地方人大工作的思考

地方人大工作创新的几点思考杨洪斌胡欣荣创新是时代的潮流，发展的关键，社会进步的动力，人民群众的愿望。在党中央号召建设创新型国家、创新型社会的新形势下，地方人大作为地方国家权力机关，如何把握创新的机遇，推进创新的实践，推动人大工作的发展，已成为地方各级人大必须认真思考的一个重要理论问题和重大实践课题。一、地方人大工作创新的时代背景我们处在一个体制变革、制度创新、社会转型的伟大时代，政治文明已经成为时代必然，依法治国已经成成为社会发展的需要，当家作主已经成为人民群众期望。地方人大作为地方国家权力机关、民意机关和工作机关，如何依照宪法和法律的规定，实现对本地区政治、经济、文化等各项国家事务和社会事务的管理；如何推进民主法制建设，逐步实现社会主义民主的制度化、法律化；如何从根本上保障人民享有当家作主的民主权力……等等这些，都是地方人大与时俱进，需要认真研究和解决的紧迫而现实的问题。随着社会主义市场经济体制的不断完善，计划经济的一些传统理念、模式以及社会转型期的"过渡"政策，正逐渐淡出经济社会舞台，为人大工作的创新奠定了"体制基础"。随着社会主义民主政治建设的不断加快，民主政治制度和初步形成的社会主义法制体系在国家与社会生活中的引导、保障和规范作用越来越强，为人大工作的创新奠定了民主政治基础和法制体系基础。人大制度经过五十多年的探索、实践、发展、完善，为人大制度的进一步发展和完善打下了良好的制度基础。今年，党中央批转了全国人大党组《关于进一步发挥全国人大代表作用，加强全国人大常委会制度建设的若干意见》，为地方人大工作创新和发展指明了前进的方向。地方各级人大要抓住有利条件和历史机遇，大胆实践，勇于探索，研究新情况、解决新问题、形成新认识，就一定能不断开创地方人大工作新局面。二、地方人大工作创新面临的困难和问题从地方人大实际工作情况看，创新工作还遇到不少体制、机制以及认识上的困难和问题，主要是：1.党的领导方式和执政方式的不适应人民代表大会制度是党领导人民当家作主的好制度，具有强大的生命力和巨大的政治优势，但其优越性还没有得到充分发挥出来，其中一个重要原因就是党的领导方式和执政方式与人大制度和治国方略还不适应。特别是由于计划经济体制下形成的党、国家、社会的高度一体化，权力高度集中，党包揽一切的做法，与人民代表大会制度以及社会主义民主制度不相适应的。主要是：党委的领导权、决策权与人大依法决定权，党内监督与人大的依法监督，党管干部与人大依“高压线”，年轻的同志担心弄不好会受到领导批评，影响政治前途，也不愿意去做“第一个吃螃蟹”的人。凡此种种，说明人大工作的创新既有思想上的阻力、也有认识上的误区。三、地方人大工作创新的指导思想地方人大工作创新是一项牵一发动全身的大事，涉及地方政治、经济、文化等众多领域。因此，必须坚持和依靠党的领导，通过创新，更好地实现地方党委对地方国家事务的领导，更好地发扬民主、健全法制、保障人民当家作主权利。必须坚持把充分体现“三个代表”作为创新的落脚点，拓宽民主渠道，畅通民主言路，对人民负责，受人民监督，使人大真正成为人民群众行使当家作主权利的忠实代表。必须在法定职权范围内，从实际出发，按照新时期、新形势、新任务的要求，不断探索履行职权的方法、途径和手段，自觉遵循社会主义民主政治的发展规律，循序渐进，在继承的基础上，逐步实现观念创新、工作创新、制度创新。四、地方人大工作创新的思路地方人大工作创新一项政治性、法律性、程序性很强的社会工程。必须立足人大工作实际，从基础性工作做起，从经常性工作做起，从尚未做的工作做起，从效果不好的工作做起，从管用的工作做起，找准“切入点”，抓住“着力点”，寻求“结合点”，做到求实创新、合理创新、科学创新、有效创新。