第二章 公共危机管理法制

第二章公共危机管理法制国家，如美国、日本，其相应的法律也比较完善，往往构成了较为完整的法律体系。一、公共危机管理法制概述（一）公共危机管理法制的含义与特点公共危机管理法制的含义人类生活有正常状态和非正常状态之分整个国家法律体系的重要组成部分，是一个国家或地区在非常规状态下实行法治的基础。公共危机管理法制的特点相对于正常状态下的法制，公共危机管理法制有着许多不同的特点：法律内容的综合性资、救助、民族、宗教、军事、外交、舆论媒体等多方面内容。法律适用的临时性一般的法律部门调整的是社会的常态应对危机的法制只是有备无患的预备法制，只在危机状态下才会临时启动和实施的特别法的情况下，预计可能会发生的事故，研究规定应对处置、化险为夷的方法。法律实施的紧急性法律制裁的严苛性立法目的的保障性律中无不强调对公民权利的保障，包括规定不得克减的人权最低标准。（二）公共危机管理法制化的意义和原则公共危机管理法制化的意义法制手段在应对危机中更为有效与有序法制手段是避免人治、保障人权的必需紧急状态不仅会对经济、社会造成巨大冲击，它更可能构成对法治的严重冲击。紧急状的重要标志。紧急状态法制最重要的意义就在于使法治的精神和原则在紧急状态下得以坚持。法制手段也是各国实践经验的科学总结近几十年，世界上各类突发公共事件不断发生,如何科学应对和及时、有效地加以处置，公共危机管理法制化的基本原则合宪性和合法性原则合宪性是指政府采取危机管理措施必须有宪法上的授权37条规定：合理性原则1955年《紧急状态法》规定：非经法律批准，实施紧急状态不得超过12通过实施应急管理的手段来进行。如1987保障性原则1984年《马来西亚共和国宪法》规定：在紧任何事项，不得使与宪法关于宗教、公民资格及语言的规定相抵触的任何规定生效。1991年《苏联紧急状态法》第15条也规定：在危机状态下或者由于进行有关停止或取消紧急状责任性原则要保障政府实行危机管理权力符合宪法和法律的要求对应的责任制度，这是各国政府危机管理法律制度所确立的重要法律原则之一。如1978年《西班牙宪法》第55者是滥用有关组织法所赋予的权力将像践踏法律所保障的自由和权利一样应当受到法律的制裁。这一规定可以说是比较清晰地表明了政府危机管理的责任制度。时效性原则天，有的规定不超过3个月。可以延长的次数也有限制，有的是一次，也有的允许两次未被总统提前撤销，应自宣布之日起届满14日停止生效。延长生效期不得超过3个月。①二、我国公共危机管理法制的完善这是公共应急法制的基本功能。（一）我国公共危机管理法制建设的现状及不足我国公共危机管理法制建设已取得的成就1954年首次规定戒严制度至今，已经颁布了一系列与处理突发事件有关的法律、灾害性突发事件法律规范、公民权利救济法律规范和事故性突发事件法律规范。我国的危机管理机制是根据我国自身的特点来建立的①肖鹏军主编：《公共危机管理导论》，中国人民大学出版社2003年版，第266—268页。2003SARS公共危机，暴露出我国应急法制存在许多薄弱环节，远不适应危机管理年5月，国务院以前所未有的速度（仅用了十多天）制定出《突发公共卫生事件应急条例2004年220043月第四次修改《宪法》时将“国家尊重和保障人权”写入《宪法法年18月30月1坚实的法律基础。从《突发公共卫生事件应急条例》到《突发公共事件应对法《国家突发公共事件应对法》简介20078月30日第十届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过2007年月1日正式实施的《突发事件应对法国应急法律制度走向法制统一的标志。认真贯彻落实《突发事件应对法《突发事件应对法》的总体思路有效处置突发事件提供了物资和经费保障业性应急救援队伍、单位专职或者兼职应急救援队伍以及武装部队组成的应急救援队伍体系，为做好应急救援工作提供了人员保证。当获得补偿的权利，预警期间的措施主要是防范性、保护性措施等。