中国对外援助管理模式的建立和完善

中国对外援助管理模式的建立和完善

一、中国对外援助的发展历程对外援助是一个国家或国家集团对另外一个国家或国家集团提供的无偿或优惠的有偿货物或资金，用以解决受援国所面临的政治经济困难或问题，或达到援助国家特定目标的一种手段。对外援助一直是一个国家对外政策的重要组成部分。中国对外援助从1950年起到现在，走过了60多年的发展历程，共经历了四个阶段。第一阶段，从1950年到1978年，是中国对外援助的起步阶段。这一阶段总的特点就是中国克服自身困难，积极支持和援助发展中国家争取民族独立和发展民族经济；援助的对象从周边的社会主义国家一直扩大到发展中国家，地域上从亚洲延伸到非洲；援助方式比较单一，主要是无偿赠予或无息贷款、单向性成套项目援助和经济技术援助。在政治利益的诉求下，这一阶段中国的对外援助不强调经济收益，这也给当时中国经济的发展带来一些困难，甚至超出了中国经济能够承受的范围。第二阶段，从1978年到1990年，中国对外援助的调整阶段。十一届三中全会后，中国确立了改革开放的政策，发展的重心也逐步转移到经济建设上，我国也根据国情适时调整了对外援助的形式、结构、规模、对象和领域。形式上，由过去的单纯提供经济援助发展为多种形式的互利合作，援助方式更加灵活多样，开始同部分受援国开展了代管经营、租赁经营和合资经营等多种形式的技术和管理合作；结构上，更加注重提高对外援助项目的经济效益和长远效果的项目；规模上，由过去的中小型项目发展到上千美元甚至数亿美元的大型和超大型项目；对象上，重点加强对最不发达国家的援助；领域上，主要涉及到工业、农业、交通运输、水电等领域。经过一系列的调整和巩固，中国对外援助走上了更加适合中国国情和受援国实际需求的发展道路。第三阶段，从1990年到2004年，中国对外援助的快速发展阶段。随着中国国力的不断强盛，也为这一阶段中国的对外援助提供了广泛的物质支持，使中国对外援助的管理模式不断完善，并进入了快速发展阶段，主要体现在以下两个方面：第一，援助的内容和方式更加多样化。除了无偿援助、无息贷款的方式外，还积极推行政府贴息优惠贷款方式。并以这些援助方式为依托，实现援助多渠道化。第二，援助的资金来源多元化。1993年，中国政府利用发展中国家已偿还的部分无息贷款资金设立援外合资合作项目基金。该基金主要用于支持中国中小企业与受援国企业在生产和经营领域开展合资合作。1995年，中国开始通过中国进出口银行向发展中国家提供具有政府援助性质的中长期低息优惠贷款，有效扩大了援外资金来源。第四阶段，2004年至今，中国对外援助的新阶段。进入新世纪特别是2004年以来，在经济持续快速增长、综合国力不断增强的基础上，中国对外援助资金保持快速增长，中国的对外援助也进入了一个新的阶段。这一阶段除了继续推行援助内容和方式多样化、援助资金来源多元化外，还有一个显著的特点，就是积极参与多边援助，这也是中国对外援助理念的重大转变。进入新世纪，中国积极向世界粮食计划署、联合国开发计划署等10个国际组织提供了多边援助。此外，在援助的领域也逐渐加强在人力资源、清洁能源等领域的援助力度。二、中国对外援助管理模式的建立在党中央、国务院的高度重视和广大援外工作者的共同努力下，中国的对外援助工作走过了60载风雨历程，对外援助事业取得了举世瞩目的成就，政府管理对外援助的各级机构逐步建立和加强，管理制度和管理机制逐步完善、管理理念不断更新、管理水平逐渐提高，逐步形成了由管理理念、管理机构、管理制度及管理机制四位一体且具有自身特色的管理模式。(一)中国对外援助的管理理念中国对外援助的管理理念是指导中国对外援助的基本政策和思想，它为中国对外援助管理模式的建立提供了理论基础。在促进世界普遍发展和共同繁荣理念的总的指引下，中国的对外援助立足于国情，既富有鲜明的时代特色，又符合受援国发展的需要，在实践中形成了指导中国对外援助的基本理念，通过这些具体的指导思想使中国对外援助不断发展，既促进了包括中国在内的发展中国家的共同发展，也有力地配合了中国对外关系的开展，极大地改善了中国的国际形象。第一，平等互利、共同发展的理念。中国是发展中国家的现实国情决定了中国对外援助的基本目标就是促进发展中国家的共同发展与繁荣，通过开展与其他发展中国家的各种形式的合作，促进双边友好关系和实现互利共赢。1964年周恩来总理访问亚非14国，提出了“中国对外经济技术援助八项原则”，其基本精神之一就是要实现平等互利和共同发展。