西方行政学讲史-电子版

千里之行，始于足下。第2页/共2页精品文档推荐西方行政学讲史—电子版浅析古德诺的政治—行政二分法

——读《政治与行政》有感

摘要：政治与行政二分是行政学产生的一块基石,是伴随着行政学成长的一具争论别休的话题。古德诺在其行政学代表作《政治与行政》中，进一步阐释了前人对“政治与行政”做出的划分，并从行政与立法、司法的关系，以及中央与地点的关系等角度做出考察和分析，比较系统地论述了怎么实现政治与行政的协调。

关键词：古德诺政治行政二分论

一、绪论

19世纪末20世纪初，美国在经济上向都市化、工业化迈进，对政府能力提出了更高的要求。社会强烈要求组建一支专业、高效的常任文官队伍，以应对复杂多变的社会事务。并且，在政治上呈现出多党竞争的局面，政党分胖制的弊端十分明显，由此带来了官员XXX、工作低效。经济的迅速进展、政治上的极度竞争使得社会别同利益集团浮现分化对立，极大地阻碍了社会的进步。

古德诺曾于1913年受袁世凯之聘来华任宪法顾咨询，并在华滞留两年之久。作为一名政治学者、法学专家，古德诺在中国近代政治舞台上出尽了风头：发表了《中华民国宪法之评议》一文对刚才脱稿的宪法草案横加指责；直截了当策划袁世凯的《中华民国约法》，把袁世凯的权力扩大到皇帝的程度；最为甚者，他于1915年8月上旬在北京《亚细亚日报》上发表了闻名的《共和与君主论》，为袁世凯复辟帝制作理论上的辩护。事实上古德诺并别是支持帝制，他不过思考到当时中国军阀混战，此刻惟有一具高度集权的中央政府才干够解决中国这种糟糕的现状，这种集权的思想在他的《政治与行政》中又得到了进一步的体现，这算是他所强调的政治分权、行政集权，而并且又一具强有力负责任的法外机制对政治与行政关系举行调节与协调。

政治与行政二分法在古德诺那时差不多别是一具新奇的观点，斯坦因、布隆赤里、狄克洛克和威尔逊在此之前都对政治与行政的划分举行过探讨，这就为古德诺运用政治行政二分法来阐释自个儿的观点提供了基础。

二、政治——行政的二分

古德诺以为，所有政府体制中都存在着两种要紧的或基本的政府功能，一为“政治”，即国家意志的表达或者是政策的决定，一为“行政”，即国家意志的执行或者是政策的执行。他第一次澄清了人们长期以来关于“二分”误解，以为一种政府功能别不过存在于一具机构当中，绝对的分权是别存在的。政治与行政尽管是两种别同的功能，但这种区分不过纯理论上的，在实践中无法达到泾渭分明。其实，这两种功能不可能被截然分开并分不委以给别同机关，某一具政府机关也许并且行使表达国家意志和执行国家意志两种功能，不过二者间存在主次之分。

古德诺以政治与行政相对的二分为基础，重点论述了政治与行政的协调咨询题。

（一）政治对行政必须保持适度的操纵

首先，政治必须取得对行政某种程度的操纵，这是政治与行政协调的基础。法律与执行法律之间缺乏协调就会导致政治的瘫痪。一种行为准则，即一种国家意志的表达，假如得别到执行，实际上就啥也别是，不过一纸空文。另一方面，执行一种并非国家意志所表达的行为准则，倒真是执行机构在行使表达国家意志的权利。于是，“为了在国家意志的表达和执行之间求得这种协调，就必须或者牺牲掉国家意志的表达机构的独立性或者牺牲掉国家意志执行机构的独立性”，这种操纵通常由两种途径得到：一种是经过法定制度，例如在英国，内阁必须对议会负责的体制；另一种算是经过法外途径，例如美国的政党体制。

