中国财政政策的反周期性效果基于1978年以来的经验事实

中国财政政策的反周期性效果基于1978年以来的经验事实

始自2007年的美国次贷危机已经演变成国际性金融危机，危机的不断蔓延给全球经济造成了相当大的冲击，也动摇了人们对市场经济的信念。凯思斯主义大行其道，“金融危机，财政买单”成为各国政府应对此次危机的主要举措。尽管从效率上讲财政政策可以给经济以较快的刺激，有利于在短期内较快地稳定经济下滑的颓势。但是财政政策还有一个重要的职能往往被忽视，那就是反周期性，也就是相机抉择的政策是否是基于对经济形势的科学判断而采取的逆调节政策，反周期效果到底有多大？对此，国际上有大量的研究文献利用标准的分析工具进行了详实的实证分析，但是出于种种原因，对于中国财政政策的反周期性实证评估基本没有，这也是本研究的创新所在。面临经济转轨与发展的双重压力，中国政府一直在积极地实行相机抉择政策，可以说财政政策一直是“积极的”政策，不同的是在不同年份财政政策作用的手段、重点、方式有所不同，政策效果自然也不尽相同。对于财政政策反周期性的讨论要结合国际经验，更要立足中国国情，充分利用中国财政的制度信息来构造相应的变量进行分析，因地制宜地进行科学分析。因此本研究借鉴国外标准的分析方法，深入分析中国相机抉择财政政策方向与作用效果，验证其反周期性与平稳波动的能力；同时也探讨财政体系内在的自动稳定效应状况，以期给出科学的政策评价，为中国财税政策制定与改革提供有力的决策支持。一、中国财政周期性赤字和结构性赤字的测算（一）财政赤字的分类。财政变量会受到相机抉择政策措施以及“自动稳定器”效果的影响而发生变化，后者往往是由于宏观经济环境发生变化所致。财政变量的变化中常常会包含着两部分的效果，需要我们对其进行分解，找出各自的影响效果，评价相机抉择政策的空间，如果自动稳定器效果作用较多，就无需太多相机抉择的财政政策调整，相反则需要更多的相机抉择政策。财政政策集中表现在财政赤字变化上，从财政赤字和经济运行相关性出发，财政赤字又可以分为周期性赤字和结构性赤字。周期性赤字(CyclicalDeficit)是指经济运行周期变化所引致的赤字。在经济衰退时财政支出尤其是社会保障支出自动增加而税收收入尤其是所得税等收入的自动减少，自动稳定器作用在经济衰退中加剧了赤字。结构性赤字(StructuralDeficit)是指非周期性因素所引致的财政赤字，就是指其他条件不变下，经济保持充分就业或高度就业下所存在的赤字，剔除了周期对赤字的影响效果。（二）财政赤字测算口径。从2000年起，财政支出科目中包括国内外债务付息支出，而财政收入中不包括国内外债务收入。2007年以后政府科目中有了国内外债务付息支出，根据财政年鉴数据我们对2000年及以后的支出剔除利息支出进行收支差额的计算（国外又称为“基本赤字”(PrimaryDeficit)，需要指出的是这里我们没有考虑预算外收支状况。图1财政收支差额占GDP比例的三种口径测算财政赤字口径还要结合中国现实的财政制度，否则就无法进行相对合理的测算。一个重要的制度变化是我国从2006年开始设立中央预算稳定调节基金，专门用于弥补短收年份预算执行收支缺口。自2008年起对这一规定作了适当调整，中央预算稳定调节基金视预算的平衡情况，可在安排年初预算时调入并安排使用。安排基金时在支出方反映，但不计入中央财政支出；调入基金时，在收入方反映，但不计入中央财政收入。因此，财政赤字计算方法也相应发生变化，实际的财政收支差额（赤字或盈余）＝财政收入－财政支出+中央预算调节基金，收支差额为正则为财政盈余反之则为赤字。因此财政赤字的口径有三种：一是财政收支差额；二是扣除国内外债务利息支出的财政收支差额；三是扣除中央预算平衡调节基金后的财政收支差额。对于这三类财政收支差额占GDP比例的分析我们可以发现：(1)1978～2000年，只有三年的预算盈余，即1978年、1981年、1985年。