20世纪80年代，中国逐渐调整了发展政策，对外援助工作也进行了相应的调整，但是平等互利、共同发展的理念始终是指导中国对外援助的基本思想，而且也是今后要继续坚持的基本精神和原则。第二，坚持不带任何政治条件的理念。新中国成立后，始终把和平共处五项原则作为处理国际关系的新型准则，因此，中国的对外援助表现出了与西方国家及前苏联援助不同的特点，不为援助附加任何政治条件就是其中之一。中国尊重各受援国自主选择发展道路和模式的权利，相信各国能够探索出适合本国国情的发展道路，绝不把提供援助作为干涉他国内政、谋求政治特权的手段。第三，帮助受援国提高自主发展能力的理念。实践证明，一个国家的发展主要取决于自身的发展，对外援助只是一个辅助手段。因此，中国在提供对外援助时，尽力为受援国培养本土等专业人才和提供技术力量的支持，帮助受援国的基础设施建设，开发和利用好受援国的资源，帮助他们打好发展基础，使他们逐步走上自力更生、独立发展的道路。第四，与时俱进、改革创新的理念。中国的对外援助工作还要在与时俱进、改革创新的理念指导下开展工作，因为时代在发展，世情在变化，只有与时俱进、改革创新才能更好地促进我国的对外关系的健康发展。正是形成了这样的理念，中国对外援助才能顺应国内外形势的发展变化，不断总结经验和创新对外援助方式，及时加强和调整改革管理的机制，不断提高对外援助水平。(二)中国对外援助的管理机构自1950年中国开始对外援助工作以来，中国政府管理对外援助的各级机构逐步建立和健全。现在，我国的对外援助的机构主要是以商务部、外交部和财政部三个部门为主，23个部委、地方省区商务部门共同参与管理，在管理过程中，逐渐形成了国家归口管理机构、部门管理机构、地方管理机构和驻外管理机构四方共同管理的体制。第一，国家归口管理机构。商务部是中国国务院授权的政府对外援助主管部门，负责拟定对外援助政策、规章、总体规划和年度计划，审批各类援外项目并对项目实施进行全程管理。商务部所属国际经济合作事务局、国际经济技术交流中心和国际商务官员研修学院分别受托管理援外成套项目和技术合作项目、物资项目以及培训项目的具体实施。国际经济合作事务局主要职责是承担我国对外援助和国际经济合作相关业务的执行工作，具体负责援外成套项目实施管理，以及对外经济合作业务促进等工作。国际经济技术交流中心受商务部的授权和委托，归口管理我国与联合国开发计划署和联合国工业发展组织的合作，以增进人才交流，加强经济技术合作和新技术开发，支持受援国的发展和现代化建设。国际商务官员研修学院自1998年即开始执行援外培训任务，2008年商务部赋予的职能中明确规定研修学院是援外培训项目的管理协调单位。第二，部门管理机构。除商务部外，国务院所属各有关部委也负责承担和管理一些对外援助事务，在开展对外援助工作时，中国各相关政府部门保持密切联系和协作。外交部主要是对援外的原则和导向等做出决策；财政部主要负责具体援外项目的财政援助；中国进出口银行负责优惠贷款项目评估以及贷款发放和回收等管理；中国人民银行主要负责与多边开发银行的联系；卫生部负责对援外医疗队的选派和管理工作；商务部国际司负责国际双边或多边关系间的援助事务；科技部主要负责对外科技援助的管理等。第三，地方管理机构。除了国家归口管理机构和部门管理机构外，地方商务管理机构配合商务部，也负责协助办理管辖地有关对外援助的具体事务。主要包括对援外实施主体的监督管理、推荐属地援外企业的工作、参与属地企业相关的援外项目管理，监督检查援外项目的实施情况。它们是管辖地援外工作的重要管理机构。第四，驻外管理机构。中国驻外使(领)馆负责中国对驻在国援助项目的一线协调和管理，主要由驻外使馆经商处或中国派驻受援国的经济代表处负责。它们的主要职责是协助商务部做好对外援助的工作，如提出援助工作建议，负责对援外项目的相关管理工作，研究适合受援国国情的有效援助方式，做好援外工作的对外宣传工作等。(三)中国对外援助的管理制度制度就是用来规范和约束人们行为的各项规则的统称。随着中国对外援助工作的发展，虽然没有对对外援助进行立法，但是在对外援助资金的使用、对外援助项目的管理和对外援助人员的管理方面相继出台了一些行政法规和暂行条例，通过这些法规和条例构成了我国现行的管理对外援助工作的管理制度，在制度上保障各项援外工作的顺利进行。第一，对外援助资金使用方面的法规或条例。为了能更好使用援外支出预算资金，加强对外援助支出预算资金的管理，1998年财政部颁布了《对外援助支出预算资金管理办法》。