广州市越秀区社区物业管理调研报告

广州市越秀区社区物业管理调研报告

物业管理是现代居住小区不可缺少的一部分，也是现代城市基层治理体系的一个重要组成。一个好的物业管理系统可以提升小区的管理水平，使小区的日常管理更加方便有序。为了推进物业管理，进一步提升社区治理的水平，广州市越秀区社工委联合区委党校，组成课题调研组，对辖区内的物业管理情况进行深入调研，针对存在的问题进行分析，提出了思考和建议。一广州市越秀区物业管理发展现状越秀区作为广州老城区，在推广物业管理进社区的过程中进行了积极探索，采取以市场、政府（街道办事处）、社区居民民主参与的形式，开启了社区治理过程中三方有效合作的新格局，经过十多年的实践探索，积累了一定的经验，取得了显著成效。（一）物业管理基本模式据广州市越秀区房管部门统计，目前越秀区物业管理基本实现了全覆盖，其运作模式大致分为两类。1.综合物业管理模式综合物业管理即应用现代城市管理理论、系统理论和可持续发展理论，由物业管理企业按照物业服务合同的约定，对辖区内物业实行综合管理，包括治安防范、环境保护、文化提升等综合一体的管理。即做到“三保”：“保洁”（环境卫生）、“保养”（设施设备）、“保安”（小区秩序）。目前，全区引入综合物业管理的小区有659个，占全区物业管理总数的42.17%。综合物业管理水平较高，属专业化服务，但对小区的环境基础、居民素质等有一定要求，一般适用于新建小区、新开发楼盘。2.简易物业管理模式简易物业管理是指开发商或业主委员会、管委会、楼长，按照业主大会的决定，聘请有关人员维护相关区域内的环境卫生和秩序的活动，即不能做到物管“三保”，只能做到其中“一保”或“两保”。越秀区实施简易物业管理的小区有904个，占物业管理总数的57.83%。这是老旧城区物业管理中普遍采用的方法。（二）物业管理现状物业管理是改善居民工作与生活环境、提高居住质量的基础工作，物业管理单位是小区公共事务管理的责任主体，事实证明：实施综合物业管理，社区治安问题得到好转，环境卫生得以改善，公共设施有人保养。以北京街都府社区为例，实行综合物业管理之后，社区案件类警情从2009年以来始终保持在2宗以下低发案水平，刑事警情和三类可防性案件均为零，社区环境焕然一新、秩序井然，为居民营造了良好的生活环境和居住条件，得到居民的肯定与支持，参与自治的积极性不断提高，有90%的居民自觉交纳物业管理费，物业管理公司走上平稳发展的良性轨道，催生了城市基层社区治理的新模式。然而，在一些社区，部分实施简易物业管理的小区，在管理力度上却不尽如人意，由于缺乏长效机制，早期引入的物业管理因经费缺乏而运作困难，只能保障基本的安全和日常卫生清洁，甚至难以为继，连基本的安保和卫生都保障不了，小区陷入无人管理的状况，出现了脏乱差返潮现象，引发种种社会矛盾，群众意见纷纷。当小区出现诸如化粪池堵塞、排水管爆裂等公共设施损坏的问题时，往往采取向政府投诉和向媒体曝光的方式寻求解决，严重影响中心城区的形象。从调研组的调查问卷中统计，社区居民群众对物业管理持“很满意”和“满意”的比例只占23%；表示“基本满意”的比例占50%；明确表示“不满意”的比例占22%。从这些数据中表明，部分物业管理没有真正让居民认可，甚至让居民失望。（三）小区业主自治组织的运作情况目前，越秀区建立的业主自治组织分为业主委员会和物业简易自治小组。其中，业主委员会有236个，覆盖住户比率约占29%，居民简易自治组织有854个，覆盖住户比率约占50%。业主自治组织的建立，提高了小区的组织化程度，为业主个体建立了组织依附感，拓宽业主利益的表达渠道，增进了社区的团结，促进了物业管理的服务意识、服务质量的提升，为居民群众的自我管理提供了组织保障和制度保障，在城市社区管理中起到了政府管理部门所不能起到的管理作用，具有不可替代的互动效能和管理优势。如大东街东里社区业主委员会成功推动解决更换电梯、选聘新物业管理公司；白云街东湖新村社区成立“居民议事协商委员会”，社区各种公共事务在“居民议事厅”民主协商决策，解决一系列社区公共事务；北京街流水井社区文苑大楼成立简易物管，实现楼栋自我日常管理；建设街六马路社区领袖牵头推进楼院自治工作等范例，就是一些生动的例子。