浅析中国开征社会保障税

PAGE4PAGE3浅析中国开征社会保障税摘要：本文以在世界经济高速发展各国社会保障制度不断完善为背景,通过比较分析各种社会保障筹资模式,并结合当代中国国情，初步得出在市场经济体制下以税收形式筹资社会保障资金为最佳模式,并在比较了美国、英国、加拿大等国典型社会保障税模式的基础上,通过对中国社会保障事业现状的分析,阐明了社会保障税的理论依据及开征的必要性和可行性,并提出了中国开征社会保障税的初步设想关键词：社会保障税；社会保险费；筹资方式；可行性；税收社会保障作为人类社会久远的福利安排，发展到现在已经成为了一项与各国国民切身利益息息相关的重要制度，尤其在当今的中国，它受到了前所未有的高度重视，这可以说是历史发展的一种必然，因为它的建立和完善代表着一个国家、一个社会的巨大进步和文明程度的提高。新中国成立后，我国的社会保障制度是从50年代初建立和发展的，其面对的主要是国家机关、企业、事业单位的职工，部分内容还涉及到城镇居民。到60年代中期，中国己经建立了适应社会主义计划经济的一套社会保障制度，在保障职工基本生活、医疗和社会稳定等方面发挥了积极的作用。但是这套制度主要还是照搬原苏联国家保险的模式，实行了“劳动保险”制度，该制度的主要弊端，主要体现在保险范围狭窄，只包括国营企业和少数集体企业，保险经费完全由国家(企业)包干，职工个人不尽交纳保险费的义务。随着改革开放和社会主义市场经济的发展，原制度的这些弊端和由此造成的职工依赖国家的惰性心理都相继暴露出来，使我国的改革背上了沉重的包袱。随着国民经济体制的变化，为适应社会主义市场经济的需要，建立和完善我国的社会保障制度势在必行。一、开征社会保障税的必要性和可行性 我国自20世纪90年代正式建立社会保障制度以来，众多的城镇从业人员加入社会保障的行列，社会保障制度制度为广大从业人员提供了基本的生活保障，促进了企业改革和人员的流动，有力地保证了我国社会主义市场经济体制改革的顺利进行。但是在社会保障事业取得巨大成就的同时，也应看到现行征收社会保险费的做法还存在一些问题，亟待改进。（一）中国社会保障制度所存在的问题及开征社会保障税的必要性由于我国原有的社会保障制度是高度集中的计划经济模式的产物，现在随着我国社会主义市场经济的发展，它本身存在的种种弊端日益显现，再加上在社会发展进程中出现的许多新问题，都给现在的社会保障制度带来了前所未有的压力。1.社会各方面的发展给社会保障制度带来的压力在市场竞争中，优胜劣汰机制必然使一些落后的技术和产品淘汰，一些企业可能转产、停产或破产，失业在所难免。据统计，1998年全国下岗职工已达到1070万人，其中有600万人需再就业，加上登记失业人数620万人，共有1220万人没有工作，还有一些人在竞争中失利或遭受意外事件而不能维持生活等。对于这些社会成员，需要强有力的社会保障制度的保护。如果我国的经济体制转轨能够在21世纪前10年基本完成，以1998年为起点，这期间国有企业应完成战略性改组和下岗分流任务，预计将向社会释放1/3以上的冗员，大致在3000万到3500万人。同期国家行政机关的改革要分流约400万人，事业单位的冗员按1/3估算，也有近1000万人。考虑到下岗分流人员中约有20%因年龄可以提前退出劳动力市场，还有约3000多万需要社会为他们提供新的就业岗位。此外，据国家信息中心经济预测部的测算，“十五”期间仍是劳动年龄人口增长高峰期，每年将净增1000多万人。如果“十五”期间我国国内生产总值平均每年增长7%，按“八五”时期每增长一个百分点可新增75万就业人员估算，5年只能容纳2600多万人。这样，经济体制转轨所造成的体制性失业和人口自然增长、产业结构调整造成的就业压力，有可能使我国的失业率在近5年内实际达到12%左右，由此可以推测，今后失业保障制度将面临严峻考验。2.社会保障制度本身存在的问题(1)征收刚性不足，基金收缴困难，基金支付风险加剧目前，我国的社会保障统筹内容包括养老、失业、住房、医疗、工伤、生育等，筹资办法大多由地方政府各自作出规定，尽管在一定程度上有法律效应，但因非国家权力机关立法，所以缺乏应有的法律约束和刚性。