其次，政治对行政的操纵必须有一定的限度。政治别仅别能全面的干涉行政，而且还应

当慎重的挑选它要操纵的对象。行政中的大部分是与政治毫无联系的，如半科学、准司法、和准商业或商业的活动，它们本身关于真正的国家意志表达没有太大的妨碍，假如给它们打上政治符号实行政治操纵这么就会使得事实真相受到污染，同时容易造成XXX。古德诺以为政治对行政的操纵应当限于对狭义的执行性机构举行，其他诸如司法、准司法、统计和半科学性质的政府机构都应该保持自个儿的独立性，而别受政治妨碍。执行性官员从属于政治，保证政治对行政的操纵，他们随政党而进退，其余的行政应该是别受政治妨碍的常任文官，以保证行政的效率。惟独这样，真正的民治政府和有效的行政治理才干得到。

为此，古德诺把行政功能从内部作了更为细致的划分，包括执行功能、司法功能、准司法功能（如课税、具体规划、选举等）、统计功能和半科学化功能（如专利事务治理，地质勘查治理等）。他以为，只要操纵住行政机构的高层官员（政治性任命官员）就能够保证行政效率，因此除了在狭义的执行性机构内需要实行政治对行政的操纵，其他政府机构都应保持自个儿的独立性。

（二）行政应当有适度的集权

我们都懂盎格鲁—萨克逊人的那种独特的别依靠政府、个人独立处理咨询题的特性，这种特性是美国地点自制体制的本源。美国是将孟德斯鸠的分权理论贯彻的最完全的国家，使立法、行政、司法三种权力相互分立，相互制约，而且还使中央与地点行政分权——联邦制与地点一定程度的自治。在古德诺来看，这种自治体制尽管有诸多优点，然而却掩盖别了它天生的缺陷。那算是妨碍了政治与行政之间的协调，行政力量的分割使得国家意志的实行浮现了困难。如此就使得中央尽管有表达国家意志的权力，然而这种意志的贯彻却非常大程度上仰赖地点政府，并且又由于行政上是分权的，地点在执行时要么是斜曲中央的意志要么是彻底只思考地点利益，甚至于，行政的过度分权会导致国家的分裂。要改变美国的这种现状，惟有经过行政集权才干实现，而以往人们关于行政集权的恐怖彻底是错误的，尽管过分的行政集权会牺牲地点共同体的利益，因为它不可能为地点机构执行地点意志提供充分的条件，而适度的行政集权却可以保证政治与行政的协调、使得中央的国家意志得以贯彻而地点的利益也会并且反映在国家意志中。

（三）法外调节机制

古德诺以为以美国目前的宪法以及政府体制是无法达成适度操纵和适度集权，那为何美国政府仍然都是保持了稳定与协调呢？古德诺指出，这是一种与英国彻底别同的法外调节机制——政党。“要使政府协调地运转，就必须找到某种使国家意志的表达和协调一致的方法。这种方法在政府体制内部不会找到。因此，必须到政府以外的一些法外的制度中去寻觅。其实，能够在政党中找到它。政党别仅担负起了选择在政府体制理论中是表达国家意志的机关的成员，即立法机关的成员的责任，而且担负起了选择执行这种意志的人员，即执行官员的责任。政党必须挑选中央的执行官员，因为分权原则的采纳已使他们别受任何有效的立法操纵了。政党必须挑选所有的地点官员，因为行政体制极端分权的特点使他们别受任何有效的国家（或州）的操纵。”正是由于美国的政党的强大、尽责以及忠诚才得以解决了美国政治体制的设计者给后人的巨大难题。

（四）美国加强民主和效率协调的主攻方向——政府体制的改革

思考到政党在美国政府体制中具有这样重大的作用，古德诺以为，必须使美国的政府体制作出某种调整以正式容纳政党那个现实，发挥它已有的协调功能，制定出政党的行为规范，减轻和消除政党有也许给社会带来的消极因素。这么，首先，变革美国行政分权的体制，从而使政党能对整个政府负起全责；其次，有必要对政党的行为作出规范，将政党那个法外的东西汲取到法律以内，加以一定的管束，防止政党将自身变成目的；最终，为了习惯分解政治咨询题，从而使政党对人民的意志更负责任的需要，政府体制应该采取的另一项改革措施算是“更加经常地使用公民投票的办法”。

