中国社会保障投入产出效率省际与区域评估

中国社会保障投入产出效率省际与区域评估

一、研究背景与问题提出2007年10月，党的“十七大”报告中提出要加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系，保障人民的基本生活。[1]社会保障制度作为一项重要的社会经济制度，是国家安定的重要保证。随着我国经济社会的发展，财政对社会保障的支出也是不断上升，但是由于我国存在的各种历史和客观原因，致使财政对社会保障的总体投入仍然不足，且省际差距悬殊，东、中、西部的差距也很明显。而如何评估我国社会保障的投入产出效率，财政对社会保障的投入是否切实起到作用，一直是学术界关注的焦点。综观学者已有的研究，发现，目前，学者多是从社会保障支出水平、社会保障支出绩效、社会保障财政支出的最优规模等方面来探究的。基于此，本文选取经济财政对社会保障的投入程度，财政对社会保障支出是否扩大社保覆盖范围作为两个衡量指标，运用2006－2008年30个省的面板数据，利用DEA来评估中国省际及区域的社保投入产出效率，并分析其相关影响因素。二、文献综述社会保障支出与财政之间的关系研究最早始于Feldstein在1974年进行的社会保障对储蓄“挤出”效应和传统赤字财政的关系研究。[2]在此基础上，米什拉（2001）、CaseyB.Mulligan（2003）分析指出社会保障支出的可持续发展需要政府公共支出的支持。[3]PeterA.Dimanod和PeterR.Orsazg则在2005年提出社会保障收支应该放在联合预算管理中。[4]但是Feldstein于2005年提出了截然相反的观点，他认为社会保险并不是为了收入分配，所以不应该纳入到政府的联合预算中。[5]国内学者关于社会保障支出与财政之间关系的研究起步较晚，但对于这一关系的看法也是各不相同。高培勇（2000）认为，社会保障是目前财政体系中的一个“缺位”领域，[6]汪泽英（2002）认为社会保障支出不应该纳入预算管理中，[7]而辛淑萍（2003）则认为社会保障支出应纳入预算，[8]穆怀中（2003）从社会保障支出水平分析，认为应把社会保障支出纳入财政核算体系，从国家税收收入中抽取一定比例用于支付养老金。[9]虽然关于社会保障支出是否应纳入预算管理的观点多样，但不可否认社会保障支出是我国财政支出很重要的一部分。李岚清（2000）在全国财政工作会议上指出“财政的首要任务是保证必要的公共支出。要依法调节收入分配关系，增强社会保障能力，促进市场竞争公平有序。”[10]近年来，我国公共财政在社会保障支出上的投入总量增加，这也是不可否认的事实。国内专家学者对财政社会保障支出的成效与问题进行了探讨。胡劲松、梅哲（2007）从解决困难群众生活问题、公共财政投入机制、社会保障制度改革试点工作等角度具体分析了公共财政对社会保障投入的成效，[11]王莉（2007）通过实证分析，得出了福利救济和补贴对缩小基尼系数和城乡收入差距起到一定作用的结论。然而，财政社会保障支出存在的问题才是专家学者们研究的重点。[12]林治芬（2002）认为我国社会保障存在明显的地区差异，并从社会保障转移支付的角度提出解决思路，[13]柯卉兵（2009）也提出了与林治芬相同的观点。[14]郑功成（2004）指出我国的社会保障总体不足，社保各部分的责任界限不明确，有关社保的法律建设也很滞后。[15]班晓娜（2005）认为我国财政社会保障支出水平存在整体偏低，短期内我国财政难以支持较高的社会保障支出的问题，[16]王子龙（2007）同意此观点，同时，他进一步提出各级政府间的社会保障财政责任模糊，社会保障隐藏着巨大的财政风险隐患。