务”，由此引入了社区概念。1991年民政部为了开拓民政工作又提出“社区建设”概念。1998年国务院的政府体制改革方案确定民政部在原基层政权建设司的基础上设立基层政权和社区建设司，意在推动社区建设在全国的发展。2000年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅转发了《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》（23号文件），这是指导我国城市社区建设的纲领性文件。该文件指出：“社区是指聚居在一定地域范围内的人们所组成的社会生活共同体。”“目前城市社区的范围，一般是指经过社区体制改革后作了规模调整的居民委员会辖区。”“社区建设是指在党和政府领导下，依靠社区力量，利用社区资源，强化社区功能，解决社区问题，促进社区政治、经济、文化、环境协调发展，不断提高社区成员生活水平和生活质量的过程。”

社区制与单位制、街居制的区别首先，在管理理念上，变管理为服务。其次，在管理形式上，从强调行政控制到强调居民参与。最后，在管理目标上，强调政府与社区的合作。第四节我国社区管理体制改革一、我国社区管理体制改革的必要性（一）我国社区管理体制改革是适应经济体制转变的必然要求（二）我国社区管理体制的改革是政府职能转变的必然结果（三）完善社区管理体制改革是走出目前社区管理困境的客观需要二、完善我国社区管理体制改革的具体措施推进政府职能转变，实现管理重心下移，实现“小政府、大社会”的管理框架加强制度建设，完善有关社区管理的管理条例和规章制度加强社区管理队伍的建设，提高社区管理队伍的素质科学构建社区管理组织体系建立行政、经济、法律、思想教育等手段并举和组织、动员等具体方法协调的运作机制三、社区管理体制改革的发展趋势1、组织框架形成：配套性+系统性2、组织关系明确：整体性+联动性3、职能定位准确：全面性+立体性4、队伍多元高效：职业性+社会性5、管理机制有效：能动性+规范性第三章社区管理模式

学习要点：社区管理模式及其构成要素国外社区管理的主要模式及西方国家社区管理模式的共同特点我国社区管理的实践模式我国社区管理模式的发展趋势第一节社区管理模式概述

一、社区管理模式及其构成要素模式是对事物存在方式的高度抽象和概括，是经验与理论之间的一种知识系统，按照美国著名社区工作专家罗斯曼的看法，模式是较为具体、详细和紧凑的内在型式或典范。社区管理模式就是指对社区管理实践进行反思和概括得出的具有代表意义的典型形式或是可以使人参照执行的标准样式。社区管理模式构成要素(1)行动体系的特点，例如基层组织和精英主义的计划委员会。(2)地点，例如邻里和地区。(3)所处理问题的实质性质，例如住房和教育。(4)议题的特点，例如产生冲突的议题和产生共识的议题。(5)目标体系的特点，例如公共援助机构和教育委员会。(6)要发展的组织结构，例如大众运动。(7)专业工作者的角色，例如使用能者和积极分子。(8)项目的资助人，例如志愿协会和公共机构。二、我国社区管理模式的构成要素一是社区环境与结构特征，包含宏观社会环境、社区性质与类型、社区居民构成与年龄结构、社会价值观与制度环境等。二是党的领导和政府职能，包括社区党建与党的领导，政府职能转变与社区管理体制，主要说明国家与社区关系，从国家与社区关系角度分析社区管理过程。三是市场作用与影响，包含市场机制作用与影响，有计划变迁与社区规划等。四是以社区为基础民间组织的地位与角色，包括社会团体、基金会、民办非企业单位和社区互助组织状况。五是社区工作者作用与角色，包括社区工作者性别与年龄结构、受教育和专业化程度，社区工作目标与方法。六是社区服务对象、服务内容和范围，包括弱势与劣势群体、普通社区居民与社区服务过程等。七是社区资源结构与状况，包括各式各样社会资源分布与资金筹集渠道。第二节社区管理模式的国际经验一、国外社区管理的主要模式（一）以新加坡为代表的政府主导模式政府主导模式的基本特点是政府行为与社区行为的紧密结合，政府对社区的干预较为直接和具体，并在社区设有各种形式的派出机构，社区发展特别是管理方面的行政性较强、官方色彩较浓。如政府中设有国家住宅发展局，负责对社区工作的指导和管理特点：社区管理组织具有非常完善的体系公众很少主动参加社区管理，社区居民民主观念淡薄（二）以美国为代表的社区自治模式社区自治模式的主要特点是政府行为与社区行为相对分离。政府对社区的干预主要以间接的方式进行,其主要职能是通过制定各种法律法规去规范社区内不同集团、组织、家庭和个人的行为,协调社区内各种利益关系并为社区成员的民主参与提供制度保障。而社区内的具体事务则完全实行自主自治,与政府部门并没有直接的联系。美国的社区自治模式有以下特点：非营利组织—美国城市社区发展的主力军依靠社团组织实行民主管理强调法制功能，实施依法管理社区规划较为严格合理非营利性机构在美国

