浅析行政诉讼中的司法建议

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摘要:行政诉讼中的司法建议是指人民法院在行政审判中以法院的名义就有关被诉行政行为向相关机关提出建议并要求其予以处置的司法行为。在行政法学界学者们没有

对行政诉讼中的司法建议作过规范的理论界定。学者们在总结人民法院在一审程序

终结前究竟应当做出怎么样的司法处置时，提出了判决维持、判决变更、判决撤销、

责令履行职责或重作等，而没有提到司法建议咨询题，虽然司法建议还别能同上述判

决形成相提并论，但其不管怎么基本上行政诉讼中的司法处置，所以，别对该咨询题进

行研究并别是讲我们有理由别去研究它。①

关键字:人民法院行政机关行政诉讼司法建议

一、行政诉讼中的司法建议的概述。

(一)、行政诉讼中的司法建议的含义。

司法建议是我国司法制度中的一项重要制度，刑事诉讼、民事诉讼、行政诉讼中人民法院都能够向相关单位提出司法建议。行政诉讼中的司法建议是指人民法院在行政审判中，对案件涉及的别宜由人民法院直截了当处理的咨询题或行政机关行使权力的瑕疵，向行政机关提出处理意见的活动。

(二)、行政诉讼中的司法建议在法条中的规定。

我国《行政诉讼法》中对司法建议的制度有若明若暗的规定。如该法第65条规定：“当事人必须履行人民法院发生法律效力的判决、裁定。”“行政机关拒绝履行判决的。第一审人民法院能够采取下列措施。”其中第3款是“向该行政机关的上一级行政机关或者监察，人事机关提出司法建议。”另外该法第56条规定：“人民法院在审理行政案件中，以为行政机关或者其上一级行政机关或者监察、人事机关，以为有犯罪行为的，应当将有关材料移送公安机关、检察机关。”其实《行政诉讼法》第1条：“为保证人民法院正确、及时审理行政案件，爱护公民、法人和其他组织的合法权益，维护和监督行政机关依法行使行政职权，依照宪法制定本法。”算是人民法院做出司法建议的理论基础，因为该条确立了在行政诉讼中人民法院对行政机关监督的优越地位，又确信了人民法院对行政机关在诉讼中举行监督的灵便性和无条件性。

（三）、行政诉讼中的司法建议的功能。

1、从行政机关的角度来看，司法建议是人民法院对行政机关举行监督的重要方式之一。行政审判是人民法院对行政机关的直截了当监督，只解决被诉行政行为的合法性咨询题，其他咨询题别属于人民法院的审查范围。但人民法院在行政审判过程中往往会发觉非常多“其他咨询题”，若置之别理，有悖监督行政机关依法行政这一行政诉讼的宗旨，也是对审判资源的白费，在这种事情下向行政机关提出司法建议，无疑是在遵循司法有限审查原则的前提下对行政机关举行间接监督的有效方式。

2、从人民法院自身的角度看，司法建议反映了人民法院对行政行为的全面审查，在监督行政机关依法行政的并且，也体现了人民法院的权威。并且，在审判过程中发觉的囿于行政审判范围无法解决的行政行为合法性之外的咨询题，经过司法建议能够间接纠正行政机关的别合理行为，也能赋予法官以成就感和认同感，可以促使法官们以更大的热情投入到审判工作中。

3、从行政相对人的角度看，有时行政相对人的实际咨询题仅经过行政诉讼无

法得到解决，经过向行政机关提出适当的司法建议，能够更好地爱护行政相对人的合法权益，有助于实现案结事了，维护社会稳定。此外，行政机关同意司法建议后执法能力得到改善，也有利于减少今后类似争讼的发生，实际上维护了更多潜在的行政相对人的权益。【1】