许多企业往往不能按规定及时、足额上缴统筹金，跑、冒、滴、漏现象严重，征收上存在较大随意性，拖欠严重。据有关部门统计，1998年全国企业欠交社会保障资金318亿元，1999年又增至388亿元。以养老保险金为例，90年代中期，在设计基本养老保险基金模式时，选择了社会统筹和个人账户相结合的部分积累基金制。从全国看，1998年全国基本养老保险基金收入1459亿元，比上年增长9.1%;支出1511.6亿元，比上年增长20.8%;期末滚存结余611.6亿元，比上年减少10.4%，首次出现当年基本养老保险收支赤字。到1999年个人账户空账己近上千亿元。预计今后一段时间个人账户还将以每年名义积累500亿元左右的速度增加，实际积累却在减少，个人账户“空账”规模在迅速扩大。我们再看看北京市的情况，1998年比1997年增加离退休人员95万人，增长36%(包括1998年中央11个行业的养老保险基金下划地方管理)，1999年比1998年增加离退休人员19.7万人，增长5%。同时，国家多次大幅度提高离退休人员待遇水平，而企业养老保险基数缴费比例基本维持原有水平，缴费工资基数增长缓慢，基金增支因素远远大于增收因素，北京市企业养老保险基金1999年比1998年增加支出23.5亿元，增长41%;同期企业养老保险基金增加收入20.3亿元，增长34%。增支额与增收额相抵后，逆差3.2亿元。2000年企业养老保险基金预算赤字2.4亿元，实际是在“吃老本”，企业养老保险基金历年滚存结余逐年减少，这是企业养老保险基金濒临“危机”的一个重要信号。因此，如不进一步完善基本养老保险制度，增强抵御风险的能力，势必会引起基金支付风险，无法渡过老龄化高峰。(2)基金管理缺乏制约机制社会保障管理体制分散、政出多门、缺乏完整统一和自主立法的管理办法，严重制约了社会保障资金的筹集能力、使用效益和保障功能。如国有企业的社会保障归劳动部门，行政事业单位归人事部门管理，医疗保险归卫生部门管理，农村社会保障和优抚、救济归民政部门管理等等。由于各部门对问题的认识差异及受部门利益驱动的影响，造成政策不统一，业务交叉、成本上升、资金分散、管理混乱、效率低下。不负责任、甚至挪用、滥用社会保险基金的问题时有发生。据资料显示，从1986年到1998年3月的12年间，全国有近100亿元的社会保险基金被违规挪用，虽然己收回和纠正了50%，但仍有几十亿元的资金尚未收回和纠正。(3)社会保障的覆盖面小，实施范围狭窄世界低收入国家和中下等收入国家的社会保障覆盖面平均水平分别为47%和75%，而中国仅为30%。且个体私营企业、乡镇企业和“三资企业”均不列入筹资范围，这种只涵盖行政事业单位、国有企业和部分集体企业的社会保障体制，不仅造成公有制和非公有制企业之间竞争的不公平，影响了自身功能的充分发挥;而且阻碍了国有企业改革的深化，体制转轨、减员增效难以实现，束缚了企业的手脚;同时也不利于其它经济成份的发展和巩固;尤其使得劳动者在向其它所有制企业流动上裹足不前，影响了劳动力的正常流动及统一的劳动力市场的形成和发展，阻碍了企业向市场经济迈进的进程。(4)筹资比例不统一，筹资结构不合理社会统筹有省级统筹、市级统筹和行业统筹，统筹办法和筹资比例山各地自定。各地区、各行业之间筹资比例存在很大的差别，这就带来了地区行业之间、企业之间的社会保障负担轻重不一，不利于建立公平的竞争。另外，现行社会统筹缴费大部分由企业负担，个人负担很少。且由于企业之间各方面条件悬殊甚大，社会保障支出负担畸轻畸重，使企业在市场经济条件下无法实现公平竞争。上述问题虽然可以通过认真贯彻执行现有的法律法规、加强基金统筹收费的管理来解决，但这终究不是治本之策，统筹收费之所以存在这些问题，根源在于收费不具有法律性、规范性、强制性的特征。这些问题都要求对社会保障筹资模式进行改革探索。从长远来看，社会统筹方式与规范化的市场经济要求尚有距离，只能作为筹措社会保障基金的过渡模式，应把这项基金的筹集纳入社会组织体系。现在突出的问题是统筹本身把社会保障基金的筹集完全推上了行政化的轨道，而不是依法治理，这直接衍生了社会保障基金筹集的非规范化和局部非法化。