村干部职务犯罪主体刑法适用问题研究及案例评析,刑法论文

村职务犯罪主体刑法适用问题研究及案例评析,刑法论文本篇论文目录导航：【题目】【第一章】【第二章】村职务犯罪主体刑法适用问题研究及案例评析【第三章】【结束语/以下为参考文献】2农村基层组织人员职务犯罪主体刑法适用问题研究及案例评析基于司法实践中对农村基层组织人员职务犯罪主体在法律适用上存在众多分歧，本文拟从农村中基层组织人员的国家工作人员身份认定、农村中基层组织人员能否成为单位犯罪的直接责任人和直接负责的主管人员的认定、农村中基层组织人员能否被视作国家机关工作人员、进而具备渎职罪主体身份的认定三个方面进行阐述。2.1农村基层组织人员以国家工作人员论主体的认定关于农村基层组织人员以国家工作人员论的刑法适用问题，关键是要解决其犯罪构成主体的适格性。根据刑法第九十三条及相关立法解释的规定，村委会等村基层组织人员构成以国家工作人员论的职务犯罪的主体应具备下面三个条件：1、行为人在组织上必须从属于农村基层组织；2、其施行的行为在本质上属于行政管理工作；3、其行为必须发生在协助人民施行行政管理工作经过中。但司法实践中对解释中使用等、其他的表述方式，导致了很多认识上的分歧和适用法律上的争议。2.1.1农村基层组织人员的认定学界和司法实践中对村委会人员属农村基层组织人员并无疑议，但对于村民小组、支部、治保会等基层组织人员能否属农村基层组织人员则存在较大争议。我们以为，认定农村基层组织人员不应仅局限于简单的字面理解，而应在刑法意义上进行必要的解释，要立足法律规定用语本身的含义，探求刑法目的意义上的正确结论。为此，从语义上分析，根据(辞海〕的解释，基层是各种组织中最低的一层，它与群众接触最严密。村民委员会等基层组织，从语义上理解，它就是设立在农村的与村民接触最严密最低一层的组织构造。但假如进行语义解释还不能得出符合刑法目的的结论，就要采取其他解释方式方法，直到得出符合刑法目的的解释的结论为止。1这样的理解，同时还有下述相关立法、刑法立法目的、组织章程内容的支撑。1.治保会等村委会内设机构及村民小组人员的认定根据村民委员会组织法第2条规定，对于村民委员会属于立法解释中的基层组织基本没有异议，但其内设的人民调解、治安保护、公共卫生与计划生育等委员会及村民小组能否属于村基层组织则存在较大争议。持否认观点者以为村民小组及村民委员会内设委员会不属于基层组织。该观点根据的是最高人民法院对村民小组组长利用职务上的便利，将村民小组集体财产非法占为己有，以职务侵占罪定罪处理惩罚的批复意见，据此得出村民小组及村民委员会内设委员会内部成员不会被视作国家工作人员的结论。另外，根据村民委员组织法，只规定了村民委员会协助工作，而并未明确内设委员会和村民小组有该职能，不属于村基层组织，故其人员不符合以国家工作人员论的条件。持肯定观点者以为农村基层组织包含村民小组及村民委员会内设治保会等委员会。从形式上看村民小组及村民委员会内设委员会附属于村民委员会，从语义上理解属于联络群众最基层的机构的详细办理机构，客观上从事的也是最基层的工作，故其人员是基层组织人员。本文以为，村民小组及村民委员会内设委员会内部成员属于立法解释中的以国家工作人员论的人员。理由如下：首先，从组织构造及运行形式看，村民小组及村委会下设委员会均属于村基层组织，其人员理应属于立法解释中的以国家工作人员论的人员。村民委员会的前身是人民公社的生产大队或生产小队，在人民公社政权构造体制中，生产大队、生产小队是最基层的政权组织。随着农村联产承包经营责任制的推行，国家开场政社分离、建立乡镇政权的改革，到上世纪八十年代中后期，大队行政制的基层管理机制已不复存在，取而代之的是村民委员会，村民委员委下辖一个或几个村民小组，村民小组是最基层的单位，是村民世代生产、生活的单位，跟村民有着最直接、最严密的关系，其最显着的特点就是基层性，在形式上村民小组就是最基层的农村组织。另根据法律规定，村民委员会是村民自治机构，村民委员会由主任、副主任和委员共三至七人组成，其可下设相关委员会作为村民自治的执行机构和工作机构3,村民委员会既然能够再设机构，那么它及其下设机构无疑就属于农村基层组织。故其人员当然属于立法解释以国家工作人员论的范畴。其次，从立法目的看，之所以出台立法解释就是要解决唯身份论打击国家工作人员职务犯罪的缺陷。对于国家工作人员职务犯罪，长期以来存在身份论4和公务论5之争。