二、行政诉讼中司法建议的构成要件。

行政诉讼中的司法建议的构成要件是啥呢？仅从形式上看，行政诉讼中的司法建议的要件大概是很清晰的，如司法建议的主体是人民法院，司法建议的对象是行政机关，司法建议的内容是行政行为等。而这些并别能被视为行政诉讼中司法建议的构成要件，因为这些要素还别能确定行政诉讼中司法建议的法律性质。行政诉讼中的司法建议是由人民法院对行政机关做出的，自然牵涉人民法院和行政机关之间的关系。关于此种关系性质有两种认识：一是将人民法院和行政机关之间的司法建议关系视为工作关系。二是将人民法院和行政机关的司法建议关系视为法律关系。若作为一种工作关系，行政机关对建议的内容既能够同意，又能够挑选别同意，因为工作关系中两个主体之间的关系是平等的。若作为一种法律关系，行政机关对建议的内容必须仔细对待。别言而喻，当《行政诉讼法》确立行政诉讼中的司法制度时并别是将建议过程中的关系性质定为工作关系，而是法律关系。作为法律行为的刑事诉讼中的司法建议的构成要件包括下列几方面。

（一）行政诉讼中的司法建议发生在行政诉讼法律关系中。

行政诉讼中的司法建议有两个主体，即人民法院和行政机关，具体地说算是对某一行政案件行使审判权的人民法院和某一案件中作为被告浮现的行政机关。这两个主体之间是经过行政诉讼活动联结在一起的，他们共同存在于行政诉讼这一特定的关系形式之中。虽然就司法建议过程而论是人民法院和行政机关在国家权力运行中浮现的关系形式，但建议过程中的主体身份是相对恒定的。换言之，人民法院在行政诉讼的司法建议中是履行审判职能的主体，而行政机关则是审判过程当中的一方当事人。离开了行政诉讼法律关系，司法建议的性质也就发生了变化，例如，在民事审判中，人民法院能够对行政机关做出司法建议，但此刻的司法建议的性质以及行为方式算是另一种情形。又如人民法院还能够作为法律监督机关对行政机关做出相关司法建议，但在这种情形下建议本身也许别是法律行为，而是工作关系中的相互支持和催促的行为模式。而所谓的行政诉讼中的司法建议发生在行政诉讼法律关系是指，行政诉讼中的司法建议关系由行政诉讼法设定，并符合行政诉讼中人民法院和相关当事人之间的关系原理，即人民法院的建议是由行政审判权决定而带有了强烈执行之权威的。行政机关对人民法院的司法建议有严格的依行政诉讼程序规则而履行的义务。

（二）行政诉讼中的司法建议发生在一审或二审程序终结之后。

行政诉讼中司法建议的时刻节点直截了当关系到其性质和后果以及行为方式等咨询题。依《行政诉讼法》的规定，在行政诉讼过程中，人民法院和行政机关，即行使审判权的人民法院和作为被告的行政机关之间的XXX在行政诉讼法的全过程，且关系形式别是单一的而是多元的。例如，当某一行政机关被原告起诉后，人民法院有将起诉书副本送达行政机关的送达关系；当行政机关作为被告拒绝别到庭时人民法院有权对其举行传唤的强制传唤关系；当作为被告的行政机关在法庭上有轻视人民法院的行为时人民法院有权采取责令具结悔过的强制关系，更为重要的是人民法院有撤销或改变行政机关行政行为的强制关系等等。然而，行政诉讼中司法建议则发生在行政诉讼中的特定时刻段，即第一审程序终结和第

二审程序终结的时刻段。人民法院在第一审程序结束时，不管判决本身是否进入到了生效时期，是否进入了执行程序，都有权力做出一具司法建议。从那个意义上说，行政诉讼中的司法建议是一种相对独立的法律行为，并别以判决的内容而有所转移。固然在判决进入了执行程序后，人民法院能够就执行本身再做出新的司法建议。二审人民法院在二审时期同样有司法建议的权利，只一点表明行政诉讼中的司法建议权的公布是较为广泛的。这么，在一审和二审程序终结往常人民法院为啥别能对行政机关做出司法建议呢？因为在一审或二审终结前人民法院即无需对行政机关做出司法建议，又能够用其他法律手段直截了当矫正行政机关在行政实体法时期和行政诉讼时期的行为方式。假如某一人民法院在诉讼过程中，既在一审或二审尚未终结前对行政机关做了一具建议，这么，那个建议非常也许是一种内部行为，是出于工作关系而发生的。其中能够归入到行政诉讼法建议范畴中来。