通过业主组织的有效工作，小区支持物业管理和依赖物业管理的人数不断提升，全区物业管理平均收费率达76%，其中梅花村小区的物业管理缴费率已达98%以上。越秀区现有依法成立的业主委员会覆盖住户比率较低，辖内还有较多小区目前没有成立业主委员会。即便成立有业主委员会的住宅小区，物业服务企业与业主委员会的关系也比较复杂，它们之间既有利益共同点，又有矛盾冲突的方面，主要体现在：一是停车库（场）使用或者收费上引申的矛盾；二是房屋维修基金监管引申的矛盾；三是物业管理收费引申的矛盾等。以上矛盾的产生，在一定程度上抵消了部分社区物业管理的正面溢出效应。因此，优化社区共同治理模式，从根本上讲就是协调处理好社区物业服务企业与业主委员会以及业主双方的利益关系。（四）街道、居委会对辖区内物业管理的支持城市社区共同治理需要协调发展，自政府推动社会管理体制改革以来，政府自上而下的传统权力运作方式已逐渐被政府、社区组织、第三部门、社区成员之间的多元互动的网络型运作模式所取代，社区治理组织体系由垂直结构转变为横向网络结构，其中基层党委和政府的主导和监管起着关键的作用。老城区物业管理的开展，离不开街道、居委会的大力支持和推进。以北京街都府社区为例，街道、居委会积极参与物业管理，扶持、引导、监督物业管理之后，“三多三少问题”（治安问题多、管理人员少，警情案件多、打防措施少，投诉意见多、整改回应少）得以解决。还有将军东社区、龙腾里社区也是如此，街道、居委会的介入，使物业管理中的各种纠纷得以协调和处置。二广州市越秀区物业管理存在的相关问题（一）部分社区基础设施老化制约物业管理的推进越秀区是广州市的老城区，老旧住宅楼数量众多，老旧物业公共设施普遍存在着先天不足、后天缺管、年久失修的情况，小区址界不清，产权形式复杂多样，居民难以形成统一意见。要对旧小区实施综合的物业管理，必须对小区的基础设施进行不同程度的改造，费用开支多，管理难度大，小区公共资源短缺，可挖掘的经营项目不多，补贴费用有限，推行物业管理往往存在入不敷出的情况，引入专业化的物业管理困难很大，物管企业多不愿接管。（二）物业管理收费困难影响物业管理的有效开展物业管理费用是开展物管的主要资金来源，但目前在老城区筹集收取物业管理费用难以成为普遍现象，旧住宅小区由于条件所限，物业管理收费标准较低，收费率较低，“双低”现象造成居民住宅小区物业管理经费不足，特别是取消街道收取的社会治安联防费之后，向居民收取相关的管理费用更是师出无名，难上加难。另外，老旧社区物业专项维修资金筹集困难，物业大修资金缺口突出。这里主要有几方面的原因：一是部分居民的物管消费观念不强，缺乏缴费管理的习惯；二是政府在开展一些创建活动中大包大揽的做法使居民产生依赖意识，淡化了物业权的意识和责任；三是老旧社区大部分居民是低收入群体或外来租住务工人员，经济支付能力普遍较低。这些因素的存在不利于社区物业管理的逐步社会化，没有完全形成老旧社区物业管理的长效机制。（三）政策法规实施难度较大制约物业管理的发展对于物业管理，国家层面有《物权法》和《物业管理条例》，省级层面有《广东省物业管理条例》等法规，2014年初，新的《广州市物业管理暂行办法》正式出台，于2014年5月1日起实施。但在实际操作中，仍然不能满足现阶段物业管理发展的需要，很多问题现有的物业管理法规难以涵盖，相关各方的责、权、利关系不明确，缺乏有效的制约手段和可操作性。比如，面对物业管理收费工作开展困难等各种纠纷，缺乏有效的管理办法，往往只能采用协商、调解的办法，解决问题效率低。在监管中对相关责任人的违规行为没有明确的追责依据和惩处措施，违规行为难以约束，虽然规定可以依法向人民法院提起诉讼，但实施起来难度较大，诉讼时效性差，成本也高。对小区实施自治管理的相关法规也不明确，操作执行与监管存在很大难度。（四）政府扶持力度有限导致物业管理发展不均衡由于财力有限，区、街两级财政的资金压力比较大，越秀区未能对老街区公共配套设施进行全面的完善和维护。一些政府投入经费重点整治和扶持的社区，社区环境优美，物业管理运作良好，秩序井然，群众满意度高。