非营利性机构在美国的经济中占有不容忽视的重要地位。非营利组织涵盖了半数美国的医院、1/3的诊所、1/4的养老院、46%的高等教育机构……2006年美国国家慈善统计中心及美国当前人口调查数据显示，在美国联邦税务局注册的非营利组织大约有140万个(其中1/4为教堂或者宗教组织)。这些非营利性机构的年收入占到美国GDP的5.2%，其所付工资和薪水的比例占美国工资支付水平的8.3%。

在这些非营利组织中，2005年美国的基金会有大小7.68万家，其中比较重要的、社会影响较大的约有1000家，梅琳达·盖茨基金会、福特基金会等名列其中。

（三）以日本为代表的混合模式

在混合模式中,政府对社区发展的干预较为宽松,政府的主要职能是规划、指导并提供经费支持,官方色彩与民间自治特点在社区发展的许多方面交织在一起。由政府部门人员与地方及其他社团代表共同组成社区管理组织机构，或是由政府有关部门对社区工作和社区建设加以规划、指导，并拨给相当经费，但政府对社区的干预相对比较宽松和间接，社区组织与管理以自治为主。

建立以人为本、为民服务以及居安思危的思想意识城市社区管理趋于民主化、自治化

政府指导、支持和监督日本模式的特征二、西方国家社区管理模式的共同特点

1．组织管理机构健全，权限职责清晰西方国家的社区内都建有社区委员会、社区顾问团等组织机构，并有相应的法律对各种社区组织机构的组成及权限进行明确规定。2．非营利组织在社区发展中具有重要作用实施社区发展计划的各国，社区发展的各项服务性工作一般是由非营利性中介组织具体操作实施。3．社区志愿者组织是社区建设和发展不可缺少的力量社区志愿者组织是由社会各界志愿者组成的服务团体。国外社区志愿者组织的基本特征有：（1）组织形式多样，服务方式灵活。（2）社区志愿者来源广泛，数量众多。（3）“三位一体”的资金扶持。第三节中国社区管理的实践模式一、社区管理实践模式概述社区管理的实践模式是对社区管理实践规律与社区工作本质特征的理论概括，既源自社区管理实践，又指导社区管理实践。社区管理实践与社区管理实践模式的关系，实质便是社区管理实践与社区管理理论的关系。社区管理实践模式是对某类社区管理实践共同特征的理论概括和概念化抽象，是对社区管理实践活动的类型化概括，是对社区实践本质特征的理论化说明。社区管理实践模式基本特征:高度的理论概括相对的稳定性相当大的代表性强烈的排他性和有效的区分性二、我国社区管理实践模式的发展（一）行政推进：街居一体化进程中的上海模式“两级政府、三级管理、四级网络”