（三）行政诉讼中的司法建议与原告的权利义务没有直截了当关系。

行政法关系是由行政主体和相对人共同形成的，进入行政诉讼往后原来行政法关系中两个主体的关系并没有发生形式上的改变，即在形式上仍然以原告和被告的关系为中心。所别同的是在行政法关系时期主导一方是行政主体，被支配的一方是行政相对人。而进入行政诉讼法关系往后，后者原告居于主导地位或者二者处于平等的关系形式之中。进一步说，行政诉讼的核心咨询题是以审判的方式改换原行政法关系的形式或内容，至少这是行政诉讼法的目标。原告经过行政诉讼有也许由别利的地位转化为有利的地位。即使没有实现最后的转化，其心理上面大大得到了满脚，这也是行政诉讼的基本价值之一。而原告地位的转化和心理平衡的寻求基本上人民法院来实现的。例如，在撤销判决中原告就实现了由劣势向优势的转化。由此可见，人民法院在行政诉讼中的行为方式和法律处置是原告十分关注的，也通常必须将自个儿的行政置于原被告的视野之下。但是，行政诉讼中的司法建议却是另一种情形。行政诉讼中的司法建议基本上对行政机关别利的，基本上对行政机关设定义务的。这么，原告是否在行政机关设定司法建议的义务中获得了好处，回答是否定的。因为司法建议极有也许是在撤销判决的事情下做出的，又有也许是在维持判决和其他判决中做出的，这一现象是十分复杂的。即原告并没有在对被告别利的司法建议中获得直截了当利益。而且在行政审判实践中，人民法院对行政机关的司法建议有一部分并别在判决书中体现。

三、行政诉讼中的司法建议的价值。

行政诉讼中的司法建议的价值是指司法建议在行政诉讼中的功能或者实用性。对行政诉讼中司法建议价值的分析能够有三个相互关联的层面：一是行政诉讼中司法建议作为一种制度的价值咨询题。二是行政诉讼中的司法建议作为一种法律行为的价值咨询题。三是行政诉讼中司法建议作为一种在个案中使用的手段的价值咨询题。从上述三个范畴动身，行政诉讼中的司法建议的价值有下列几点。

（一）完善诉讼程序的价值。

行政诉讼制度是由若干程序构成的，整个诉讼过程实质上算是一具程序机制。以《行政诉讼法》为例，宏观方面的程序机制中还包括若干程序环节，如审判程序中的一审程序，二审程序等。依法律程序的普通理论，程序机制越完整，程序机能越可以体现实体权利、程序机制越可以爱护司法机关的权力行使和当事人的合法权益，其程序的设计也就越合理，程序的基本价值就越完善。在绝大多数国家的行政诉讼法中并别曾涉及司法机关举行司法建议的程序，之因此别涉及如此的程序，是因为这些国家以为行政诉讼是行政系统的行政行为，同意司法审

查的状况。既然是一种带有严格和正式化的司法审查，所以，只要强调司法机关对案件的公断权就充分体现了司法的功能，体现了程序正义的基本精神。我国的行政诉讼制度设计并没有汲取这些国家的做法，而是设计了很独特的司法建议程序。之因此设计如此的程序有着很深刻的法律基础和人文基础。我国别是程序至上的国家，在司法行为中强调以事实为依据，以法律为准绳。应当讲追求社会矛盾最大限度地化解是我国程序设计的宗旨，我国的相关法制理论以为程序正义惟独存在于实体正义之中，惟独存在于相关的效率价值之中，才有实质意义。行政诉讼中的司法建议使司法机关可以在别举行繁琐公断的前提下促使行政机关依法行使职权，充分弥补了行政诉讼中的司法建议，完善了我国行政诉讼中的程序规则。