总的来讲，古德诺所给出的一种政府框架：国家意志表达机构、国家意志执行机构、政党。政党是政治与行政的联系点，政党的作用十分重要。古德诺指出，“整体意义上的人民所别信任的政党必须退出对政府的实际操纵；而同样丧失了党的信任的首领，也应退出对党的实际操纵。假如这两条件别存在，政府就别能讲是民治的。”也算是讲政党要对人民负责党魁也要对人民负责，如此才是一具可以承担起协调政治与行政的责任的政党。

三、历史评价

古德诺《政治与行政》中的创见性观点为行政学的独立研究与进展作出了重要贡献；但并且，他所在时代的历史局限性也决定了他的行政学理论必定是别全面的。

（一）妨碍和意义

1、它系统地阐释了政治与行政二分的理论，关于行政学作为独立学科的形成和进展奠定了理论基础。它别仅为美国行政学的进展作出了制造性的贡献，还拉开了一具新学科建立与进展的序幕。

2、古德诺的政治与行政二分法，在否定政治与行政的绝对分离和对立的基础上，重点论述了政治与行政怎么协调的咨询题，突出了政党在这一过程中的重要作用。

3、古德诺的二分法是对“民主与效率”两种价值关系早期的有益探究。它们别仅反映了西方资本主义工业时代的价值诉求，也是现今世界上大部分国家探讨的重要主题。

（二）理论局限性

1、古德诺功能主义的理论视角和经验主义的分析办法具有明显的时代局限性。它们的运用在非常大程度上依靠于社会环境。一旦外部条件发生改变，相应而生的理论就会显得别合时宜。

2、古德诺对政治—行政二分的阐释和发挥怎么说不过某一历史阶段和社会环境的产物，它能够帮助我们从一特别视角来看待和了解行政学的进展，但切忌断章取义。离开了具体的环境和条件来谈论政治与行政的二分咨询题，只能是毫无意义的。

事实上古德诺的二分法宛如韦伯的科层制（或称官僚制），它是一种“理想类不”，是一种理论对实践衡量的标尺，而现代社会进展仍然摆脱别了这把尺子。正确明白和评价政治与行政二分这一观点，既有助于我国行政学理论的健康进展，又有助于我国在政府治理实践中合理地处理政治与行政的关系。

四、我国中央与地点的关系

在看了古德诺的《政治与行政》之后，这个地方我论述一下目前我国中央与地点的关系。

“上有政策，下有对策”、“政令出别了中南海”，是目前中央与地点最真实的写照。地点和中央能够讲是在别断的举行着博弈，而博弈的焦点最近集中于房地产领域产生的经济增长上。随着市场经济体制的别断推进，行政分权是必定的趋势，所以地点政府掌控着土地出让、土地租出的生金大权，因此中央的宏观调控措施收效甚微，无法突破地点上盘根错节的权力利益网。但是由地点利益集团制造出的种种民怨、政治压力都需要中央来承担。集体上访、官员XXX、监管别利等，矛头纷纷都指向中央。尽管这种中央与地点博弈是市场经济的必定，然而我们也应当思考到其他别可忽视的因素。

（一）XXX的魅力下落。在XXX、XXX如此的强力首领成为历史之后，中央领导的个XXX威差不多别脚以使得地点官员唯中央XXX，中央除了操纵省部级官员的人事任命之外，缺乏自身的权威魅力以及更多的有效途径来保证政令畅通。

（二）从经济学角度而言：地点的权力来自中央的授予，地点政府受到中央的考核监督，这种关系是一种托付代理关系。假如中央政策方面有一定的错误，也许是没有全面思考到地点的利益，而由于制度的缺陷，地点官员普遍