上海社区的管理体制的基本模式是：以政府为主导，以社区为支点，以居民参与为核心的一体化管理体系。这种模式的价值在于能够有效地利用政府部门的主导优势，统一各方面力量，形成合力，搞好协调，减少纠纷。上海社区管理的最大特点是将社区定位于街道，即所谓的街道社区，在实际的社区管理中，存在着街居一体化的倾向，并依靠行政力量，在街居联动的过程中发展社区各项事业。上海各级领导将社区管理视为巩固城市基层政权的重要基础，并使之成为四级网络中的重要一环。1996年，上海街道办事处被授予部分城区规划的参与权、分级管理权、综合协调权、属地管理权等四项权限。又对街道内部机构设置做了重大调整，设立了市政管理、社会治安综合治理、财政经济和社会发展4个委员会，具体负责社区管理、精神文明建设、社区服务、社区治安和街道经济等工作。上海市还把原派出所、工商等十支执法队合并为公安派出所、工商税务所和城建监察队三支队伍，后者则归街道直接指挥调度，这些种种使得街区行政权力初步形成了一个完整的网络，从而以街道为中心，完成了行政权力的整合。一般每个街道干部总数达到60名左右。为了进一步增强街道财力，上海市采取了四项措施：一是街道经济上缴的财政收入，原则上返还街道；二是将市、区两极政府用于绿化、环卫、市政等方面的专项经费全额拨给街道，实行“条费块转”，定向支出：三是新建办事处和居委会两年内由区财政拨经费用于社区事业；四是居委会工作人员的总收入，应大致相当于本市职工月平均收入水平，并规定居委会不从事以盈利性为目的的经济活动。（二）组织构建：以政治模仿为鲜明特征的沈阳模式它的特征是从基层政权建设入手搞好城市社区组织建设，构造社区决策层、执行层、监督层以及三者之间的互动机制，从而形成议行分离、相互制约的运行机制。沈阳模式的最大特点在于：借鉴我国国家政权机构的设置，创造性地在社区设立了社区成员代表大会、社区协商议事委员会和社区居民委员会作为社区自治的主体组织，同时借鉴国家层面政权机构之间的权利义务关系，通过建章建制，明确了三个自治主体组织之间的关系、社区党支部的地位与作用。沈阳模式在组织构建和机制再造方面的创新体现在以下几个方面：(1)社区成员代表大会(居民代表会议)与社区居委会之间的关系得到了明确，充实了《居委会组织法》对二者关系不明确的界定；(2)在社区内初步架设起自治组织的整体性结构框架，为社区居委会向自治方向迈进提供了组织载体；(3)增设社区协商议事会作为监督层，使得监督议事机制健全起来并正常化、规范化。此外，沈阳模式还在以下诸方面进行了创新：(1)科学调整社区规模，明确地将社区定位在小于街道，大于原居委会的层面上，按照有利于社区自治、管理资源利用、有利于提高工作效能原则组建新的社区；(2)将单位纳入社区，使社区有相对完整的管辖面积，成为完整的治理单位；(3)采取公开招聘方式提高社区居委会成员素质；(4)率先提出要转变政府职能，使社区真正享有自治的权利：(5)在社区设立专业组织，使得社区组织架构更进一步趋于完善；(6)尝试人大代表与社区定位联系工作的方式，促进了基层民主政治建设的落实。专栏：沈阳市沈河区社区民主自治组织框架与管理体系示意图社区民主自治管理领导核心社区党的组织社区民主自治管理决策权力机构：社区成员代表大会社区自治管理工作体系社区保障服务工作体系社区环境工作体系社区文化教育工作体系社区治安综合治理工作体系社区计生妇女工作体系社区协调监督工作体系保障服务干事环境卫生干事文化教育干事治安调解干事计生妇女干事综合协调干事社社社区区区楼单成长元员组代长表大会社社社社社社区区区区区区志老服经卫再愿年务常生就者人站性服业协协捐务服会会助站务站站

社社区区环环境境美保化洁协队会社社社社区区区区文青文文化少体明教年艺市育协术民协会科学会技校爱文好体者活协动会室社社社社社区区区区区治治防警义安安盗务务综巡门室看合逻维家治队修网理队协会治保会社社区区计妇划女生协育会协会协协协协调调调调社社社社区区区区企业人物事主民业业委联公单员络司位会员联合会社区民主自治管理监督机构：社区议事协商委员会社区民主自治管理执行机构：社区委员会（下设七大工作体系）（三）自我革命：以转变政府职能为核心的武汉江汉模式

江汉模式包括以下几个方面的内容：(1)明确提出转变政府职能，提升社区自治功能，建立政府行政调控机制与社区自治机制相结合，政府管理功能与社区自治功能互补的新型城市基层管理体制。(2)以体制创新为重点，推进政府职能转变，其内容包括：明确居委会与街道办事处、居委会与政府职能部门“指导与协助、服务与监督”的关系：明确政府职能部门、居委会各自的职能，居委会负责社区公共事务、福利保障等自治事务，只协助政府部门履行职能，不能承担行政性任务指标。(3)政府部门面向社区、转变职能、工作重心下移。江汉区推行“五个到社区”：人员配置到社区、工作重心到社区、服务承诺到社区、考评监督到社区、工作经费到社区。(4)费随事转，责权利配套。对于确需社区配合的工作，在与社区协商后，按照“权随责走，费随事转”的原则，由职能部门与社区共同完成。(5)建立评议考核监督机制。（四）.武汉市汉口江岸区百步亭花园社区百步亭花园社区地处武汉市汉口江岸区，由武汉安居工程发展有限公司开发建设，是武汉市内最大的安居示范工程。在社区管理体制上百步亭花园社区作了大胆尝试和创新，采取“社区管理委员会”、“物业管理公司”、“居民委员会”三位一体的新型管理模式。此外，还设立了党委会和群众团体组织，成立了“业主委员会”以及驻区组织辅助系统。百步亭花园社区管理模式最大的创新是不设“街道办”，而改设“百步亭花园社区管理委员会”（以下简称“管委会”）。“管委会”是一个半行政半自治的组织。所谓半行政是指武汉市江岸区政府授权“管委会”直接履行基层政府的部份职能，领导、组织和协调社区组织及各项活动。所谓半自治是指“管委会”由百步亭花园社区各自治组织负责人、各管理机构负责人和业主代表组成。