(2)2000年以后，第一类口径只有2007年为盈余，第二类口径在2007年、2008年都是盈余，而第三类口径在2006～2008年都是盈余。(3)在2000年以前，三种口径计算的赤字率总的趋势在增加，之后开始减少直到2007年出现盈余，之后又开始下降。按照国际经验，我们下面的分析主要针对第三种口径所测算的财政收支差额。（三）中国财政结构化赤字估计。结构性赤字的思想就是要将财政赤字中的周期性赤字部分剔出掉，一般来说估计的步骤有三步：第一，估计潜在的产出水平以及产出缺口；二是确定收入和支出的周期性部分；三是将赤字中的周期性赤字剔除得到结构性赤字。首先，对于潜在产出的估计方法有两类：一类是用滤波的方法，分离出潜在趋势和周期性部分；另一类是生产函数法，对应于自然失业率(naturalrate)和资本，趋势全要素生产率条件下的潜在产出。本研究采用第一类HP滤波的方法，这也是国内外比较常见的方法，使用年度数据参考OECD的方法，选择的平滑参数λ为25。其次，对于周期性收入和支出的估计。IMF和OECD都是通过估计实际收支对产出缺口的反应。在这两类机构的估计方法中，OECD是通过估计主要税收的弹性，通过对各主要税收（所得税、社会保障缴款）进行周期调整，而IMF则求一个总的加权税收弹性，权重是各主要税收占总税收的比例。这两类方法都有一个隐含的假定，也就是失业救济是唯一的周期性支出项目，但是处理方式不同，IMF假定失业偏离自然率会导致失业救济支出的某一比例增加，通过计算实际失业支出和自然失业率下的失业支出差异而得到结构性支出估计；而OECD则假定当实际失业率偏离自然失业率就会导致失业救济支出的某一比例变化，不同国家产出的变化会导致失业救济支出的不同比例变化。中国财税体制在1994年进行了一次大的改革，初步建立起分税制的财政框架，因此对于1994年前后的收入和支出弹性我们分别进行估计，得出1994年分税制之前收入和支出弹性分别为0.66和0.64，之后的收入和支出弹性分别为1.44和1.38，收入用财政收入加上中央预算收入调整，支出用财政支出剔除利息支出来调整，然后根据上面的公式进行计算。对得出的结果进行分析，我们可以发现：(1)基本赤字除了1978、1981、1985、2006～2008年为盈余外，中国财政在大部分年份都是以赤字为主，也就是说收不抵支。(2)结构赤字除了1978、1981、1982、1985、2006年为盈余外，其余均为赤字状态。(3)结构赤字占现实赤字的绝大部分比例，也就是说经济周期所致的赤字并不大；除了1982、1987、2008年外，大部分年份的符号和总基本赤字符号方向一致，幅度大于或近似等于现实赤字，也就是说中国政府的相机抉择政策所致的赤字远高于经济周期所致的周期性赤字，这从另一个侧面也反映出中国财税制度中自动稳定器功能的严重不足，也就更加凸现相机抉择政策在财政政策中的地位和作用。二、相机抉择政策的反周期性分析（一）相机抉择政策的反周期性。根据公共财政理论，如果经济处于衰退期，产出缺口为负，政府如果实行相机抉择的反周期财政政策，即增加支出减少税收，那么赤字应该是扩大，即扩张性财政政策；反之如果经济处于高涨期，产出缺口为正，反周期政策对应的赤字应该增加，即紧缩性政策。反周期的财政政策有利于熨平短期内的经济波动，但是如何采用反周期财政政策需要对宏观经济形势进行准确的把握和判断，尤其是对产出偏离潜在产出的程度进行分析。同时，我们还需要分析财政政策的扩张性与紧缩性，不同宏观经济环境下的扩张性与紧缩性政策会对经济波动产生不同的影响，一般来说在经济繁荣阶段实行紧缩政策有助于减少经济过热和通胀压力，有利于减少经济波动，而在经济衰退阶段实行扩张性政策有助于推动经济摆脱下滑的态势。下面如果没有特别说明，所指的财政赤字均为第三种口径计算的财政收支差额，产出缺口用实际相对产出缺口表示。