政府和公民社会关系视野下的社区居民委员会发展路径选择-以杭州市为例的研究

政府和公民社会关系视野下的社区居民委员会发展路径选择以杭州市为例的研究

现代化的高速发展反而成为人性“异化”，人类整体能力的无限释放却形成了个体能力的不断弱化。人们在不断拷问“发展的本质是什么？”“人类有没有共同的价值取向和共同的利益？”“作为具有公共权威的政府到底要把其公民引向何方？”“作为公民是否有权参与政府的公共决策呢？”“如果有，公民应该如何来参与呢？”对这些问题的回答，就是要探求政府和公民社会的关系，新公共治理理论认为，政府和公民社会是一种合作伙伴关系，公民通过参与非政府组织的活动来提升公民意识和公民精神。一引言：政府职能转变和社会管理体制创新中国改革开放30年的历程，是从经济体制改革到政治体制改革，再到社会体制的改革。经济体制改革的目标是要实现从计划经济体制转向社会主义的市场经济体系的转变；政治体制改革的目标是转变政府职能并实现“政企”分离；那么现在社会体制改革目标是全面落实科学发展观、构建和谐社会，也就是说，要实现“政社分离”，构建公共服务型的现代政府。市场经济体制改革——政治体制改革——社会体制改革，直接改变了人们对利益的追求和思维方式，而且也改变了政府对公共权力的配置方式和运行机制。改革开放的不断深入阶段，国家和公民社会的关系问题就上升到核心位置，如何确保社会公众能最大限度地享受改革开放的积极成果，如何确保社会公众拥有基层自治空间和参与社会发展的空间，这已经成为必须面对的现实问题。“社会进步经由社区发展”，是联合国在1955年就积极倡导的社会发展理念，这个问题解决的路径依赖就是发端于20世纪初的社区建设和社区服务，社区建设中的两大“法宝”就是推进公共产品的均衡化和推进基层民主自治发展，而社区居委会是居民的自治性组织，也是社区民间组织中最重要组织之一。在公共服务型现代政府的构建中，政府的角色从对社会的管理者逐步转向“多元治理主体”中的主导者，为社会提供各类公共产品，民间组织则在提供服务、协调利益、化解矛盾、反应诉求等方面发挥积极作用。各种民间组织的发育，有利于社会公众通过“组织”的力量来平衡社会权力关系，既可以加强公民的自我管理和自律行为，也可以推进公益性事业发展，从而在政府、市场和社会之间构建新型的合作关系。在基层民间组织的发育中，社区居民委员会是重中之重。美国管理学大师彼得·德鲁克指出：“城市文明化将日益成为所有国家优先考虑的问题……现在世界各大城市均已陷入一团混乱之中，当务之急就是建设新的社区，而这是政府和商业组织都力所不能及的。这是非政府、非商业性和非营利性组织的责任。”他进一步指出：“在已经结束的20世纪，政府和企业都蓬勃发展，发达国家尤其如此。在已经到来的21世纪，最需要的是非营利性社会部门组织的蓬勃发展。在城市这一新兴的社会主导环境中进行社区建设”[1]。这种城市社区的建设不仅让人摆脱了传统的强制性和限制性，而且使人获得了现代社区的归属感和认同感。在德鲁克看来，城市社区建设的关键是要为城市中的每个居民提供最具有“个体适当性”的发展机会和发展空间，每个公民在社区中能够充分发挥公民意识、提升公民能力并产生公民行动，社区成为公民利用公共空间参与社会发展进程并分享社会发展成果的最有效的途径和渠道。二理论视野：从公共行政到非政府组织的发育非政府组织参与公共事务治理是社会发展的必然要求，也是顺应社会转型解决社会问题的需求，这不仅是政府管理理念和思维方式的变迁，更主要是非政府组织本身具有独特的优势。1.公共管理模式的转变现代意义的公共行政的理念和实践的形成已经有100多年的历史，20世纪80年代以来，各国展开了对政府和公共部门的一系列变革，从传统公共行政模式向新公共管理模式转变。传统的效率为本的公共行政模式不仅效率无法保证，而且在民权运动和国际冲突问题，在社会保障和环境污染等社会问题上显得无所适从。面对种种压力，英国的撒切尔内阁和美国的里根政府都开始对公共行政部门改革，重构公共管理的新模式。