从行政绩效评估视角看中西方行政文化的差异性资料

无忧商务网无忧商务网无忧商务网无忧商务网无忧商务网无忧商务网从行政绩效评估视角看中西方行政文化的差异性从行政绩效评估视角看中西方行政文化的差异性任何的行政行为，都是在行政文化作用下的表现形式。行政文化是行政人员的“存在生态”，作为一种氛围决定影响工作其间的行政人员、决定他们对经济发展、社会服务、公共管理的态度、情感和行为方式。当前，全区上下正在齐心协力地开展工业基地建设、城市建设攻坚、环境污染整治“三大会战”，这是区委、区政府审时度势，科学谋划所作出的定位全局、切合现状、着眼未来的英明决策。而从行政文化和行政绩效的互动理论来分析此行政行为，可以说，这是基于以人为本的行政理念，传承威权管理的行政文化，在公共行政力量的强力主导和集中动员下的，加速推进现代化建设的有效模式。但是，如何构建科学合理的行政绩效评估体系，促使每个部门单位，每个行政人员，都严格遵守工作运行规则，认真履行个人岗位职责，确保各项行政行为严格、规范、有序地落实，取得预期的行政效果，这是一个困扰已久，也难以解决的课题。按照现代公共管理理论的认识，任何一项制度都具有较强的“资产专用性”，它要求新制度的实行必须根植于本国的制度环境，相容于非正式规则，这即是制度的内源性。我国的政府绩效评估制度作为一种政府性的制度安排，也必须遵循这一规律，从而在借鉴、移植别国的经验时，要考虑到我国特定的行政文化。而政府绩效评估作为政府公共管理的重要组成部分，其价值取向、评估指标和评估主客体态度和公民参与程度等都要受到行政文化的深刻影响。因此，系统地解读行政文化的特性，分析龙湾当前行政文化的状况，透视其对行政绩效评估的影响，重新构建行政绩效评估体系，有利于推进服务型、法治型、责任型、效能型政府的建设。在这里，我将尝试从中西方行政文化差异性入手，阐述龙湾的行政文化和西方行政文化的差异根源所在和外在表现，论证当前行政文化的合理性内核，进而对如何构建我区更加符合现代治理理念的行政文化，建立更加科学的行政绩效评估体系提几点肤浅的想法。在探讨行政文化对绩效评估的影响之前，首先，我们要了解中国传统的行政文化对当代行政文化的影响，因为行政文化是社会文化在行政系统中的反映，是在一个相当长的历史过程中逐渐形成一种共存的、稳定的、观念性的东西。一、传统行政文化对当前行政文化的影响建国以来，我国进行了六次机构改革，却始终未能跳出“精简-膨胀-再精简-再膨胀”的怪圈。其中固然有体制不顺、职能不畅的原因，但我认为，其中一个深层次的原因是始终没有对行政文化进行全方位的创新。当前的行政文化依然受到根深蒂固的传统行政文化的深刻影响，存在着诸多阻碍行政绩效评估有效开展与深层发展的弊端。主要表现为：第一，集权主义导致的排他性行政文化。集权是一种文化，中国两千多年的封建历史不断改朝换代，不变的是强调集权。在集权主义的行政文化影响下，公共行政体系缺乏与其他社会体系的经常性交流；公共活动缺乏相应的透明度、公共决策过程缺乏社会成员的广泛参与；行政实施过程缺乏有效的社会监督。第二，官本位思想导致的权威化行政文化。在传统社会，权力成为社会成员普遍认可的谋求社会利益资源的基本手段和衡量人的价值实现程度的基本尺度，官本位的思想的显得顺理成章，导致公共行政决策过程的公开性不够，刻意维持公共行政的神秘性；民众对政府的具体运作的知情权没有得到保障，政治参与热情较低，从而形成民众对政府、对官员的依附顺从心理和对政治的冷漠。第三，等级秩序导致的官僚化行政文化。森严的等级制度是儒家文化的基本要求之一，体现在行政中更加明显。在等级严明的同时，和谐理念的充分运用又为严明的等级制度抹上了润滑剂，增强了其韧性和稳固性。在此影响下，行政系统的运作流程相对僵化，因循守旧，不思进取，墨守成规不同程度存在，行政活动过分拘泥于形式和常规，影响了公共管理活动的社会效益。第四，法治缺失导致的伦理性行政文化。