[17]胡劲松、梅哲（2007）提出财政社会保障资金的投入结构不合理，[18]汤晓阳（2010）则认为目前我国公共财政的社会保障支出无法满足国民对社会保障日益增长的需求，社会保障资金在筹资、使用、保管与运营方式上存在不规范的问题。[19]对于如何解决这些问题，学者们也是观点不一。蔡社文（2002）通过分析，明确提出社会保障支出应占财政支出比例的15～20％，[20]班晓娜（2005）认为应该通过提高财政收入、调整财政支出结构、完善税收制度来增加社会保障支出、加大社会保险资金筹集力度。[21]冉维（2007）从法学的视角提出，要加强立法工作，理顺我国的财政社会保障支出渠道，[22]汤晓阳（2010）在其基础上进一步提出，要出台社保法，开征社保税，完善社会保障制度，扩大社保覆盖面，推进社会福利社会化，来增加财政社会保障支出。[23]贾康（2010）则在社会保障论坛年会上指出，在继续加大社会保障投入的同时，要加强和完善各项制度建设，提升社保资金的运行绩效。[24]财政对社会保障支出的增加顺应经济社会发展趋势，但财政对社保支出的增加不一定会带来社保水平的提高，关于我国社保水平的研究也有多种视角。朱庆芳、吴寒光（1990）较早对我国社会保障水平进行了研究，对我国社会保障的发展状况进行系统研究，并初步建立了一套指标体系。[25]王维平（2006）以2003年北京市社会保障支出和2004年北京市地区生产总值等数据为依据，通过国际比较得出了北京市总体社会保障水平和农村社会保障水平还较为落后的结论。[26]付林、张雷（2007）依据可拓工程方法的相关理论，构建了农村社会保障水平评价的物元模型，并通过计算给出定量的数值评定结果，从可拓学的角度对各省市农村社保水平进行评估和比较。[27]胡成、黄庆杰（2010）以1998－2009年中国社会保障支出的数据为基础，通过与主要发达国家的现期、相似发展阶段（70年代初）和发展中国家社会保障水平的比较，得出了社会保障水平受经济社会发展政策影响较大，我国社会保障水平与其他国家相比偏低等结论。[28]综观上述研究，可以发现，对于我国财政社会保障支出的研究，理论研究较多，实证研究较少，定性研究较多，定量研究较少，而对于社会保障投入产出效率的专门研究还很少。对于社会保障财政投入效率的评估却是政府在制定决策时很重要的参考指标，基于此，本文选取经济财政对社会保障的投入程度，财政对社会保障支出是否扩大社保覆盖范围作为两个衡量指标，运用2006－2008年30个省的面板数据，利用DEA来评估中国省际及区域的社保投入产出效率，并分析其相关影响因素。三、数据、方法与研究思路（一）DEA简介DEA（DataEnvelopmentAnalysis），即数据包络分析，是评价同类部门或单位间的相对有效性的有用的决策方法。该方法是1978年由美国著名运筹学家查恩斯（A.Charnes）、库伯（W.Cooper）和罗兹（E.Rhodes）等基于“相对效率评价”概念发展起来的一种系统分析方法。（二）数据来源与变量选取由于数据获取的限制，本研究仅选取了2006－2008年中国30个省（不包括西藏）的数据，样本数据均来源于2007－2010年《中国统计年鉴》。本文将全部样本省份划分为东、中、西部，东部包括北京、天津、河北、辽宁、上海、江苏、浙江、福建、山东、广东、广西、海南12个省市区，中部包括山西、内蒙古、吉林、黑龙江、安徽、江西、河南、湖北、湖南9个省区，西部包括重庆、四川、贵州、云南、陕西、甘肃、宁夏、青海、新疆9个省市区，做此划分主要是由于本文所做的研究是基于各地区不同的经济发展水平，大体根据经济的发展水平高低划分为东、中、西三个部分，而非地理上的划分。本文运用2006－2008年的面板数据，评估这3年来的总体的社会保障的投入产出效率。