公共行政到公共管理，其主要变化是从控制到服务，公共管理更加突出社会公平和正义，侧重于“政府和公共组织内部结构、公共服务的供给方式的根本性改变”[2]。这也体现了政府管理理念和运作模式的根本变化。20世纪90年代后，随着“公民社会”的发育和壮大，慈善组织、志愿者团体、社区组织和各类民间互助性组织在公共领域的影响日益重要，社会自治的氛围高涨，对政府全面控制社会生活提出了严峻的挑战。政府和市场、政府和社会的关系，导致公共管理的“多中心”治理模式诞生了。1992年世界银行的年度报告《治理和发展》明确强调，一是要建立“发展的法律框架”和“培养能力”，包括实现法治、改进政府管理和提高政府效率；二是支持和培养公民社会的发展，积极培育各类非政府组织[3]。“国家-市场-社会”成为整体社会系统中的三个有机组成部分，相互之间的关系是平等互助的。以奥斯特罗姆为代表的制度分析学派完善了这个模式的理论。政府在公共事务管理上经历了“公共行政-公共管理-公共治理”三种不同模式的转变，这个过程凸显了政府本身从无限全能政府到有限契约政府再到服务型政府的转变；公民的地位从无到有，从弱小到逐渐壮大；非政府组织也是从无到有，成为“多元中心”中的重要一元。这是社会发展的必然选择。2.公共服务社会化的发展趋势公共服务的伦理精神是现代政府行政体系的合法性基础，为最广大的社会公众提供公共性产品是政府的一项主要职能，如何以服务对象的“公共服务需求”为本，这是构建服务型政府的首要目标。从公共服务供给机制上看，公共服务可以分成两类：第一，由中央政府或地方政府直接供给公共服务，往往是具有普适性、全民性的公共服务，也可以是准公共产品领域中带有自然垄断性的区域性公共服务[4]。第二，用非政府的力量来供给区域性的公共服务，通过商业性资源供给、志愿资源供给和社区互助性供给实现。例如，通过政府与企业和非政府之间的服务外包、特许经营、专项补贴等方式来服务于区域性的公共服务需求。3.非政府组织参与公共事务治理的合理性既然市场和政府存在“双重失灵”的可能性，这就为公共事务领域内非政府组织发展提供了契机，也是符合“主权在民”的政治理念。非政府组织的概念界定有非常多的歧义性，根据世界银行的定义：“非政府组织指在特定法律系统下，不被视为政府部门一部分的协会、社团、基金会、慈善信托、非营利公司或其他法人，且其不以营利为目的。即使赚取任何利润，也不可以将此利润分配。工会、商会、政党、利润共享的合作社均不属于非政府组织。”[5]非政府组织具有五大基本特征。①正式性：组织要有合法性，并且具有一定程度的制度化。②民间性：机构和政府相分离，不受政府和企业的控制，有独立的内部管理程序。③非营利性：这是最重要特征，不是私人企业，有特定的“公共目标”。④自治性.有能力自我控制，不受外界干扰。⑤志愿性：坚持利他主义，有志愿者活动和志愿性的捐赠。“如果说代议制政府是18世纪伟大的社会发明，而官僚政治是19世纪的伟大发明，那么，可以说，那个有组织的私人自愿性活动也即大量的公民社会组织代表了20世纪最伟大的社会创新。”[6]非政府组织参与社会公共事务治理有其自身独特的优势，政府应该把能够自治的领域都真正“让渡”给公民社会。首先，非政府组织能够更好地来推进社会公正的实现程度。政府的失灵留下了“公正的遗憾”，非政府组织直接面对社会弱势群体，成为公民表达利益的有效途径和制约政府的有效力量；非政府组织本身培育着公民的民主参与意识和公民精神。其次，非政府组织能够更好地降低公共事务的治理成本。政府公共服务的供给体制性缺陷是效率低下，服务对象缺乏自主选择性。市场机制则由于理性经济人的“囚徒困境”很可能无法达成最佳博弈选择。非政府组织因其公共利益的价值取向，能够整合社会志愿者力量，不仅可以满足社会多元化的服务需要，而且治理成本更低、效率更高。非政府组织完全有能力承接从政府转移出来的职能，特别是准公共性服务产品的提供，例如，义务教育、医疗卫生机构、社区服务中心等。最后，非政府组织能够更好地来推动组织创新，提升社会性资本。法国政治学家P.