中国传统行政文化是以儒学思想为核心的伦理型文化或称德治文化，法治在传统中国社会却没有得到其应有的地位，缺乏法治的普照之光。过于重视伦理规范为其调控杠杆，强调通过礼治和德治控制个人、家庭和社会。把“德”拔高至不适当的地位而常常忽略制度建设的重要性，也影响到对人才素质和对能力水平的切实考察。二、当前行政文化下的行政绩效评估当前行政文化中存在的排他性、威权化、官僚化、伦理性等弊端给行政绩效评估带来了诸多消极影响，具体表现在：第一，评估主体单一性。由于行政系统运行的相对封闭性，使得民众漠视监督政府工作的重要性，民众基础的薄弱和机构责任感的欠缺，使得政府绩效评估发起与设计责任由党政主要领导者承担，导致了评估以官方为主，多是上级行政机关对下级的评估，缺乏社会公众对政府的评估以及政府内部的自身评估。第二，评估活动的运动式。由于对权威的崇拜，行政绩效评估实践的发起更多是取决于领导者的个人认识与品质，受个人意志支配的现实可能会导致这一实践无法持续下去，这使得政府绩效评估带有明显的运动式色彩。同时，由于缺乏系统的理论指导和长远的制度设计，评估成为绩效预防的手段，只有当某一方面问题成堆、社会反映强烈时，才采取诸如大检查、专项调查、大评比等方式谋求改进，这也是导致绩效评估带有运动式色彩的重要原因。第三，评估程序的随意性。官僚化的行政系统中，忽视对程序的规范性要求，使得行政绩效评估没有完善的指标体系，评估方法滞后，评估程序随意。大量采用定性评估方法，较少采用定量方法，评估方法并没有超出经济学的范围，突出地表现为广泛采用单一的成本效益分析法，导致评估结果不够科学。在评估程序中缺乏规范性，对数据采集的流程，数据分析的方法，操作人员的伦理等缺乏明确限制和公开，评估结果很难做到客观、公正，甚至流于形式。第四，评估结果的隐蔽性。受伦理性行政文化影响，道德和性格评价是绩效评估的核心。由于传统文化对人际和谐和道德修养的强调，导致在政府部门内部公开讨论绩效问题变得相当困难，绩效评估的实施也转为私下进行，在公布评估结果时也只是公布较好的结果，对于较差或不合格的评估结果往往为了顾及面子而不予公开。同时，而由于各种纷繁芜杂的人际关系网络的存在，形成了多样化的利益小群体，绩效评估的结果也会考虑利益平衡和关系顺畅，做出适当的调整和让步。三、西方政府绩效评估的行政文化基础按照我本人在英国学习公共管理的知识积累和理解，孕育了现代政府绩效管理的西方行政文化至少包含了法治理念，现代契约精神，公共利益至上意识、绩效观念、服务理念、民主参与理念等内容，这些价值取向和管理理念是西方政府绩效评估产生的文化基础和不断发展的动力源泉。第一为法治理念。“依法行政”的原则认为任何人包括行政组织都不能超越法律行事。美国法学家潘恩对法治做过形象概括：“在专制政府中，国王便是法律；同样地在自由王国中，法律便成为国王”。第二为现代契约精神。主张公众与政府权力之间、公务人员与行政组织之间是自由的契约关系，不相信任何身份、等级特权，体现为人格和公民意识的独立性、自由的可选择性、权利平等。第三为公共利益至上意识。行政体制的设置与运作，行政行为的实施，必须充分考虑公共的、共享的社会利益，把社会公共利益的最大化作为自己的政策目标。第四为绩效观念。西方行政文化突出强调公共财政的效率，注重“顾客”对政府行政的评价。20世纪90年代，逐渐形成的政府再造理论导致了绩效文化的产生。第五为服务理念。认为政府对社会公众负有提供所需的公共服务的义务，强调政府的服务职能，注重公共服务。第六为民主参与理念。民主参与有利于公众积极参与政府公共政策的制定和执行，辅助科学决策，促进社会对公共行为的多方位立体的监督。四、西方行政文化对行政绩效评估的影响在法治理念，现代契约精神，公共利益至上意识、绩效观念、服务理念、民主参与理念等价值取向和行政文化的指引下，遵循法治原则、贯彻民主程序、强调社会公正、注重行政效率、严格社会秩序、倡导服务理念、处处以人为本等价值观念已经深入每个公共行政人员内心，成为他们从事每一个具体行政行为的道德律令和行为标准。