简而言之，前者坚持在行为前行为人得具备相应的资格或身份，后者则强调行为人行为时所从事事务的公共管理性。立法解释的态度无疑是支持后者的观点的。第三，最高法的(批复〕与全国人大常委会的立法解释并不冲突。(批复〕保卫的是集体财产，以职务侵占罪追查村民小组长刑事责任，只是在批复内容表述上文不对题。而(立法解释〕保卫的是国家财产，(批复〕并不否认村民小组长在协助从事行政管理时侵犯国家财产时不承当刑事责任。本文以为，立法解释的目的是规范行政管理职务，而非针对某一类详细人，只是就基层组织事务范围内作出解释，故无论是村民小组、村民委员会及其下设委员会人员，在协助人民从事行政管理工作中利用职务〔协助事务〕施行犯罪时，均应当以国家工作人员论。2.村支部、村团支部、村妇代会等群组织人员的认定司法实践中，农村基层群组织能否属于基层组织的争议直接影响到其成员在一定条件下能否被认定为国家工作人员。因而，确定其能否属于农村基层组织是解决这些争议的前提。第一种观点以为，村支部属于的农村基层组织，当然属于村基层组织，支部人员协助从事行政管理工作，也当然属于依法从事公务，支部人员当然属于村基层组织人员。6第二种观点以为，村支部不是立法解释中的村基层组织。本文以为，村支部、团支部、妇代会等群团组织人员，在协助人民从事行政管理工作时，应当以国家工作人员论.理由如下：第一、村支部属于村基层组织于法有据。根据我们国家宪法序言的表述，结合我们国家政治生活的实践，中国是我们国家社会事业的领导者和缔造者。根据章的规定，拥有三名以上正式的基层单位，都应当成立的基层组织。同时，村民委员会组织法第3条也规定村支部是在农村的基层组织。同时，我的各级组织是与平行设置，也是的领导者。既然村民委员会是之下的村基层组织，那么，村支部同样是村基层组织。显然，我在农村开展工作的基层组织是村支部，通过村支部发挥战斗堡垒和领导核心作用，领导农民开展农村政治、经济、文化等各项建设活动，深切进入推进新农村建设，领导、支持和保证村委会、村经联社等组织充分行使职权，将的方针政策落实到位。村支部作为在农村的基层组织与立法解释中的基层组织并不冲突，在法律概念上是同一的，故其属于立法解释中的村基层组织。第二，村支部在职能上属于村基层组织。(中国章程〕第三十二条规定，9村组织要领导其所在地区的工作，对村其他组织的工作要起到支持和保证的作用。村支部既要接受上级委和的指令协助上级委和开展各项工作，又要领导村民委员会的工作，其与村民委员会在刑法上具有一样的法律的地位，故支部人员应以国家工作人员论.第三，村团支部、妇代会等群团组织是村支部职能的延伸，其人员同样能够以国家工作人员论.群团组织是联络不同群体群众的桥梁和纽带，组织通过群团组织联络群众，开展思想教育工作，并倾听群众的愿望和要求。基层群团组织根据组织和上级群团组织的部署履行职责，是一种公共行政职能，华而不实当然包含一些行政管理职能，其成员固然不具备国家工作人员的身份，但同样能够国家工作人员论。3.村集体经济管理组织成员的身份认定根据村民委员会组织法第4条第3款的规定，村农民集体所有的土地和其他财产由村民委员会按照法律规定经营管理。但在现实中根据民法及相关经济法规的规定，我们国家农村基层经济组织也经营管理集体资产、发展集体经济。村经济合作社能够是在工商行政管理部门登记注册的经济法人或者非法人单位，行使的是一般集体企业所不具有的管理职能。如土地管理法规定村集体经济组织、村民委员会或村民小组能够经营、管理农民集体所有土地。村经济合作社不同于村办企业等单纯性经济实体，它的职责与村民委员会的职责存在穿插，其在一定程度上还行使一些管理职责。由此可见，经济合作社等农村集体经济管理组织的地位与立法解释中的村基层组织并无差异，其成员在协助人民从事行政管理工作时具备以国家工作人员论的主体资格。2.1.2协助人民从事行政管理工作中的协助的理解协助即辅助的意思。首先要明确协助的对象是行政管理的主体人民，这里的人民要做广义的理解，不仅包括各级、省、市、县、乡各级人民，还应包括下属的部委办局等行政机关，甚至包括代为行使行政管理职能的国有企业、事业单位，如在道路交通设备建设经过中代人民施行征地拆迁的交通建设集团。其次要明确协助的内容是行政管理事项，在本质是行政管理行为，而不是一般管理性或劳务型工作。如提供场地给救灾、抢险人员堆放物资则不属于行政管理工作，而协助看管、发放物资的行为则是协助行政管理工作。