卡蓝默指出：“一个强加于人、凌驾于社会之上、能够实现发展的国家形象正在消失，取而代之的是采取一种更加客观的观念来审视公共行动、统合各种社会力量的条件。因此，国家和其他行动者的合作伙伴关系具有压倒一切的重要性。”[7]本研究在理论基础上的逻辑是政府的行政治理理念的变化带来非政府组织在社会公共事务治理中的独特地位，社区作为最基层的组织正是社会管理体制变革的突破口，社区民间组织的发育也是公共治理的有机组成部分。三杭州社区民间组织——社区居委会的发育路径选择杭州市在2004～2008年在新华社《瞭望东方周刊》组织开展的“中国最具幸福感城市”调查中，杭州市连续5年名列第1名。杭州市自2000年全面推进城市社区建设以来，截止到2007年底，全市建立了761个社区（其中包括乡镇社区206个），有社区工作者5994人，平均年龄38.43岁。其中，中共党员3305人，占55.14%；文化程度大专以上的3925人，占65.48%。2008年杭州市提出了“四强化四提高”：即从强化社区组织建设，提高综合管理水平；强化和谐社区创建，提高整体建设水平；强化社区服务保障，提高服务管理水平；强化社区参与机制，提高民主自治水平等入手，深化城市社区建设工作。1.社区居委会的组织能力建设的路径依赖社区是城市社会建设和管理的基础环节，也是各种社会矛盾的交汇点和聚集点。从公共管理角度看，它是城市管理的“神经末梢”；从政府权力的角度看，它是国家行政权力在城市延续的最底层，是城市公共权力的起点与发展基础；从公民社会的发育看，社区是公民精神培育和公民组织的发源地。作为基层群众自治组织，杭州市社区居委会体制已经有近60年的历史，“新中国第一个居民委员会”就是诞生在杭州市上城区成立于1949年10月23日的上羊市街居民委员会。2001年3月，杭州市根据有利于居民自治和有利于开发社区资源的原则，完成了对全市的社区调整工作，社区居委会快速发展。杭州市社区居委会的组织能力有了明显提升。其一，政府层面：厘清社区居民委员会的职责，社区居委会定位于居民的自治性组织。2002年2月，杭州市两办转发了《市社区建设领导小组关于明确社区居民委员会职责的意见》，就社区居民委员会的基本职能、社区自治的基本权利、社区居民委员会和社区相关组织的关系以及社区居民委员会和政府机构之间的关系提出了明确的意见。其二，居委会组织层面：完善社区居民会议或社区居民代表大会制度，并成立社区议事协商委员会。社区居民会议或社区居民代表大会是社区的最高权力机构；社区居民委员会是社区居民会议或社区居民代表会议的执行机构；社区议事协商委员会是议事监督机构，监督社区居民委员会行使社区管理、服务、教育的职能，并动员社区社会力量参与社区建设。其三，居委会制度建设层面：建立社区“四会”制度，加强了社区居委会的对社区民主化的推进。2005年市两办下发了《关于建立社区民情恳谈会等四个会议制度的意见》。社区民情恳谈会制度，主要是“上情下达和下情上达”。二是社区事务协调会，主要是化解社区成员之间的矛盾，维护社区稳定。三是社区工作听证会，主要对社区公益性事业和公共事务实施等进行论证，实行民主决策。四是社区成效评价会议，社区居民代表对社区居委会的工作或政府在社区的工作进行考核评议，推进民主监督。其四，政府和居委会互动层面：政府建立“社区工作”准入制度，降低社区居委会的行政化色彩，能够专注于社区居民的自治管理。2005年杭州市两办下发了《杭州市组织机构、工作任务、评比考核进社区申报准入制度》，该项制度实施后，使得全市社区组织机构从91个下降到现在的18个，工作任务从71项减少到26项，评比考核从36项减少到18项，社区盖章项目从94项减少到32项。确实，在现在的社区居委会组织能力建设上存在着一对矛盾，即社区居委会的自治性机制和社区建设的公共管理体制的非对称性，社区建设的范围大大超越了社区居委会的功能，显然，这还需要大力发展其他的社区民间组织，改变社区居委会在社区民间组织中的“一股独大”的现象。2.社区居委会行动能力发展的路径依赖社区居委会行动能力的发展可以用“有人干事”、“有钱办事”、“有章理事”、“有地方干事”来概括。