具体而言，此种行政文化对行政绩效评估的影响在于：绩效为本的价值取向。每个行政人员都能够认同，其行使公共权力主要是为了实现公共利益、有效提供公共服务和主动为社会公众谋取福利。这种强调在社会公平基础上的公共责任和顾客至上的管理理念，决定了他们的政府绩效评估强调以绩效为本，以服务质量和社会公众需求的满足为第一评价标准，以效率、秩序、社会公平和民主为基本价值取向。这些价值取向在政府绩效评估过程中具体通过管理效率、管理能力、公共责任、社会公众满意度等价值判断来体现。顾客至上的评估指标。公共行政理论经历了以效率和效益为导向转为“公平至上”，再到顾客至上理论的发展过程，而至今国外政府绩效评估发展最具代表的三种评估方法：“3E”评价法（Economy（经济性）、Efficiency（效率性）、Effectiveness（效果性））、标杆管理法(Benchmarking)和平衡计分卡法（Balancedscorecard），其在评估指标上的取舍反映了不同时期西方公共行政文化的特征。“3E”评价法强调经济性、效率性、效果性。标杆管理法的指标体系比较全面，除了经济层面的指标外，还包括政府提供的公共产品指标。平衡记分卡法则明确提出政府要以长远的眼光对社会的发展作出远景规划，思考其在社会发展中应承担的使命，指导政府绩效评估。公众参与的评估方法在西方国家，受崇尚民主、平等、自由的行政文化的影响，行政人员受到来自政治人物、上级、同级、下级以及民众等各方面的监督。因此行政人员能积极参与绩效评估体系制定、评估指标选择以及评估活动的开展。由于强调顾客至上的行政理念，公众参与是政府绩效评估的重要内容，公众通过参与政府绩效评估，对政府管理活动的花费、运作及其社会效果等方面进行测定，从而监督政府的行政效率。同时，随着社会民众的自主要求、权利意识、社会责任感与政治参与意愿的日益强烈，民众关心公共政策的制定过程，公共政策制定的开放性、透明度正逐渐增强。严谨细致的评估程序。西方政府的行政行为，强调公共政策的可行性论证，并从多方利益相关者（Stakeholder）的角度，探讨公共政策的执行效果。同样，他们对方法论和程序极为重视的理念在行政绩效评估中也得到淋漓尽致的体现。从评估指标的设置、评估范围的确定、评估人员的选择、数据采集的方法、数据分析的方法等等方面，都设置了严格的程序要求。特别是对于分析方法，常常采用实证主义和解释主义相结合的方法，对数据样本做定性分析，并在定性分析基础上，做详尽的定量分析，解剖问题的根源。严谨的程序和科学的方法，确保行政绩效评估结果的客观、公正。五、创新行政文化，完善行政绩效评估体系行政绩效评估的完善，除了要进行制度改革，更应该从基础因素入手，促进行政文化的创新，发展有利于行政绩效评估实施开展的现代新型行政文化，这是完善政府绩效评估的基本途径。观察龙湾区当前的行政文化，我们正处于经济快速增长和贫富差距扩大并存，思想多样化和主流文化价值缺失并存，社会急剧转型和社会事业发展滞后并存的转折期、震荡期。信仰体系，道德内涵，价值标准，社会规则，都在模糊化和重新构建，在这摸索着，却快速地实现着现代化的发展背景下，政府如果放松对公共事务的管制，弱化对社会事业的引导，社会将会呈现无规则、无政府的状态，不利于现代化进程的急剧推进。比较而言，西方社会经历几百年的发展和积淀，基督信仰、法治理念、民主观念、规则意识、平等思维都已经深入人心；经济的运行模式，社会的治理结构，文化的价值取向，道德的评判标准都已经成型。这些因素，在现代民主政治社会中，在分权制约、程序限制、人文传统等力量的综合下，是很难被轻易改变的。这些，都是现阶段的中国所无法具备的，因此，中国有不同于西方的基本国情。我们在强调民众本位、服务行政、民主理念的同时，却无奈地、也只能在公共权力的主导加强经济宏观调控，强化公共事务管理，助推社会文化发展，这是适应快速现代化，防止社会动荡的必然行政模式。