一是要把创新和学习借鉴结合起来，一方面，立足自身，积极主动进行工作创新，另一方面，以开放的态度，学习和借鉴其他兄弟城市的成功经验，包括外国议会的有益做法，以学习促创新。二是要把创新和完善工作结合起来。扎实做好经常性、基础性的工作，尤其是把那些在实践中证明行之有效的工作做扎实，把人大工作创新建立在可持续发展的基础，以务实支持创新。三是把创新和继承结合起来。没有继承就无以创新，因此要正确处理继承与创新的关系，对地方人大探索、创造的那些被实践证明是行之有效的方式、方法，必须继承，并将其作为进一步发展和完善人大的重要基础。与此同时，要从实际出发，按照新时期、新形势、新任务的要求，遵循社会主义民主政治的发展规律，创造性地开展人大工作，使人大工作更好地服务经济发展和社会进步。四是把创新和探索实践结合起来。创新的实质是一种探索，具有很强的实践性，时常与"风险"相伴。因此要大力营造一种鼓励支持创新、探索的宽松的环境，建立创新激励机制，以精神鼓舞创新。五、地方人大工作创新的领域地方人大工作需要创新的范围十分广泛，从目前实际情况看，重点应放在观念创新、工作创新、和制度创新上。1.观念创新。观念创新是人大工作创新和制度创新的基础，没有观念的创新，就不可能有创新的思路和发展的举措。因此要进一步加强人大制度的宣传，强化各级领导干部的人大意识和法律意识，引导全社会正确认识人大的性质、地位和作用，摒弃各种错误认识；要教育人大工作者解放思想，排除思想阻力、观念障碍，破除明哲保身、不求有功但求无过的旧思想，消除无所谓创新、不能创新的认识障碍，打破对创新的神秘感、陌生感和畏惧感，不断增强创新的时代感、紧迫感、责任感和使命感，以创新的意识迎接挑战，以创新的观念审时度势，以创新的勇气直面难题，人大工作才会向前发展，充满生机和活力。2.工作创新。工作创新就是要适应新形势，探索加强人大工作的新途径和新方法，改进、完善工作程序和工作方法，使人大工作适应形式发展的需要，适应依法治国，建设政治文明的需要。当前地方人大工作创新的任务很重，应重点突出三个问题：一是“闲置”职能的行使与完善问题。地方人大及其常委会在监督上享有质询、撤职、罢免、撤销决议决定、特定问题调查等刚性职权，但在工作实践中，被“闲置”起来，几乎没有行使过。有的对实行刚性监督心存疑虑，担心把握不了监督的“度”；有的怕担责任，明知需要刚性监督也不去作为；有的对刚性监督的程序不清楚，把握不了监督的时机。对这些早已存在的"闲置"法定职权，各级人大要有敢为人先的精神，依法行使起来，并使之完善。这对人大工作来讲，既是一项重大创新、又是一个重大突破。二是自身工作的创新和发展问题。宪法和地方组织法赋予地方人大及其常委会主要职责是：重大事项的决定、监督和人事任免。目前进行工作创新，应主要围绕这些法定职责，进行探索、完善和发展。第一，要进一步强化对重大事项决定权的行使。什么是重大事项，法律没有明确规定，各级人大的认识也不统一。因此，各级人大要结合实际，加强与“一府两院”的沟通，就重大事项的内容进行界定，形成规定，围绕党委中心工作、改革开放和经济建设的重大问题、人民群众关心的热点问题适时听取相关报告，及时作出决定决议。第二，要切实增强监督实效。在监督内容上，要突出重点，加强监督的针对性；在监督的程序上，进一步完善相关制度，把执法检查与述职评议结合起来，把对具体行政行为的监督与对抽象行政行为的监督结合起来，建立行政司法机关执法责任制、评议考核制、错案责任追究制等等，并使之法律化、制度化；在监督的方式方法上，要根据监督内容勇于创新，灵活采用恰当的监督形式，坚持监督的多样性；在监督的过程中，要加强跟踪督促，确保各项措施落实到位，增强监督的实效性。