《突发事件应对法》的主要内容7章70条，主要规定了突发事件的应急管理体制、突发事件的预突发事件应对法主要内容是规定政府和社会成员的应急权利义务及其相互关系。第一，国家建立统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的应急管理体制。第三，县级以上政府设立由政府主要负责人、县长、市长、省长；相关部门负责人、应对工作。第四，中国人民解放军、武装警察部队和民兵组织依据该法和其他有关法律、行政法《突发事件应对法》的特点及作用件应急工作的法律原则和法律制度：为突发事件应对工作的全面法律化和制度化提供了最基本的法律依据加（1确立了突发事件应对工作的主要流程，包括突发事件的预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援建立了针对不同性质（3）政府采取应急措施要尽量避免损害公民的合法权益响公民合法权益的法律制度暂时中止生效该法还对政府采取措施来应对突发事件提出了公开性的要求，有效地保证了社会公众的知情权。我国公共危机管理法制建设的不足（1）我国应急法制建设存在的问题20有一些关于应急法律规范，特别是刚刚实施的《突发事件应对法,远不完善，主要表现在以下几个方面：施等造成权利损害后的补救机制不完善条规定，国务院和国务院卫生行政部门可以根据情况增加传染病（例如应否经过公开听证）1995年10月①难获救济等等。以公共卫生应急法律规范实施情况为例2223条2008316227—30规定,2003年SARSSARS病人和疑似病人的2003年月20日于北京召开新闻发布会前后差别极为悬殊，已在一定程度上影响到人SARS病人与疑似病人难以准确统3439当地卫生防疫机构的业务指导（当然地方医疗卫生机构也须如此,实际上当时已有相关法律规范和法定制度（尽管不完善，统一地进行数据统计本不成问题，主要问题还是出在有的地方、部门及公务人员有法不依、执法不严、各行其是。第三，现有应急法律规范滞后、操作性不强。表现为在内容上较为原则、抽象，缺乏198952—5870条规定了紧急情在年的非典防治工结果。有了统一的法律依据，因此清理现有的应急法律规范已成为当务之急。第六，公共危机管理部门的沟通协调机制不够完善。我国各级政府虽然也有一些处理突指挥和协调机构，应急反应机制不统一。（二）我国公共危机管理法律体系的健全与完善应急法律规范，确保公民权利获得更有效的法律保护，公共权力能够更有效地依法行使。完善行政紧急程序法律规范健全危机管理的监督机制政府在危机管理中需要运用行政紧急权力完善危机管理的权利救济机制553款强化危机管理法律规范执行力度要使已有的应急法律规范执行到位，必须做到有法必依、执法必严、违法必究。对工作合作机制以及教育和训练机制等。完善危机管理的法律体系尽快制定突发事件应对法的配套法规、规章根据我国公共危机管理法律建设的实践和新制定的《突发事件应对法应急预案，为突发事件应急管理工作提供更充分的法律依据和保障。加强应对突发公共卫生事件的宣传教育,进一步扩大公众参与三、国际公共危机管理中的法制建设按照国际惯例，公共应急法制的核心是宪法中的紧急条款和统一的危机状态法、突发公规定部长会议宣布危机状态还规定了军事法庭受理有关的重罪或轻罪案件。（一）国际法中对公共危机管理的有关规定19661216第4（）在社会紧急状态威胁到国家的生命并经正式宣布时，本公约缔约国得采（2）不得根据本规定而克减第6条、第7条、第8条（12款11151618(3)任何援用克减权的本公约缔约国应立即经由联合国秘书长将它已克减的各项规定197661984年通过并公布了这（二）国际公共危机管理法制的基本类型综观国外有关政府危机管理法律制度的基本特征通过宪法确立政府危机管理制度许多国家在宪法中设立了专章来规定政府危机管理制度1979年《孟加甲1949年《印度宪法》第十八篇“紧急状1949年《德意本联邦共和国基本法》第十章（甲1973年《巴基斯坦伊如1962811982119条122条规定了“危机状态下的管理程序制定专门的危机状态法199043于紧急状态法律制度的法律195543日通过的法国《紧念状态法》等。