管理办法规定，援外资金由财政部按预决算制统一进行管理；援外资金要坚持专款专用原则，单独核算、单独管理；主管部门要建立援外资金财务管理和会计核算制度，配备专职的财会人员管理此项资金；对支出范围进行了明确规定，防止滥用；预算编制上要根据财政部的布置，主管部门结合本部门上年度的预算执行情况和本年度援外任务的增减情况，编制当年援外支出预算草案，并报送财政部；预算执行需经全国人民代表大会批准后执行；对援外资金的决算应在财政年度终了后的四个月内，按财政部布置的统一格式和科目编报本部门援外支出决算；援外项目的资金管理上实行预决算制或承包责任制的管理方式；财政部有权根据国家有关法律、法规和财务规章制度对主管部门援外支出预算执行情况进行监督检查。《对外援助支出预算资金管理办法》在使用原则、会计核算制度、支出范围、预算编制、预算支出、预算执行情况、决算、援外项目的资金管理以及监督检查等方面做出了明确规定，保障了对外援助资金的合理、合法使用。第二，对外援助项目管理的相关法规或条例。对外援助项目是中国在对外援助过程中的具体实施内容，因此对这些项目进行制度化管理是十分必要的，为此，在对外援助物资管理、对外援助成套项目管理和各类援外项目合同标准文本的协定等领域相继出台了多个相关的法规或条例。在对外援助的物资管理方面，为保证我国对外援助物资的质量，加强对外援助物资的检验与管理，国家商检局会同对外贸易经济合作部于1998年制定了《对外援助物资检验管理办法(试行)》，2004年商务部又出台了《对外援助物资项目实施企业资格认定办法》，加强对企业资格的认定。在此基础上，2006年商务部正式颁布了《对外援助物资项目管理暂行办法》，进一步加强对外援助物资项目的管理，确保援外物资项目质量，提高对外援助的经济和社会效益。在对外援助成套项目的管理上，为加强对外援助工程质量和施工的管理，1998年出台了《对外援助工程质量检验评定及验收办法》和《对外援助工程施工技术资料管理办法》。2004年商务部出台了《对外援助成套项目施工任务实施企业资格认定办法》，规范对外援助成套项目施工任务实施企业的资格。为加强对外援助成套项目的安全生产管理，保障援外工程技术人员和相关人员的生命安全以及援外工程财产安全，2006年颁布了《对外援助成套项目安全生产管理办法(试行)》。在对外援助项目的监管上制定了《对外援助成套项目考察设计评标办法(暂行)》和《商务部关于对外援助项目评标结果公示和质疑处理的规定(试行)》。2008年，商务部出台了《对外援助成套项目管理办法(试行)》和《对外援助成套项目施工监理取费标准内部暂行规定》。为此，在对外援助成套项目的管理上形成了从企业资格认定、工程质量、安全生产、项目考核等一整套比较完备的法规体系。在各类援外项目合同标准文本的协定上，为进一步规范援外物资项目合同管理，实现援外物资项目合同文本与国内合同法的基本接轨，2008年草拟了对外援助项目的合同标准文本，即《对外援助物资项目内部总承包合同标准文本》。第三，对外援助人员管理的相关法规或条例。在对外援助人员的管理上，目前出台的法规主要是针对援外青年志愿者的。2004年，商务部颁布了《援外青年志愿者选派和管理暂行办法》，就援外青年志愿者范围、相应条件、招募方式、志愿服务期限、业绩考核和奖励、主管部门和管理机构等做出了明确规定，援外青年志愿者应遵守派遣援外青年志愿者的有关规定，接受中国驻外使领馆的管理；遵守受援方的法律、法规，尊重受援方的风俗习惯及服务单位的各项规章制度等。目前，《援外人员的管理办法》正在制定过程中，它将为更加广泛的援外人员的管理提供制度保障。(四)中国对外援助的管理机制中国对外援助工作经过60多年的建设与发展，基本形成了符合政治需要、适应市场经济要求的一整套对外援助的管理机制。目前，已经形成的管理机制主要有：第一，商务部、外交部和财政部三部门援外工作联系机制。2008年，商务部会同外交部、财政部等有关部门和机构，正式成立对外援助部际联系机制。2011年2月，部际联系机制升级为部际协调机制。第二，商务部、中国人民银行、财政部以及国家开发银行、进出口银行等部门和机构的减免债务工作机制。商务部在制订国别援助方案和对外援助资金计划时，与外交部、财政部和中国进出口银行等进行经常性沟通并充分征求上述部门意见。第三，商务部、外交部、解放军总参谋部等部门的紧急人道主义援助联动工作机制。