“管委会”与“街道办”不同。首先，“管委会”根据江岸区政府的授权履行的行政管理职能仅是“街道办”的政府职能之一部份。其次，“管委会”不是江岸区政府的派出机构，不具有“街道办”的法律地位。再次，“管委会”的组成人员不同于“街道办”。在一个相当于“街道”规模的现代城市社区不按照惯常的做法设立“街道办”建制，而是由一个半行政半自治的组织行使原由“街道办”行使的社区管理方面的部份职能，此举在中国无疑是一个大胆创新。（五）青岛市市南区江苏路社区

2004年，山东省青岛市市南区江苏路“街道办”改变了功能和地位，其新名称为“江苏路社区公共服务委员会”，这是国内首个社区公共服务委员会。它由政府派出人员、社区自治组织负责人和社区单位（企业）代表三部分人员构成，下设“党群工作部”和“社区公共服务中心”。“党群工作部”主要负责社区内党员的管理、学习，“社区公共服务中心”则在安全与司法、市容与环境、人口与健康、家政与公益、就业与保障等8个方面为社区居民提供“一站式”公共服务。“社区公共服务委员会”主要担负公共管理、组织协调和监督检查3项职能。服务管理就是接受区政府的委托，对辖区的公共设施、公共服务和公共福利项目行使管理职能，同时为各部门、单位和社区居民做好服务工作；组织协调就是协调政府部门、社会及社区各方面的利益关系，组织地区性的社会管理和公共服务领域的活动等；监督检查就是对行政部门为社区居民服务的质量进行考评。六、盐田模式深圳市盐田区围绕理顺政府与社区关系以增强政府管理水平和社区自治功能“两条主线”，通过制度创新，实行城市基层管理全面改革，以重构社会管理体制，使社区建设逐渐由政府主导变为社会主导。该区在全区范围内全面推行社区居委会直选，以推动社区居委会自治。该区的管理体制首先实现了从“议行合一”的旧体制向以“议行分设”理念构建的“一会（合）两站”社区组织体制的过渡，进而将承担政府工作的社区工作站从社区居委会中剥离出来归入政府条条管理，建立了“一会（分）两站”的社区管理新模式，从而在城市基层管理体制上实施了三次创新。七、北京石景山区鲁谷社区北京石景山区鲁谷社区实在很普通：辖区面积7平方公里，常住人口近6万。但是，石景山区是“全国社区建设示范区”，而鲁谷社区又是“示范区”中的“试点”，因此，它就变得不普通了。

走进鲁谷社区，第一印象是它“名不副实”。我国目前城市里社区的范围，一般是指经过社区体制改革后作了规模调整的居委会辖区，可鲁谷社区却是脱胎于街道办事处，下辖20个居委会，可谓是个“大社区”。此外，虽然其行政职能相当于一个街道办事处，但却正在从街道办事处的“全能政府”向新型社区的“有限政府”过渡：与一般街道办事处17个科室相比，鲁谷社区内设机构仅有4个科室；公务员编制为39人，比原先减少了57％；职能减少了28项。

10月12日，鲁谷社区又诞生了北京市第一个街道办事处级的群众性自治组织———鲁谷社区代表会议。社区代表的产生过程采用了直选方式，很多候选人发表了演讲，并接受了选民质询。整个选举过程符合公开、公正的原则，代表构成满足了广泛性、典型性要求。

社区代表会议选举产生的社区委员会是社区代表会议的常设议事协调机构，下设6个专业工作组，分别承担以下六大项工作：社区服务和社会福利、治安和人民内部矛盾调解、文教体卫、环境和物业管理、医疗和计划生育、社区共建和协调发展。