我们只要对不同的产出缺口条件下的结构性赤字变化进行判断就可以推断出政府的财政政策属性到底是扩张性还是紧缩性政策。如果我们对产出缺口（即实际产出偏离实际潜在产出程度，用横轴表示）和财政结构性赤字变化（表示相机抉择政策是扩张还是收缩，用纵轴表示）的关系进行二维四个象限的分析，产出缺口和财政结构性赤字变化如果同向变化则表示是顺周期型政策，反之则为反周期政策。根据这四个象限内财政和产出态势我们可以界定不同的财政政策类型：(1)右上角第一象限即产出缺口大于零，经济处于繁荣阶段，而财政赤字增加，称为反周期紧缩性财政政策；(2)左上角第二象限即产出缺口小于零，经济衰退阶段，而财政赤字增加，称为顺周期紧缩性财政政策；(3)第三象限即产出缺口小于零，经济衰退阶段，而财政赤字减少，称为反周期扩张性财政政策；(4)第四象限即产出缺口大于零，经济繁荣阶段，财政赤字减少，称为顺周期扩张性财政政策。根据表1我们可以发现，从1979年到2009年这31年中不同年份的财政相机政策属性变化很大，反周期政策的年份占总年份的70.97%，扩张性财政政策年份所占比例51%，其中2009年的政策属性为反周期扩张性财政政策。值得注意的是1994年分税制改革以后，反周期财政政策的频率为60%（9次），1994年及以后反周期财政政策的频率为81.25%（13次），比改革前有了显著提高，这也反映出中国政府运用财政政策稳定经济的能力在日益提高。而据国外学者研究发现“顺周期财政政策仍然是当今各国财政政策的普遍现象，尤其是对于发展中以及中等收入国家”(Derrose，Larch，Schachter，2008)。2007年次贷危机所引发的国际金融危机也对中国经济造成不小的冲击，中国政府随即于2008年底开始实施积极财政政策，本质上是一种扩张性的财政政策，这也为下面的结论所再次验证。如果仔细考察真实相对产出缺口变化会发现，中国经济运行的周期性显著，中国经济运行在2007年开始进入新一轮的高涨期，具体表现在正的真实相对产出缺口上，如果不是次贷危机影响，2008年的真实产出还会进一步增加。（二）相机抉择政策的稳定性。这里我们关注两个重要问题：一是相机抉择的财政政策是否会缩小经济波动程度，如果经济波动程度能够缩小，那么表明相机抉择政策起到了一定的稳定经济作用；二是相机抉择政策是否缩小了实际相对产出缺口，如果实际相对产出缺口减少则表明经济体系的效率有所改善。采用上面测算的数据，首先计算实际产出增长率HP滤波后的周期部分（作为经济波动的代理变量）、实际相对产出缺口（表示实际经济偏离最优资源配置的程度）以及结构性赤字变化（作为相机财政政策代理变量），分别进行Dickey-Fuller的单位根检验，检验结果见表2。单位根检验结果表明这三个序列是平稳序列，因此可以直接进行回归分析，同时考虑到1994年分税制改革效应，我们用虚拟变量yr1994表示，如果取1则为分税制改革之前，0则为1994年及以后，回归结果见表3。这里我们还采用了因变量的滞后项作为解释变量，是因为经济周期具有一定的惯性，上一期的经济状况会影响下一期的经济表现；同时对政策变量也采用了滞后项，主要是因为财政政策具有一定的滞后效果。结果我们发现：(1)经济增长波动上期滞后项对当期经济增长波动有强化作用，但是不显著；上期实际相对产出缺口对本期实际相对产出缺口也有强化作用，而且很显著，显著性水平至少为5%。(2)当期的相机抉择政策会缩减当期的经济增长波动，但不显著；当期相机抉择政策也会缩小当期实际产出缺口，但不显著。(3)上期相机抉择政策反而会扩大当期经济增长波动，但不显著；上期相机抉择政策会缩减本期实际相对产出缺口，但不显著。(4)经济增长波动1994年之前高于1994年以后，但不显著；1994年以前低于1994年以后，也不显著。(5)可决系数表明，影响经济增长波动的其他因素还有很多，这里的解释能力只有16%；而实际相对产出缺口方程的解释能力也只有一半，表明还有一些重要因素被遗漏。