本文评估主要分为两个部分，“经济财政－社会保障”投入产出评估和“财政投入－社保覆盖范围”投入产出评估两个部分。在“经济财政－社会保障”投入产出评估时，选取人均GDP，财政总支出作为投入变量，因为人均GDP可以反映一个地区的经济状况，而财政总支出则反映一个地区的财政支出状况；选取社保财政支出，社保财政支出比例和人均社保财政支出作为产出变量，用于考察各地区和各区域经济状况和财政支出状况在多大程度上投入到了社会保障建设中。在“财政投入－社保覆盖范围”投入产出评估时，选取人均社会保障财政支出作为投入变量，衡量人均社会保障财政支出水平；选取城镇养老保险覆盖人数、城镇养老保险覆盖比例，城镇医疗保险覆盖人数、城镇医疗保险覆盖比例，城镇失业保险覆盖人数、城镇失业保险覆盖比例，城镇工伤保险覆盖人数、城镇工伤保险覆盖比例，城镇生育保险覆盖人数、城镇生育保险覆盖比例作为产出变量，考察社会保障覆盖的绝对水平和相对水平，绝对覆盖水平就是覆盖的具体人数，而相对覆盖水平，即是相对覆盖范围，即覆盖比例。本文没有将农村养老、医疗保险覆盖人数等作为产出指标，主要是基于如下几个方面的原因：第一，城市是社会保障投入的主要方向，从建国至今，中国社会保障投入的绝大部分都集中在城市，评估社保的投入产出效率，城市数据具有代表性；第二，转制成本，企业改革、制度转轨导致政府将为巨额隐形债务和“空账”问题进行财政兜底，而这些问题主要集中在城市，也就是说政府的巨额转制财政投入也主要集中在城市，而不是农村；第三，农村养老和医疗保险大发展仅在最近几年，特别是新农保2009年才试点推行，这导致农村社会保险制度作为产出指标不具有代表性，而且，不少省份农村社会保险统计数据缺失，这也制约了将农村社会保险覆盖状况作为产出指标的可能性。四、经验分析（一）“经济财政－社会保障”投入产出评估通过DEA分析，我们得到了省际“经济财政－社会保障”投入产出评估的结果（详见表1），本文将从纯技术效率、规模效率、规模效率与纯技术效率共同有效性以及综合效率四个方面来分析。1.纯技术效率分析。纯技术效率是指，各省经济发展和财政支出对社会保障投入资金的利用效率。效率为“1”表示“有效”，即这种利用是合理的；效率低于“1”则表示“无效”，即资金利用不充分。由表1可知，30个样本省区中，北京、辽宁、上海等19个省区的社会保障经济财政投入资金利用效率有效。其余省区的资金利用效率均无效，尤其是甘肃和新疆两省。通过分析，我们发现，社会保障经济财政投入资金利用效率有效的多集中在东部和中部地区，无效的地区主要集中在西部。这一现状主要是由各地经济发展水平不同、对财政社保资金的利用不合理等原因共同造成的。2.规模效率分析。规模效率是指各省经济发展水平、财政支出对社会保障的投入总量是否满足各地区的社会保障需求。效率为“1”，则表示“有效”，即该地区经济、财政对社会保障的投入总量较大，满足该地区的社会保障需求；效率低于“1”，则表示“无效”，即该地区经济、财政对社会保障的投入总量较小，不能满足该地区的社会保障需求。由表1可知，30个样本省区中，仅吉林、黑龙江、浙江、福建、山东、河南、湖北、广东、四川、青海等10省区的社会保障投入总量满足当地的社会保障需求，而其余20个省区的投入总量都无法满足当地的社保需求，云南、贵州、上海、北京、广西等地的情况尤为严重。可知，就全国而言，经济发展水平、财政支出对社会保障的投入总量仍然不足，无法满足各地区的社保需求，需继续加大各地经济和财政对社会保障的支持力度。北京、上海两地的投入不足状况比较严重，而北京和上海的经济高度发达，财政对社保的投入总量却相对较少；青海、海南两地经济欠发达，但经济财政对社会保障的投入总量却能满足当地的社会保障需求：显示出了经济发展水平与财政社保投入总量的负相关关系。