第三，要努力探索行使人事任免权的有效途径。人大的人事任免工作经过多年的探索和实践，取得了明显的成绩，但仍然存在“走走程序”、“履行法律手续”的现象。因此,地方党委要适当扩大地方国家权力机关对其选举、任命人员的管理权限；人大党组要通过多种途径提前介入，使人大能够比较全面、客观、真实地了解选举或任命人员的情况，使人大代表或常委会组成人员在投票或审议时能够有选择的余地，从而实现党管干部和人大依法任免的有机统一。第四，要充分发挥人大代表作用。继续完善选举制度，拓宽人大代表培训渠道，提高人大代表素质；建立代表联系、激励、约束制度，进一步畅通人大代表反映问题的渠道，加大议案、建议办理的监督力度，充分调动代表参政议政的积极性。总之，要围绕提高人大依法履行职责能力这个目标，不断改进完善工作程序和工作方法，不断探索新途径和新形式，促进人大及其常委会的各项法定职权进一步落实到位，真正提高人大工作的水平和质量，使之呈现出更加蓬勃的生命力。三是周边环境和关系的改进与理顺。第一，要理顺党委与人大的关系。人大的职能作用发挥如何，很大程度上取决于党对人大工作的重视程度。各级党委要进一步加强和改进对人大工作的领导；在观念上从过去的“替民作主”转向“让民作主”，通过改革党的领导方式和执政方式，从实际工作上的包揽一切转变为总揽全局、协调各方，通过人民代表大会制度实现党的执政功能。要支持人大依法履行职能，善于把党的主张通过人大的法定程序变为国家的意志、人民的意愿，更好地实现党对人大的领导。与此同时，人大要切实代表人民的意志，坚持党的领导，围绕党的中心开展工作。第二，改变权位倒置问题。要摆正同级人大在政治生活中的位置，党委要从人大与政府决定与执行、监督与被监督的法律关系出发，从人大在整个法治建设中所居于的重要地位出发，尊重人大的法定地位，使宪法原则真正在党内生活中予以体现和确认。应参照中央的做法，地方各级人大常委会主任在同级党委中应兼任副书记，排名应在行政首长之前，这样既可以体现人大的权威性，又可增强监督的实效性。第三，优化人大常委会组成人员结构。要克服将人大代表、人大常委会组成人员当作是政治荣誉而不是职务的倾向，真正把那些政治素质好、群众公认、有参政议政能力和热情的公民选入人大代表或人大常委会组成人员，增加常委会组成人员专职比例、优化组成人员年龄、知识、专业等方面的结构，促进常委会民主决策水平的提高。3.制度创新。法律和制度是人大工作得以规范运行的两个重要保障，仅有法律而没有严密健全的工作制度，人大工作也不可能走上科学化、规范化轨道。目前，人大在工作制度建设上存在着明显的不足。一是重程序性制度建设，轻实体性制度建设。如：地方各级人大及其常委会都普遍建立代表议案办理程序、常委会议事规则等，却疏于建立"质询制度"、"重大事项决定制度"等实体性制度。二是重具体事项的制度建设，轻基础性长远性的制度建设。如人才教育和培养制度、常委会自身建设制度等往往是"疏而有漏"。三是重职责制度建设，轻责任制度建设。在不少人心目中，人大似乎没有责任，究其原因，主要是人大只完成了有职制度的建设，缺少有责制度的建立。填补有关责任制度的空白，把有职与有责统一起来，是人大工作创新的重要方面。目前应从三个方面着手。一方面要加快建立权力行使的规范化制度。对宪法和法律赋予人大的职权，要抓紧制订相应的制度，对其进行规范和完善，形成一个相对完善的制度体系，以不断提高人大工作实效；另一方面要从加强自身建设的高度，健全人大工作制度。加强人大机关工作规则、工作程序，包括办文、办会、