（二）构建全方位行政监督的价值。

行政监督在我国法学、政治学和行政学中是一种运用很广泛的概念，指相关主体对行政系统以及行政机关行使行政权的监督。显然，行政监督的对象是行政系统以及行政系统中的行政机关。在行政法学研究中将监督对象限定在行政主体的概念之中，即只要是行使行政权的机关或组织，别论规模多大基本上监督的对象。监督主体则包括所有可以对行政系统作用的机构和组织。《行政诉讼法》颁布之前我国的行政监督主体包括立法机关，人民法院，检察机关，人民政协，社会团体，社会组织等政治实体和社会实体。监督主题及其机制是多元的。然而，该法颁行之后，学者们别再将人民法院作为行政监督的主体，别再将行政的诉讼活动视为行政的监督活动，这从诸多的教科书中说授的行政监督理论中能够看到。【2】此种对行政监督的认识和界定落低了我国行政监督机制的重量。其实，我国的行政监督机制应当是多元的，别论从监督主体的类型看依然从监督过程中的法律平衡看基本上这样。人民法院对行政机关的司法建议则比较有讲服力地证明了我国行政监督的全方位性。一方面，人民法院在举行严格司法审查的并且，还要对行政机关的日常行政治理和行为过程的前因后果举行考量。在司法建议中，建议的内容远远超过了合法性审查的内涵，将审查的视野拓展到了行政行为之外，要对行政行为的前因举行考量，还要对行政行为的后果举行考量。另一方面，在行政诉讼设立司法建议之前，我国的监督体系中并无这一特别的监督方式，即是讲行政诉讼中的司法建议使我国传统的行政监督形式有了新的突破。

（三）树立法院司法权威的价值。

司法权威作为一种现代法管理念和纠纷处理制度植根于特定的文化基础中。法院司法权威的树立，是由多方面缘故或条件来构成的，如法官的业务水平、道德素质等，甚至涉及到公正审判。随着法治社会的别断进展，社会关于法律权威的需求日益增高，而及时、合理的行政诉讼司法建议无疑有利于别断增强法院的司法权威，以匹配这种社会需求。认识到行政诉讼司法建议对社会的作用，别仅仅有利于相关单位或个人及时有效的阻塞工作中的漏洞、弥补工作中存在的咨询题以及健全存在缺陷的规章制度，还有利于引导社会公众依法办事，增强其法律意识，树立法院司法权威，真正起到审理一案、教育一片、防范一方的目的。

(四)确立行政机关与司法机关理性关系的价值。

XXX体制的进展记忆了有集权制度到分权制的进展过程。在集权制之下，国家权力几乎别做类型和体系上的划分，“朕即国家”的名义就很生动的概括了集权制之下国家权力的格局。即立法、司法、行政等权力并没有类型上的划分，更没有相应的行使主体和行使机制。而在分权制下，国家权力有了类型上和体制上的划分。最为典型的是将国家权利分为立法权、司法权、行政权等。当

然，除此之外还有设置检察权、考试权等权利模式者。再将别同的国家权力交由别同的国家权力机构来行使。分权模式被视为人类社会进展中XXX的一大进步，并且，分权的理论基础也在于再国家权力之间形成制约机制，即以此一种权利制约另一种权力，而制约的理论基础在于权力行驶者有滥用权力的也许。权力制约的理论机制、分权模式是人类社会目前条件下XXX行使的一种有效挑选，但它是非理性的，因为它的前提是此一机关对另一机关权力形式的别放心乃至于怀疑。其实，分权机制的非理性还体如今别同国家权力实体在一些并非大是大非咨询题上的勾心斗角和制约过程的别可商谈性。行政诉讼中的司法建议则将司法机关与行政机关之间的单纯牵制关系转化为相互爱护关系。司法机关在司法审查中发觉行政机关的行为有点许别当，别采取激烈的对抗方式，而采取相对柔和的讲服和商谈方式，此种关系是一种很理性的关系形式，与当下的和谐社会构建有着异曲同工之妙。国家权力行使的最大价值在于其少犯错误，少出差错乃至于别出差错，司法审查的目的也在于让行政系统做到权力行使的最优和最佳状态，经过司法建议这一相对柔软的方式促成行政权的最优化也是我国行政诉讼法的目的之一，正如该法第1条所规定的：“为保证人民法院正确及时审理行政案件，爱护公民、法人和其他组织的合法权益，维护和监督行政机关依法行使行政职权，依照宪法制定本法。”司法建议充分体现了维护行政权的精神。

四、我国行政诉讼中司法建议的完善路径。

（一）对于司法建议的原则咨询题。

我国法律制度中的原则条款是非常有特群的，我国行政实体法就有合法性原则和合理性原则两大支柱，他对行政权的规制起着别可取代的作用。而我国《行政诉讼法》也有一套属于自个儿的原则，如人民法院对行政行为的合法性举行审查的原则、当事人地位平等原则、检查监督原则等。在法律制度中强调法律原则有着重要意义，一方面，在法律的实施和运用过程中会遇到诸多法律规范未曾规制或未曾彻底规制的咨