2004年9月中国政府正式建立人道主义紧急救灾援助应急机制，经过6年多的发展，中国政府累计开展紧急援助近200次，中国已在国际紧急人道主义救援事业中发挥着越来越重要的作用。如对印度洋海啸开展了对外援助；向东南亚国家提供防治禽流感紧急技术援助；就几内亚比绍蝗灾和霍乱，厄瓜多尔登革热，墨西哥甲型H1N1流感，伊朗、巴基斯坦、海地、智利、日本地震等提供物资或现汇紧急援助；向朝鲜、孟加拉国、尼泊尔、阿富汗、布隆迪、莱索托、津巴布韦、莫桑比克等国提供紧急粮食援助。第四，23部委援外合作机制。在中国对外援助的成套项目、一般物资、技术合作、人力资源开发合作、援外医疗队、紧急人道主义援助、援外志愿者和债务减免方面，23部委对对外援助形成了互相配合、互相合作的机制。第五，商务部与地方省区商务部门的工作联系机制。对于一些地方省区的对外援助工作，也逐步形成了商务部与地方省区商务部门的工作联系机制，以更好的开展工作。第六，商务部、外交部、财政部及部内财务、人事、纪检和地区司等单位和技术专家建立的援外项目巡检机制。这个机制的建立对援外的工程项目从考察、设计、审查、监理、施工监督、中期质量检查、竣工验收检查、重大工程巡查等环节进行了全程管理。第七，对援外项目的奖励机制。为了提高工程质量，树立中国良好的国际形象，定期对已竣工的援外项目质量进行评审，对工程质量好的项目进行奖励，为此，建立了援外项目的奖励机制。奖励分为评定优质项目奖和通报表扬奖两种，奖励评审委员会根据各类项目的奖励评审条件评出通报表扬项目若干，并选评其中成绩特别突出者为优质项目奖。第八，商务部与进出口银行优惠贷款联席会议工作机制。商务部外援司与进出口银行优惠贷款部定期举行联席会议，主要就援外优惠贷款计划执行有关情况、援外优惠贷款课题研究进展情况、优惠贷款风险补偿机制、适当提高贷款优惠度等问题进行研究。三、完善中国对外援助管理模式的建议对外援助是一项复杂的系统工程，需要各地、各有关部门密切配合，全面提升对外援助的执行和保障能力。面对新世纪世情、国情的变化，我们还需要进一步完善中国对外援助的管理模式，使之能够更好地为发展和巩固与广大发展中国家的友好关系和经贸合作、推动了南南合作、人类社会共同发展做出了积极的贡献。(一)加强对援外工作的理论研究工作中国对外援助的管理模式的完善首先离不开科学理论的指导。对外援助是中国对外关系的重要组成部分，它在促进与国家间的友好合作关系方面扮演者重要的角色。在当前国际政治多极化、经济全球化的趋势下，国际援助格局正走向多元化，各援助方力量对比发生了新的变化。在这种形势下，我们更要加强对外援助工作的理论研究工作，因为，我们应该明确我国的对外援助的定位，以便在国际舞台上发挥更大的作用。目前，我们还是要长期立足于南南合作，科学制定援助规划，探讨更加有效的援助方式，使援助的项目更好地为受援国服务。在科学的理论指导下，还可以使我国的对外援助更加理性化，既要尽力而为，也要量力而行，形成更为科学的管理模式。(二)加快对外援助立法，促进援外工作制度化、规范化和法制化在欧美发达国家，在对外援助方面基本都有相关立法，目的是更加有效地保证对外援助工作的规范性和透明性。如美国1961年的《对外援助法》，作为美国外交史上非常重要的一部法案，开创了美国对外关系发展的新格局，今天美国对外援助的整体框架仍建立在这部法律所确立的基础之上，根据该法建立的国际开发署仍在世界各地积极参与外援活动，发挥着不可替代的作用。？其他一些欧洲发达国家的对外援助法的内容主要包括对外援助的原因和目的、执行机构、提案及其批准程序、援助总额与GDP和财政收入的比例等等内容，通过立法来规范政府的对外经济援助行为。但是，目前我国还没有一部关于对外援助的法律，只是就对外援助的某些领域出台了一些相关的法规或条例，这与我国的经济发展水平是不匹配的。温家宝总理在总结中国对外援助工作60周年的讲话上明确指出，要加快我国对外援助工作的立法工作，促进援外工作制度化、规范化和法制化。因此，我们可以借鉴欧美一些国家在对外援助立法上的经验，在已经制定的关于对外援助的相关法规或条例的基础上，加快立法的进程，加强对外援助工作的制度建设，实现援外规范管理，使对外援助工作更加有规则、有秩序和有目的。(三)加快构建充满活力、富有效率、更加开放的援外管理机制尽管我国已经建立了一系列对外援助的管理机制，但还需在提高对外援助效率、加强援外项目和工作人员的管理、促进与多边组织的援外活动等方面进一