与政府危机管理相关的专门法律1920年的《紧急状态权力法1964年的《国内防御法》等。具体实施宪法和法律有关危机管理制度的法令或条例19908212722号行政命令，宣布全国危机状态令，以对付伊拉克政府采取的行动和政策对美国的国家安全和外交政策构成的不同寻常的威胁。根据19908212722199089127248219908289日采取的对付这200182日以后继续有效。因此，根据《全国紧急状态法2001731日，布什总统继续实施针对伊拉克的全国紧急状态令。有关政府危机管理的地方性法规如在20世纪七八十年代，美国经历了许多重大的地方政府违约事件，其中包括19751978年克利夫兰违约，以及1983间关系顾问委员会对地方财政危机问题进行了一系列的研究19791985警系统，可以防止地方包括郡、市、学区和州立大学等进一步陷入财政困境。（三）国际公共危机管理法制模式与内容公共危机管理的法律制度模式对宪法规范的会部否定如《阿尔及利亚宪法》第123条规定：在战争状态期间，宪法暂停生效，国家元首行使一切权力。对宪法条文的基本否定作如此规定的国家在宪法中既规定了政府管理权在公共危机状态时期继续生效之外，其余宪法条文全部失效。如《尼泊尔王国宪法》第81对宪法条文的部分否定如马来西亚联邦宪法第150公共危机管理法律制度的主要内容危机状态的确认制度律认定、宣布危机状态、危机状态的期限、危机状态的延长、危机状态的终止等。这些制度是相互联系在一起的，共同构成了政府应急管理机制的事实和法律条件。紧急权制度2321981年《韩国戒严法》也规定长：从宣布“非常戒严”时起，介戒严司令官掌管戒严区内的一切行政和司法事务。危机状态下的人权最低标准2415860条第这三项和第七项下的那些保证例外。破坏。（四）部分国家公共危机管理立法的简介美国的《全国紧急状态法》1976年经国会通过该法对危机状态的颁布程序、颁布让或转移行使特别权力。根据《全国紧急状态法》和其他相关法规，从1979199011次全20012001年7月31日，布什总统宣布“继续实施针对伊拉克的紧急状态令1990年针对伊拉克的全国紧急状态令再延长6，每682日以后失效。布什总统2001914日，布什总统因恐怖袭击宣布全国进入紧急状态。布什发布的总统文告·布什，作为美利坚合众国总2001911日起全国进入危机状态100万名后备军人2001412以色列相关的危机状态法规1948519日，以色列宣布建国后的第四天，当时的临时政府——国家临时委员会便制定了《法律与管理条例9条授权19966月，在修正后的《基本法——政府》中，取消了1948第9《基本法一政府》第49条“关于宣布进入危机状态的规定”的主要内容为：(确定并负责宣布国家进入紧急状态。宣布进入危机状态的声明在特定的期限内生效，一般可超过1紧急状态到期后，议会可重新宣布进入紧急状态。7法在政府公报上刊登该声明，可采取其他方式将其尽早公布。上。《基本法——政府》第50条“危机状态法规”的主要内容为：长负责制定法规并赋予其效力。加征税或征收必需的费用。危机状态法规不可妨碍合法的行动或规定非法的处罚措施或侵犯人权。危机状态法规及其手段、权力的运用只能在危机状态授权的范围内进行。有关法律，或通过多数议员表决予以取消。其他适当的方式公布该法规。在危机状态结束后的60长的紧急状态法规仍具有效力。另外，以色列建国以来，政府曾制定过不少的临时性状态法令，主要有：在危机状态下，保证一些基础性的机构、行业和工业部门及相关人员正常运转的家电讯企业、电力公司、石油和天然气工业以及教育工作者等。为学校提供安全保护的法令。工作人员的法令。有关允许使用海上交通工具的法令。关于减少汇率波动影响的法令。有关放宽预备役人员年龄限制的法令。允许某些工人