这都显现了政府和自治性组织之间的互动和合作。（1）“有人干事”：杭州市社区居委会以专职社区工作者和社区志愿者“两支队伍”建设为重点。一方面推动社区工作者的专业化和职业化；另一方面以“社工带义工”，推动社区志愿者支持网络的建设，在居民参与社区事务中来培养公民民主意识和对社区的归属感。政府政策环境上：完善政府政策环境。杭州市出台了《杭州市社区专职工作者管理办法》、《关于引导和鼓励高校毕业生到农村和社区工作的实施意见》等文件。通过实施“领头雁”工程，实现了社区党组织书记年龄45周岁左右的占80%、大专文化程度以上的占80%、能够带头奉献并带领党员为群众服务的占80%的目标。社区志愿者社会支持上：完善市、区、街道（镇）、社区四级志愿服务网络。在志愿者服务上注重机制创新，形成了“时间银行”、社区“一助一”结对服务等志愿服务的品牌。社会工作者的职业化上：完善社会工作岗位设置。杭州市规定按每400户配备一名社区居委会成员，建党委的社区增配1～2名专职党务工作者的标准，根据工作实际调整人员配备帮扶救助站和劳动保障站专职人员、退休人员、外来人员专职协管员。同时，社区工作者的工资待遇和工作经费由财政保障待遇；2007年与2008年相比，社区工作者的平均薪酬上涨55%，以后按照不低于城镇职工平均工资涨幅确保社区工作者的薪酬涨幅。（2）“有钱办事”：社区居委会资金的筹集，从现有的状态来看，通过财政支持、社会赞助、有偿服务等多种渠道筹集资金，其中政府的财政支持是最主要的来源。政府经费保障：杭州市政府坚持“费随事转”，形成了有力的可持续的社区财政支持体系。市、区两级财政实行社区工作人员的人头经费与工作经费分开的办法按每百户4000元标准核拨社区居委会工作经费，同时全面落实了党务工作经费、社区劳动保障服务站和帮扶救助站工作经费、社区外来人口管理经费和企业退休人员工作经费等。政府所提供的充足的经费确保了社区工作的顺利开展。新型服务机制探索：全力推进社区服务业发展。杭州市把社区服务业纳入现代服务业八大重点领域之一。政府从2005年起设立了每年1000万元的社区服务业发展资金，并且从市发改委、城管、建委、房管、税务、物价等部门享受优惠政策。同时积极探索项目管理和政府购买服务机制，确定了公共服务、青少年服务、志愿互助服务、居家养老服务、便民餐饮服务等多种服务项目，全力支持保障公益性项目，培育扶持经营性项目。社区多元化互动：完善社区共建新机制。坚持资源共享，实行经济补偿机制原则。市财政每年安排了300万元社区共建专项经费，促进社区辖区单位和市、区两级中小学服务和活动场地向社区居民开放。同时，坚持互惠互利，扩大社会参与力度原则。全市“邻居节”活动、96345市民服务呼叫信息中心和社区信息亭等项目，都坚持政府搭台，企业投资，市场运作、居民受益的原则，达到了经济和社会效益双赢，形成了社区全面协调发展的强大合力。（3）“有章理事”：杭州市在社区居委会自治组织的规范创新层面形成了良好的氛围，并创造了良好的政策环境。第一，政府宏观规划先行：社区居委会明确社区发展目标。杭州市出台了《杭州市社区建设十一五规划（2006～2010年）》和《杭州市社区服务业发展五年规划（2006～2010年）》等文件，从拓展服务内容、完善基础设施、加强队伍建设、落实保障措施等方面描绘了和谐社区建设的蓝图。和谐社区建设摆在了重中之重的位置。第二，社区委员会自治能力提升：规范化管理，实现了理念创新、内容创新、机制创新。杭州市政府出台了《关于加强社区居民委员会规范管理的若干意见》等文件，从社区居委会错时工作、规范挂牌、印章管理以及社区经费管理办法等方面加强规范。第三，政府和社区居委会、社区居民互动：利益表达渠道通畅。“民情恳谈会、民事调解会、民意听证会、民主评议会”制度，一方面能够积极听取居民代表对社区公共事务的意见和建议。另一方面以群众公认性和满意度为核心指标，创新了“上下互动”的现代化社区评价新机制。这实现了政府行政管理与社区居民自我管理的有效衔接，政府依法行政与社区依法自治的良性互动。