所有这些，都要求必须对社会保障筹资模式进行必要的改革，建立一套符合我国国情的社会保障筹资模式。<二>开征社会保障税的可行性1.政策法律上有开征社会保障税的依据九届全国人大四次会议通过的《“十五”计划纲要》明确提出“十五”期间要开征社会保障税。这是国家针对社会保险基金筹措和管理机制上存在问题所提出的一项重大决策，是开征社会保障税的政策依据和目标计划。2004年3月，十届全国人大二次会议通过宪法修正案，在该法第十四条增加了“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度”的新内容，确立了社会保障作为国家基本制度的法律地位，为建立健全社会保障制度提供了宪法依据，这标志着我国社会保障事业进入了一个新的发展阶段。以刚性的社会保障税取代现行的社会保险费，将有助于巩固完善我国社会保障制度，我国宪法将为社会保障税的开征提供法律依据。2.市场经济国家昔遍征收社会保障税的先例可资借鉴全世界170多个国家中，有132个实行征收社会保障税制度。许多国家的社会保障税已成为税收的主要来源。美国、日本等发达国家的社会保障税收入仅次于个人所得税，是国家的第二大税种。德国的社会保障税占税收总额的40%左右，是国家的第一大税种。征收社会保障税是国际通行的做法，我国在进行社会主义市场经济的改革中应该学习借鉴。3.我国有开征社会保障税的民众认识基础随着我国社会保障制度的实行，广大人民群众对社会保障制度也经历了一个由最初不认识到逐渐加深认识的过程。从实践情况看，多数人在社会保障制度实行的初期，因个人需支付一定的费用而将这一制度视为一种负担，希望尽可能少缴，态度消极。但是目前，绝大多数人对社会保障制度非常关心，在可能的情况下，都希望尽可能多缴一些，以现在的付出换取将来的利益。《2003年国民经济和社会发展统计公报》和2003年《中国的社会保障状况和政策》白皮书的有关数据反映，我国还有一大批城镇从业人员没有参加社会保险。笔者在工作实践中了解到，事实上，这部分人参加社会保险的愿望也很强烈。因此，目前在我国开征社会保障税，有着一定的民众认识基础。4.税务机关具备征收社会保障税的良好条件首先，税务机关有严密的组织机构、完善的征管系统、强大的征管队伍和丰富的执法经验。其次，税务机关有着规范的征管措施、严密的执法程序和强硬的执法手段。再次，税务机关掌握着所有应税单位与社会保险有关的基本信息，熟悉应税单位的财务、工资、人数等基本情况，使应税单位不易弄虚作假，偷逃税款。最后，地税机关现有的信息化条件，也为应当包括城镇集体企业、“三资”企业、股份制企业、私营企业与个人企业以及行政事业单位与社会团体和这些企业、单位的职工。另外，考虑到我国城乡二元结构的特点，农村收入水平低，负担能力有限，近期内，暂不把农民列如纳税人行列。可选择部分收入较高的城市作为试点，逐步推广。3.社会保障税的管理参照国际惯例，采用“申报纳税”和“源泉扣缴”相结合的征缴办法。对于各类企事业单位纳税人可实行自行申报的办法;对于在职职工可由企业在支付工资、薪金时实行代扣代缴;而对于自由职业者则由业户通过一些中介组织(会计师、税务师事务所等)的帮助进行申报纳税。4.社会保障资金管理成立社会保障局、隶属于劳动和社会保障部门，主要职责是制订全社会保障政策、法规、监督社会保障税的缴纳和日常发放。社会保障税的征收由税务部门负责，财政部门编制社会保障预算。5.社会保障税立法为保证社会保障税顺利开征，当前最为关键的问题是建立完备的社会保障法律体系，包括制定颁布《社会保障法》，为社会保障税的开征提供法律依据。从征缴到拨付使用以及保值、增值的运营管理等各个环节制定统一的适用条款，明确执法权界、法律责任等核心内容，推进中国社会保障事业的法治化进程。在适时开拓社会保障新的筹资渠道方面，国家应该在强化社会保障费征缴的基础上，研究开征社会保障税，并采取多种措施充实社会保障基金，包括变现部分国有资产、合理调整财政支出结构等，以确保社会保障制度的正常运行。综合以上信息社会保障税的开征是我国社会保障筹资的必然趋势。参考文献：【1】王琳.关于我国开征社会保障税的研究[J].江西财经