一些得不到政府经费支持或支持力度不足的社区则问题频出，物业管理难以为继，没有长效机制，物管单位因为入不敷出而退管撤管，或只能提供较低层次的服务。（五）小区缺乏业主组织影响自治作用的有效发挥一方面由于居民素质的限制，小区群众对成立自治组织的积极性不高，参与意识淡薄，认为参与自治组织事情琐碎，且容易得罪人，又得不到劳动报酬，有多一事不如少一事，而要在社区内找到热心公共事务、不计较个人得失的牵头人又比较困难。另一方面小区业主委员会成立程序烦琐，《广州市物业管理暂行办法》规定：业主委员会的选举和成立需经业主大会表决产生，并要求参加业主大会的人数和表决的人数须“双过半”（专有部分占建筑物总面积过半数的业主且占总人数过半数的业主）才有效，且要备齐业主和物业资料在街道办事处和房管部门备案。在实践中，由于场地受限、征集业主意见难、确定选票的真实性难、争议多等，难以召开首次业主大会形成决议，组建产生业委会。而且在部分小区中，成立业委会可能损害物业管理公司的利益，难以得到其配合，制约了业委会的成立，业主自治作用难以发挥。由于缺少小区物业管理的自治组织，社区居委会往往承担了小区管理、收费等工作，在实施社区物业管理的过程中社区居委会既是服务的提供者，又是监督者，难免造成职能越位，职责不清。（六）管理监督力度不够难以形成社区共治的合力物业管理中诸多已存在和潜在的矛盾纠纷不容忽视，如个别运作不规范的物管企业服务不到位、不周到，引发物业服务质量纠纷；有的物业公司把自己当作小区的“主人”，对社区工作不予配合，阻挠社区各项管理工作的进入；有些业主委员会打着自治的旗号，牟取经济利益，或自身能力和工作主动性不强、权威性不够；个别业主违法违规搭建，乱改造，住改商，占用公共场所，侵犯其他业主利益；各方主体在社区服务上因为争取服务领域而滋生矛盾；物业服务收费纠纷；等等。这些问题的产生容易激化矛盾，阻碍形成社区共治的合力。物业管理纠纷既涉及业主、开发建设单位、物业公司之间的民事关系，又涉及政府相关部门对物业管理各方主体进行指导、监督的行政关系。目前，房管部门和街道层面的人力资源配备比较薄弱，基层行政指导监管力度不足，对物业管理企业的规范监管和从源头上抓好业委会的成立管理有待加强。三加强广州市社区物业管理的建议针对越秀区老旧物业众多的实际情况，在全面推广综合物业管理条件不成熟的社区中，退而求其次先实施简易物业管理是老城区的一个现实选择。在未来的一段时间内，还将采用简易物业管理和综合物业管理并存的模式，要通过加强长效机制的建设，以物业管理为抓手，进一步加强城市社区的治理能力建设。（一）加大扶持力度，有计划地推进专业的综合物业管理课题组在调研中发现，离开政府的投入和支持，旧老街区全面推行综合的物业管理困难重重。因此，要进一步加大政府的扶持力度，因地制宜，统筹梳理各条线的资源配置，分步推进物业管理的发展。1.加强对老旧小区实施物业管理工作的规划针对老城区众多旧住宅配套设施不全、环境较差、未实行专业物业管理的现状，《广州市物业管理暂行办法》第三条规定：区、县级市人民政府应当结合城市环境综合整治和更新改造工作，完善配套城乡基础设施和公共服务设施，逐步改善旧住宅小区综合环境，推进物业管理。为此，房管部门应制订老旧小区的改造计划，在推进新型城市化的“三旧”改造工程中，选取一些重点区域，有重点、分步骤地推进危破房和旧住宅楼物业设施改造、环境整治等宜居工程，大力整治改善旧老社区环境，增加和完善老旧小区市政基础设施及公共服务配套设施，弥补过去城市建设和住宅小区的“欠账”，为推行物业管理创造硬件条件，分步推进引入专业的物业管理模式。在资金来源上，结合幸福社区建设工作，采取政府投入、居民出资、发动社会组织和企业捐助、政府与企业联合开发等形式。当前，越秀区正在开展创建平安社区工作，区和街道加大了平安社区的财政投入力度，全区222个社区正紧锣密鼓地开展IC卡门禁系统的安装工作，提升技防物防水平，要把这项工作同推进物业管理相结合，设立旧楼宇物业管理社区建设经费财政预算，提高资金的使用效率，让群众切实感受到物业管理带来的居住环境的根本性改善，从而支持和接受专业的物业管理模式，主动承担相应的责任，同时也有利于逐步改善老街区的居住人口结构。