到11月13日，由社区代表会议、社区委员会、各居委会和社会中介组织组成的鲁谷社区自治工作体系初步形成，并开始运行起来。

社区党工委、行政事务管理中心、社区代表会议“三驾马车”共同管理社区

在脱下街道办事处的“外衣”后，不到一年的时间内，鲁谷社区党工委、行政事务管理中心、社区代表会议“三驾马车”先后诞生，构成了管理社区、服务居民的三个组织体系。

《鲁谷社区代表会议章程》规定，鲁谷社区代表会议是在社区党工委领导下的社区群众性自治组织，代表社区广大居民和社会单位的共同利益，履行协商议事、民主决策、协调监督的职责，承接政府逐步剥离出的有关社会事务，参与社区建设，积极引导社区居民依法自治。

鲁谷社区党工委书记、新当选的鲁谷社区委员会主任委员崔章程介绍说，鲁谷社区将把辖区行政执法和行政管理的各项职能梳理后归位于政府：原先承担的劳动监察、居民私房翻建审批、殡葬管理执法、社会人员高考等工作进行剥离，归还给有关职能部门；统计、城管工作交由相应部门实行人、财、物垂直领导，社区只为其提供相关保障服务；把原来由政府负责的社区教育、体育、群众文化、市民学校和校外教育等社会事务性职能转给社区委员会承担。社区代表会议将对政府有关职能部门及派驻社区的各专业工作机构及人员进行考评，考评结果作为该机构人员提升、晋级、评选先进的重要依据之一。如果仅仅是在名义上改了体制，而实质内容未改，那就是“换汤不换药”、“新瓶装旧酒”。无论是哪种模式、哪种改革方案，其根本的出发点或要解决的核心问题都是一个，那就是如何处理政府及其派出机构“街道办”与社区之间的关系。社区管理的完善根在街道管理体制

1.“街道”管理体制改革的动力来自哪里？

从理论上来说，“街道”管理体制的改革来自两种力量的推动。一是社会发育，尤其是社区建设运动的发展，社区自治能力的提高应该要求打破原有的僵化的“街道”体制。二是政府自身，“两级政府、三级管理”的改革已经走到头了，政府再也无权可放，但仍然面临很多矛盾和问题；政府欲提高城市管理能力，首先应当考虑的自然是从基层的“街道”改革着手。

上述“街道”管理体制改革的新探索，无一例外的都是地方政府主导的结果，甚至可以说是某些地方政府负责人主导的结果。地方官员对“街道”管理体制改革有很大的积极性，都想创新，都想成为“示范区”和“样板”，甚至前任负责人想出一个方案，后任负责人又提出另一个方案，而社区和居民却始终处于被动和无声的境地，因而这样的改革是单方面的，没有居民的参与。导致这种现象的根本原因是，“街道”的基层管理仍然存在着“对上不对下”的官僚主义弊端，基层干部做出“成就”即可升迁，所以往往是“表面文章”做得多，而对民众产生的实际效果却不大。因此，可以说目前“街道”管理体制的改革动力不足，没有社区自治功能的成熟，没有社区民众自发的要求和支持，再新的改革创意、再漂亮的政策思路、再大的投入，或许能影响一时、红火一阵，却不能持久。

2.“街道”管理体制改革的障碍在哪里？

上海的“两级政府、三级管理”的体制在短期内对城市的基层管理和社区发展发挥了很大作用，但存在着难以回避的矛盾和问题。比较实践中的探索和学者的意见，可以发现，现有的“街道”管理体制改革都是采用比较容易实施的方案，要么完善“街道办”的功能，要么撤消“街道办”，要么不设置“街道办”，这些都是相对容易做到的，而“虚区实街”或让区级政府成为基层政府等方案，却由于涉及面大而难以做到。目前“街道”管理体制的改革只是在“街道”层面或“街道”以下层面探索，它带来的一个直接问题是，现有的改革方案都存在一个隐忧，即“街道”改革后是否真的可以摆脱原有体制的制约。实际上，“街道”管理体制改革是一个系统工程，而不只是“街道”自身的改革；没有整体通盘的考量，必然会受到宏观体制的制约。“街道”改革面临的是向上的瓶颈制约和原有的体制障碍，眼前不可能有更多的突破。3.“街道”管理体制改革的未来出路在哪里？

可以说，随着城市发展进程的不断加速，改革“街道”管理体制将成为一种必然要求。未来“街道”改革的出路在哪里？笔者认为主要在两个方面：一是政府职能的转移。目前政府管理体制的改革往往是职能下移而非外转，由于“漏斗效应”，导致“街道”不堪负担。然而，政府管理重心的下移并不等于政府职能的转变。政府职能转变是适应市场机制的要求，对政府角色、管理范围、管理权限的重新定位，而不是城市政府的职能与任务在各级政府内部的转移。二是社区自治