（4）“有地方干事”：杭州市率先把社区公共活动空间纳入全市经济社会发展总体规划和城市建设规划之中，高起点、高标准配备社区配套用房。第一，坚持政府、社区和其他社会资源的多元力量整合，全面落实社区配套用房。杭州市财政每年拨出1000万元作为社区配套用房建设补助资金。每个社区按照每百户不低于30平方米的标准来配置社区用房，用“五个一批”的方法“做大做好”，即规划布点落实一批、资源共享解决一批、加层扩建解决一批、房屋置换解决一批、社会资金共建一批。第二，坚持整合社区管理资源，全面推行社区公共事务的“一站式”服务。杭州市社区将代办暂住证、生育证、社保、医保等服务内容全部整合在社区办事大厅，推行“一站式”受理和“一门式”服务，社区居民的认同感和归属感不断提升。第三，坚持整合社区服务资源，全面构建社区支持网络，实现非正规社区服务和正规社区服务的有效衔接。社区服务的三大网络基本建成：面向老年人、残疾人、优抚对象、贫困户的社会救助和社会福利网络，面向全体社区居民的便民、利民服务网络，面向辖区单位的社会化服务网络。“十五分钟生活服务圈”基本形成：市区共有社区服务网点2.3万个，“五室四站二栏一家一校一场所”普遍建立，主城区的居民还拥有360余个社区责任医师团队。社区服务导入科技含量：以杭州市96345市民服务呼叫信息中心为龙头的全市社区服务信息呼叫网成功建立，社区“电子保姆”、“一指通”等信息化网络技术成果已经在社区服务业领域得到运用，服务形式不断创新。3.社区居委会机制创新能力培育的路径选择在城市管理中心下移，政府职能向下“分权”理念的导引下，社区居委会面临新的挑战，在其创新能力的培育中，如何来提升社区居委会自治能力以及社区居民的社会参与能力是机制创新的目标所在。第一，社区居委会工作机制的创新实践——社区公共服务站模式。在社区居委会的工作机制上有些城市在居委会成员的选举制和居委会工作人员聘任制的“选聘分离”基础上，大力推进社区工作站模式。应该看到，这种“分离”模式下的工作机制客观上导致了社区居委会功能的弱化和地位的边缘化，社区居委会在社区民间组织中的主体地位也会逐渐丧失。杭州市则把社区居委会和社区党组织、社区公共服务站“三位一体”，理顺社区居委会与政府、社会的关系而不削弱社区自治组织的主体性地位。社区公共服务工作站模式：在人员配备上与居委会实行完全交叉兼职，整合资源，在任务上承担上级交办的社区事务性、公共性工作。虽然在人员上整合使用，但是对外开展工作可使用不同的“身份”，更容易理顺关系。在社区管理体制上构建起社区党组织领导为核心，社区居民代表大会决策监督、社区居委会议事执行、社区公共事务工作站具体干事、社会各界广泛参与的新局面。第二，社区居委会自治机制的创新实践——“去行政化”的全面整固，自治体制和公共管理体制的分离。首先，政社分离，推进社区居委会自治能力的自我培育机制形成。政府在公共服务供给均衡化的基础上，积极探索项目管理和政府购买服务机制，合理调整社区公共服务供给项目和数量，合理调整公共服务供给渠道和方式，树立“适当就是最优化”的原则，创设良好的社区公共服务的政策供给环境。其次，政事分离，推进社区居委会自治能力的保障性发展。加强对社区准入制度执行，全面落实“费随事转、人随事转、权随事转”，扩大社区居委会自治的发展空间。社区居民自治的合力机制和社区自治能力的协调机制在社区日常事务的参与中得到良性发展。第三，社区居委会社会参与机制的创新实践——“多元主体”互动参与的社区治理格局。首先是社区党组织全面介入社区自治，“社区建党委、整楼建支部、楼道设小组”，以党建促参与，有效地推动着基层民主自治的发展。其次是社区居民的广泛参与。社区居委会努力培养居民的社区意识，构建社区居民的共同需求，展开丰富多彩的社区活动，使得社区居民能够在社区活动中找到或发现自己的“位置”。最后是社区各类民间组织的广泛参与。四社区居委会发展的困境和对策研究在现有的社区居委会的发展中困境主要表现在：其一，政府职能的越位，过度干预社区居委会的工作。很多街道