2.对物管企业实施优惠政策扶持物业服务符合现代服务业发展规划，是社区建设和社区管理体系的重要部分，政府可以给予必要的政策扶持，比如：在税费上协调有关部门减征缓征或予以部分返回，用于对老旧小区物业管理的经费补贴，营造为物业管理企业放水养鱼的生长环境；对物管企业就业人员的技能培训实施优惠补贴，减轻企业负担；多渠道增加物业管理收入，可以盘点社区公共资源进行创收，由街道统筹协调，利用旧区整治出新的一些公共资源，如楼道梯间等位置的广告收益、停车场管理收益、单车保管站、活动场所收益等弥补服务收入的不足；引导和鼓励从事社区物业管理的企业，把专业化的服务范围进行延伸和扩展，依托小区开展一些低偿服务、特约服务，以副补主，在满足居民和辖内机团单位多层次服务需求的同时，创造一定的经济效益，形成“以业养业”的供血机制，由此来共同营造有利于物管企业打造品牌、扩大管理规模、增强企业实力的环境，使其在老旧物业管理中发挥更大的作用，确保老旧住宅小区物业管理的可持续发展。3.实施政府购买服务方式，引入老旧街区综合物管的服务项目可以在幸福社区建设中把物管企业作为重点培育的两新组织，以政府购买服务的方式引进专业物管公司承接老城区物业管理工作。根据调研，目前越秀区每条街道每年有200万元政府购买服务的经费开支，在实践中却因为服务机构缺乏专业性，人员流动性大，面面俱到，结果不尽如人意。可以考虑把老旧小区的前期整治和后期引入物管的项目进行打包，作为政府购买服务的项目，引入招投标机制和评价机制，择优聘用，加强监督，强化管理，引导物管企业进行集约和规模经营，使老旧小区的物业管理逐步走上市场化、专业化的道路。4.安排街道的应急维修资金用于公共设施的应急维护政府至今没有针对旧楼宇制定房屋维修基金管理办法，在旧楼宇发生公共设施突发维修事项、筹集维修资金困难时，多数由街道代行垫支维修费用应急。在小区环境未能得到有效改善，无法引入专业物管的街道社区，每年财政预算中安排社区市政小修小补基金给街道办事处，由街道统筹安排，可以逐年滚动积累使用，主要用于应急维修垫付，对资金的使用进行有效的监督，使城市旧住宅小区的公共设施得以及时的修复，提升管理水平。（二）回应现实难题，为物业管理的良性发展提供政策支撑针对越秀区旧楼宇众多、收费困难的物业管理现状，需要制定完善相应的强制性物业管理法规，包括物业管理收费、维修资金筹集、物业专项维修资金管理等方面的强制措施，以及对业委会、物管企业违规行为的惩处规定等。建立信用档案，进行适当范围的公开，与个人求职、房屋的交易租赁等挂钩。并制定必要的社会救济政策，对经济困难符合救济标准的人员给予一定的社会救济，使物管收费纠纷的处理有了法规保障。建立多元化、制度化的新型物业管理纠纷调处疏导机制，构建区、街、社区三级物业纠纷调解的组织体系，创新工作机制，在总结推行建设街、光塔街物业管理联席会议制度基础上，明确纠纷调解处理的主管部门和主要责任方，安排律师进社区担任法律顾问，形成物业管理纠纷调处平台，引导业主理性维权，为业主委员会提供必要的法律帮助，促进物业管理企业依照法律规定以及合同约定来尽职尽责地提供物业管理服务，为基层推进物业管理、促进社区共治提供有力的法律和政策保障。（三）发挥业主组织作为社区共治主体的作用，提升小区自我管理的能力业主组织是业主利益的代表，是居住小区内实施自治管理的群众组织，在发挥社区共治中的作用是不可低估的，应加强业主组织建设，促进物业管理的发展。在条件比较成熟的小区，按《广州市物业管理暂行办法》的要求，由物业所在地的居民委员会在街道办事处的指导和监督下，激发广大业主的主动参与意识，积极推动小区业主大会筹备组的成立，组织召开业主大会，表决通过管理规约和业主大会议事规则，选举产生首届业主委员会，规范业委会各项制度，引导业主委员会依法有效地履行职责，配合辖区街道、社区居委会进行社区管理，开展各项工作。特别是对于一些物业管理不到位、群众意见大的小区，更是需要积极推进业委会的成立。