三、相机抉择和自动稳定效应比较（一）财税制度的内在自动稳定性效果。从理论上看，周期性赤字应该与宏观经济运行相一致，经济如果进入衰退，一个具有内在稳定性的财税制度安排应该会使得税收下降而支出上升，也就是周期性赤字会增加；反之，经济进入繁荣期，税收会自动上升而支出则会下降或不变，即周期性赤字会减少。因此，通过观察周期性赤字变化与实际产出缺口的相关性可以判断一个财税制度的内在稳定性程度。如果我们将实际GDP的增长率变化看作是经济周期的主要测度指标，那么我们会得到这些结论：经济增长速度放缓有时会伴随周期性赤字的增加，有时会伴随周期性赤字的减少，后者是一种理想的结果；反之，经济增速的加快也可能伴随周期性赤字的减少或是增加，后者是一种理想的结果。综合看来：1984～1992年，1998～2002、2007年以来的周期性赤字变化基本上和经济增长变化保持一致，属于比较理想的结果。导致中国财政体系自动稳定效果不佳的原因有很多，例如税收体系的累进性不够，个人所得税收制度设计不尽合理无法实现累进性；失业等社会保障类反周期性财政支出比例还不够高，以及诸多财政支出项目的刚性增长等因素，无形中减弱了财税制度的自动稳定效果。（二）两种政策效应结果分析。财政赤字变化原因来自于两方面：一方面宏观经济周期性变化会使得财政赤字在固有的财政制度安排下发生变化，这是一种周期性赤字变化；另一方面政府所采取的相机抉择政策变化所导致的财政赤字变化，是一种相机抉择赤字变化。我们对中国改革开放以来的财政政策变化（用剔除利息支出的财政赤字变化来表示）进行分解，来观察两种政策效果的大小（见表4）。这三种方法计算的自动稳定效应结论相差较多，主要结论是：(1)从绝对值来看，第二类方法计算的自动稳定器效应比较大；(2)从符号方向看，余项法计算的自动稳定效应和第一类方法计算的自动稳定效应保持一致的是1979、1980、1985～1989、1990、1993、2003～2007年；余项法和第二类方法计算的自动稳定效应保持一致的是1982、1983、1985、1987、1989、1991、1993、1995～1998、1999～2001、2003～2005；比较稳健的结果是在2007～2009年，这三个自动稳定效应的符号一致，2008和2009年都是负号，也就是说即使没有相机抉择的扩张性财政政策，经济形势的下滑也会使得财政收支平衡面临下行压力。此外如果只看2009年，周期性赤字变化率和结构性赤字变化率以及总基本赤字变化率都是一致的，也就是说无论是相机抉择的财政政策还是在不变财税制度下经济周期所造成的财政平衡效果都是扩大赤字。结构性赤字变化反映出财政政策扩张或紧缩的幅度，其变化绝对值越大反映相机抉择财政政策力度越大。从绝对值看，大部分年份的相机抉择政策效果强于自动稳定效应；从符号上看，这两种政策效果有时候同向，有时候反向，同向表明他们对基本赤字的作用方向一致，反向则表明两者对基本赤字的作用方向相反，有时候自动稳定效应会弥补一部分相机抉择的效果。同向变动的年份包括：1992、1995、1996、1998、1999、2003～2005、2008、2009年。同时作为对比参考，用其余两种方法计算的自动稳定效应与余项法计算的自动稳定效应保持向向变动的年份是：1985、1987、1989、1995～1998、2002、2007～2009，也就是说比较稳健的结论是2008和2009年两种效果的作用方向一致。作为一个发展中大国，中国政府承担了众多的宏观调控任务，为保持经济社会的平稳快速发展，财政的相机抉择政策运用也日益增多，有效性也在不断增强，它的积极作用不容否认，但是财政制度的稳定性效果不佳需要引起我们更多的重视。四、小结经过翔实的实证分析，研究表明了中国相机抉择财政政策在整个财政政策中的重要地位，其作