这是合理的选择。但是，合理的并不等于正确。我们应该在维持当前的稳定和发展的基础上，适度、有序、稳妥地推进行政文化的重新构建，具体而言，有以下几个方面。从权力本位向民众本位转变。我们当前的公共行政依靠的是一套精密的等级组织结构和一套完整的行政权力体系运行的。公共政策的制定和实施完全依赖于权力的运作。政府是整个社会的中心，也是全社会的权力中心。为此重申和回归政府绩效的民众本位价值取向显得尤为重要。民众本位价值取向的政府绩效评估强调责任、廉洁和公平，强调政府在决策和组织推行过程中的责任义务和公正合理，以及对公众要求做出积极的回应。在龙湾的具体实践中，就是要通过制度的建立健全，鼓励公民有序的政治参与，特别是参与到公共政策的制定过程和行政绩效的评估之中。要完善决策规则，实行决策前的论证制，决策中的票决制，决策后的责任制。凡是政府的决策都要符合法定权限和法定程序，尽量引入听证、咨询等公共参与公共事务管理的有效形式，避免决策的随意和不科学。从管制行政向服务行政转变。受传统计划经济体制的影响，当前政府行政范式的最突出特征是“命令—服从”，即政府通过等级隶属的行政权力和无所不包的行政命令来实现对社会各个领域的全面控制。管制行政的根源，首先在于各级行政机关及其行政人员、社会公民没有意识到政府就是服务机关，没有意识到自己的权利所在，自然也不会对政府提出正当而合理的要求。按照社会契约理论，公共权力来源于民众对私权利的让渡和授权，因此，服务型政府就成为政府职能转变的必然方向性选择。实现从管制行政到服务行政的转换，意味着政府施政符合公民的意志和愿望，蕴含着把政府和公众错置的地位关系重新置换过来，表明了政府行为的公民取向和“顾客”中心，从而达到“小政府、大服务”的理想状态。在这里，我们要为本届区委、区政府的高度关注民生的执政理念欢欣鼓舞，因为，关注民生，扶持弱势群体，是民众最亟待的要求，也最现实的公共服务。但是，在此正确决策下，部分行政部门和行政人员的具体行为却差强人意，在日常行政中，“被动、懒散、虚浮”、“对民众缺乏感情，无利可图而不顾”、“利益驱动，视私利给政策”等作风不同程度存在，这些，从根源上讲，都是行政文化缺陷的具体表现。解决这些问题，就是要不断健全效能建设的各项制度，强化效能监察，彻底改变服务态度差、办事效率低、管理不规范的行政文化。特别是要坚决执行好《岗位责任制》、《服务承诺制》、《限时办结制》、《首问负责制》、《失职追究制》、《考核末位淘汰制》、《投诉查实下岗制》、《领导干部引咎辞职和责令辞职制》等制度，从制度层面保障各项公共服务落到实处。3、从威权行政向民主行政转变。传统行政文化具有浓厚的“官本位”色彩，行政决策和行政管理通常被认为只是行政领导的职责和权力，而与广大行政人员及社会民众毫不相关。在行政系统内部，为保证政令统一，强调上下级之间严格的命令与服从关系。从行政系统与社会的关系来看，社会公众成为被动地接受管理的对象。下级工作人员和社会公众远离决策指挥中心的结果势必造成行政决策的封闭化和行政管理的专断化。当前，民主观念逐渐深入民心，实现行政管理的民主化已经成为行政发展的一大目标。从行政实践来看，有利于民主参与的行政公开化已成为社会共识，行政决策民主化已成为行政决策过程的基本趋势。从龙湾区实践来看，要在预算制定、政策形成、社区管理、信息发布等领域，大力创新，健全机制，兼听不同意见，增加政府施政的透明度，推动公众对公共事务的民主参与，构建民主型的行政文化。特别是要突出发挥人大代表、政协委员及各界社会人士的民主监督、参政议政作用，做到协商在决策之前，监督在执行之后，以民主型的行政文化，激发广大行政人员和社会民众的积极性、主动性和创造性，助推政府施政。4、从伦理主导向绩效主导转变。传统行政文化是以儒学思想为核心的伦理型文化或称德治文化,他的核心体系就是将政治清明寄