造成这一看似矛盾的情况的原因可能有：（1）北京、上海两地经济发达，经济总量大，财政对社会保障投入总量虽然不少，但相对于经济总量大这个基数而言，依然过少；（2）青海、海南两地虽然经济欠发达，经济总量小，但我国的社保是坚持“广覆盖，保基本”的方针，中央对这些经济欠发达地区有专项、定向的大量财政转移支出，使得这些地区的社保投入总量能够满足当地的社会保障需求。3.纯技术效率与规模效率共同有效性分析。如果一个地区的规模效率与纯技术效率共同有效，则表明，这个地区的经济财政对社会保障资金投入总量和资金利用率都有效。由表1可知，2006－2008年30个样本省中，仅有吉林、浙江、福建、山东、河南、湖北、广东、海南、四川、青海10省区的纯技术效率与规模效率是共同有效的。而黑龙江、海南两省的规模效率虽然有效，但资金利用效率无效，说明这两个地区应该合理利用当地经济发展和财政对社会保障的投入。4.综合效率分析。综合效率代表了一个地区经济财政对社会保障投入的总体状况。由表1可知，吉林、浙江、四川等10省的综合效率有效，表明这些地区的经济财政对社会保障的投入十分合理且作用显著，贵州、云南等地经济财政对社会保障的投入则存在较大问题，亟待改善。通过对比分析可以发现，一个地区的经济财政对社会保障的投入是否有效，与该地区的经济发展水平，财政对社保支出的总量以及财政对社保支出的利用效率有很大关系。通过分析规模收益状况，我们发现河北、山西、内蒙古等13个省区的规模收益状况是递增的，说明这些地区仍需继续加大财政对社会保障的投入总量。剩下的17个省区中，只有天津，黑龙江和新疆的纯技术效率是无效的，说明这三个地区的重点是利用当地的经济发展，提高财政社保资金的利用效率，最后剩下的14个省区既要使当地的经济发展最好的服务社会保障，又要加大财政对社保的投入总量，同时提高财政社保资金的利用效率。通过交互分析发现，东、中、西地区在经济财政与社会保障投入之间投入产出效益差异显著。由表2可知，东部、中部、西部的规模收益递增百分比是严格的上升走势，这说明，大部分西部省区的财政对社会保障投入不足，财政对社会保障的投入没有达到最佳规模，归根到底就是西部省区经济欠发达，经济总量小，没有足够的经济实力支撑社会保障的发展。东部到西部的规模收益递减百分比总体上呈现递减趋势，这说明东部地区相对于西部而言，财政对社会保障支出较多，规模较大，但是，社保资金的利用效率却不高，导致规模收益递减现象严重，应该从体制上，从管理上改变对社保资金的利用方式。规模收益不变的百分比中，东部和中部较接近，西部较低，这主要是由于西部省区的财政对社会保障投入不足，且对资金的管理利用上存在不足，致使社会保障支出利用没有达到最佳规模致。应大力开展西部的经济建设，同时加大中央财政对西部地区的转移支付力度，建立健全对社保资金的管理利用机制。（二）“财政投入－社保覆盖范围”投入产出评估通过DEA分析，我们得到了省际社会保障“财政投入－社保覆盖范围”投入产出评估的结果（详见表3），从纯技术效率、规模效率、规模效率与纯技术效率共同有效性以及综合效率四个方面来分析。1.纯技术效率分析。即来评估财政对社会保障资金投入的利用效率是否有利于扩大社保覆盖范围。由表3可知，仅北京、辽宁、上海等8个省区的纯技术效率是有效的，其他省区的财政社会保障投入资金的利用效率皆无效，尤其是青海、内蒙古、吉林三省区。可以看出，纯技术有效地区多为东部地区，这主要是由于，这些地区的社保资金管理机制比较健全，利用比较合理，能切实把财政对社保的投入反应到扩大社保覆盖面上。而广大中、西部省区则应提高社保资金的利用效率，使更多的人享受到社会保障，扩大社保覆盖范围。