一些暂时还难以成立正式业委会的小区，在社区居委会的牵头下，抓住居民的身边事，如以加装电梯、治安保障、环境整治、公共设施维修等作为切入点，唤起需求，推选成立小区议事委员会或居民楼栋自我管理小组等简易型的自治组织，发展社区能人开展小区物业管理的居民自治，制定物业管理公约，在社区居委会的指导下，规范居民自治“议事、决策、执行、监督”工作流程，推动实施业主自我管理模式。为激发居民开展自治的积极性，街道办可以对开展自治的简易物管小组人员给予一定的工作补贴或宣传表彰奖励，鼓励他们管好辖内小区的公共事务。自助物管以低于物管企业的收费标准维持小区基本公共服务，一方面适应旧小区、低收入群体的需要，有利于住宅区环境、生活质量的改善，增加小区的凝聚力和向心力；另一方面，也为小区退休、下岗、低保人员提供了再就业机会。通过自管模式的有效运作，推动形成以社区居委会为枢纽的社区居民自治组织体系。在一定程度上，“自助物管”虽然不能取代物管公司，但作为补充或可选择的方式，有其存在的意义，条件成熟时再过渡到综合物业管理模式。（四）优化社区共同治理模式，构建社区共治合力物业管理工作内容大多属于社区管理内容，基层属地管理作用十分重要，有必要整合属地各方力量服务社区物业管理，明确物管企业、业主、业主委员会、社区居委会和行政管理部门各方的责、权、利，各司其职，相互配合，形成共治合力的社会管理新模式。1.建立完善的物业管理工作机构由区政府牵头，建立区级物业管理工作领导小组，在各街道办事处配备物业管理专职人员。《广州市物业管理暂行办法》规定：业主大会筹备组组成成员中要有一名所在地街道办事处的代表参与并召集、主持首次会议。这使街道在介入物业管理、履行工作职责上有了法律依据和新的任务要求，所以，要充实基层街道物业管理的力量，建议街道办事处配备从事辖区物业及业委会管理的专职人员，由区财政纳入编制和提供经费，负责对业主委员会的组建、换届改选进行指导，监督业主大会、业主委员会和物业服务企业的日常活动，协助调解处理物业管理纠纷，做好物业管理区域的社区建设、社会治安等工作。区房管部门要做好这些专职人员的培训工作，履行对物业管理市场的整顿和规范职能，通过受理投诉、日常巡查、参考小区治安管理情况、听取街道、社区居委会意见等渠道，对物业服务经理的管理水平实行记扣分考核，监督其履行服务职责的情况，同时按照规定予以行政处罚或通报批评、降低资质等级等处理，规范物业管理企业行为，及时贯彻政府对城市管理、治安管理、出租屋管理、卫生保洁等各项工作要求。2.规范社区治理各方的责权利把物业管理纳入网格化管理，健全“区、街、社区、网格”四级管理体系，区政府着重发挥规划统筹、政策引导和督促落实作用；街道办作为属地管理部门，着重发挥事务处理和监督指导作用，并明确其作为牵头单位对辖内公共设施负起管理的职责，按照相关规定协助政府有关部门做好区域内物业管理工作；社区居委会是统筹者、组织协调者，协助街道办事处指导和监督社区内物业管理活动，与业委会、物业服务企业协同进行社区事务治理；业主委员会作为小区的自治组织，代表居民进行自我管理，应纳入社区居委会的管理范畴，作为社区治理和基层民主建设的一部分；物业公司是服务提供者，要在前三者的监督管理下，进一步提升服务水平，从被动应付政府管理转变为主动配合，从只看经济效益转变为注重综合效益；网格管理员要及时收集、反映社情民意，使基层政府能及时准确地获取社区发生的问题与纠纷。3.加强特色服务，推行熟人社区的建立随着多元社会结构的出现、社区中各种利益关系主体意识的觉醒，居民与社区的联系越来越紧密，越来越需要通过社区来解决生活中的问题，对自身利益的维护、监督和管理更加重视，民主意识越来越强，并更多地追求人际交往、社会尊重和自我价值的实现。在社区的管理中，要充分考虑小区居住人员的结构特点，特别是针对外来租住户较多的社区，物业管理要与出租屋管理、中介服务和社工志愿服务密切联系，提供更具针对性和特色的服务项目，通过物业管理模式，及时做好对出租屋的监控和管理，以创建“和谐家园”为载体，积极引导外来人员融入社区生活，增进与物业管理的相互信任和沟通，并配合网格化服务管理，通过共享的信息系统，加强沟通，摸清情况，发现问题，掌握主动。