2.规模效率分析。即评估财政对社会保障的投入总量是否足以扩大当地的社保覆盖范围。由表3可知，仅江苏、浙江、广东三省的规模效率是有效的，其他省区的财政对社会保障投入总量都不足以扩大这些省区的社保覆盖范围。这主要是由于，这三个省区的经济发达，经济总量大，而且人们的社保意识也比较强烈，财政对社会保障的投入总量比较大，因此，能将更多的人纳入到社保体系中来。而同为经济发达地区的北京、上海等地，规模效率却极低，这可能是由于这些地区虽然已有大量财政投入到社保中，但仍然不足所致。3.纯技术效率与规模效率共同有效性分析。由表3可知，2006－2008年样本省中，仅江苏、浙江、广东三省的纯技术效率与规模效率是共同有效的，只有这三个地区的财政对社会保障资金投入总量和资金利用都有利于扩大该地区的社保覆盖范围。北京、辽宁、上海、广西和新疆这五个省区纯技术效率有效，规模效率无效，说明这五个省区应重点加大财政对社会保障的投入总量，以扩大社保覆盖范围。4.综合效率分析。综合效率代表了一个省区的财政社会保障投入与扩大社保覆盖范围的关系。由表3可知，仅江苏、浙江、广东三省的综合效率有效，内蒙古、青海两省的综合效率尤其低，说明这两个省区的财政对社会保障投入没能很好地扩大社保覆盖范围，主要是由这两个地区经济欠发达，社保投入总量较少，社保资金的管理利用不合理等原因造成的。因此，应加大中央对其转移支付的力度，提高社保资金的利用效率，真正建立起“广覆盖”的社保体系。通过分析规模收益情况，我们发现，北京、天津、辽宁等6省区的规模收益是递减的，江苏、浙江、广东三省的规模收益不变，其余省区的规模收益递增。这说明，北京等六省区的社保投入规模已呈边际递减趋势，虽然整体来看是有益的，但已偏离了最佳规模，现有规模并不能扩大社保覆盖范围。其余省区则应继续加大财政对社保投入力度，以期扩大社保覆盖范围。通过交互分析发现，东、中、西部的财政投入－社保覆盖范围投入产出评估结果有显著差异：由表4可知，东、中、西部在规模收益递增百分比上呈显著上升趋势，说明这三个地区，加大财政对社保支出规模，西部能扩大的社保覆盖范围是最大的，东部最小。这是由于目前西部社保投入规模不足所致，因此，应更加加大西部财政对社保的支出，中央加大对西部地区的转移支付力度，扩大财政对社会保障支出规模，进而扩大社保覆盖范围。东、中、西部在规模收益递减百分比上呈严格递减趋势，说明加大财政对社保支出规模的同时，东部地区更应该注重对社保资金的利用效率，使之能切实扩大社保的覆盖范围。规模收益不变的百分比，中部和西部均为0，说明中、西部财政对社会保障投入规模没达到最优，对扩大社保覆盖范围没有显著影响，继续加大财政对社保投入的同时，更应该提高资金的利用效率。五、研究结论与启示结合前文的分析，本研究主要得出以下几个结论：第一，经济财政对社会保障的投入程度较低。仅吉林、黑龙江、浙江、福建、山东、河南、湖北、广东、四川、青海10个省区的“经济财政—社会保障”投入产出的规模效益有效，其余20个省区的经济财政对社会保障的投入都无法满足当地社会保障需求，尤其是其中的西部省区。西部省区的规模收益递增百分比明显高于东、中部省区，说明西部省区的经济财政对社会保障的投入程度仍需继续大幅度加强。第二，部分省区的财政社保资金利用不合理。陕西、青海等11个省区的“经济财政—社会保障”投入产出的纯技术效率无效，尤其是甘肃和新疆两省。我们发现，社会保障经济财政投入资金利用效率有效的多集中在东部和中部地区，无效的地区主要集中在西部。说明这些地区需提高经济财政对社保投入的利用效率。第三，绝大部分省区的财政对社会保障投入规模并不能扩大当地的社会保障覆盖范围。仅江苏、浙江、广东三省的财政对社