至于施行扶贫项目时，基层组织以本身身份介入管理的行为当然不属于行政管理工作。第三要明确协助的行为是次要的、辅助的行为。也就是基层组织人员在该行政管理工作中处于附属地位，而非主导地位。2.1.3协助人民从事其他行政管理工作的范围(立法解释〕列举的协助人民从事的行政管理工作共七项，华而不实前六项属于详细的行政管理工作，第七项则规定为协助人民从事其他行政管理工作，司法实践中对怎样界定其他行政管理工作的范围存在一定分歧。笔者以为，首先要正确把握行政管理的内涵。行政管理是国家行政机关对社会公共事务的管理，又称为公共行政。该管理活动以国家权利为基础，直接或间接与国家权利相关联，根据国家法律、法规、规章或政策开展活动，具有国家权利、公共事务属性。其次，协助者的协助职能只能由法律设定，来自于法律受权，而不能随意性地协助。还有就是协助的行政管理工作不同于受委托委派从事的事务，该工作具有法定性，不能随意要求基层组织协助相关行政管理工作。2.2农村基层组织人员能否属于单位犯罪的责任人员随着社会经济的发展，农村基层组织在农村社会管理、经济发展等方面发挥着越来越重要的作用，同时也出现了一些农村基层组织人员以组织名义，施行危害社会的行为，是以单位犯罪追查，还是以自然人进行追查，存在法律适用上的偏差，华而不实争议最大的是农村基层组织能否构成单位犯罪的主体。2.2.1单位犯罪的概念和特点根据我们国家刑法第30条规定10以及学界的通讲11,单位犯罪是指单位违背刑法规定施行，具有社会危害性并应受刑罚处理惩罚的行为。但其概念并不能涵盖全部单位犯罪，笔者以为单位犯罪应具备如下特点：1.单位犯罪的主体是单位，相对于自然人。由于单位作为主体本身不能施行详细行为，而详细行为由单位的直接负责的主管人员和直接责任人员施行，所以责任人员要承当相应的刑事责任。由此可见，单位犯罪的主体只能是单位，有且只要一个犯罪，犯罪主体也只要一个，自然人之所以承当刑事责任盖因其详细施行了单位行为。2.单位犯罪在罪过上属存心故意，且有谋利之目的。单位犯罪在主观方面具体表现出的是单位的整体意志，其通过单位决策机构的决策人员予以实现。固然在实践中客观存在单位决策人员决策上的主观过失，对可能发生的危害后果严重估计缺乏或认识不到造成严重后果的情况，但这种后果的发生往往是由于决策者的失误或管理不善造成的，这种情形应追查决策者的渎职、渎职的责任，而不是追查单位的责任，不应当属于单位犯罪。诸如重大劳动事故罪、大型群众性活动重大安全事故罪在形式上虽表现为单位行为，但由于发生危害社会的结果并非单位决策直接造成的，而是单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员在监督上存在过失，故不宜追查单位的刑事责任，进而将其规定为单位犯罪。单位犯罪属于谋利型犯罪，其目的是为单位或单位全体成员谋取违背国家法律、法规、政策的非法利益，能否为单位谋取非法利益是单位犯罪罪与非罪的重大标志。根据有关司法解释规定，单位决策者或其他成员，以单位名义为个人谋取非法利益，触犯刑法规定的，是个人犯罪。3.单位犯罪与行为人的行为相关联，具有职务犯罪性质。单位犯罪通常由决策层决定或直接负责人员在职责范围内集体决定，如公司董事会研究决定或公司总经理在受权范围内决定，这些决策决定都应当与公司经营管理职责相关联，而非超越公司管理职责的决策决定。诸如毁坏社会市场经济秩序罪、侵犯财产罪、贪污贿赂罪等各章节犯罪中的单位犯罪均表现为与单位经营、管理、职责等相关的犯罪。而完全与单位的经营、管理、职责等无关的危害社会的行为，只能构成个人犯罪。4.单位犯罪以双罚制为原则，单罚制为例外。根据刑法第31条规定，12单位犯罪的，既罚单位，也罚责任人。因而，对单位犯罪的刑罚具体表现出了罪责自负原则，即谁犯了罪，就由谁承当刑事责任，刑罚只能适用于施行犯罪行为的人。由于，单位犯罪在本质上由单位施行，但单位意志由相关责任人员的行为具体表现出，故要实行双罚，对二者进行处理惩罚，但处理惩罚的整体只要一个即单位，只不过刑事责任的承当者不只是单位罢了。2.2.2农村基层组织能否构成单位犯罪主体的分歧和认定农村基层组织种类繁多，有具备独立法人资格的村民委员会、有不具备法人资格的经联社、有治保会等村委会下设机构、有妇代会等群组织等等，这些组织能否构成单位犯罪主体在司法实践中各不一样。第一种观点以为，严格根据罪刑法定的原则，根据刑法第30条单位犯罪的主体的规定，农村基层组织除集体公司、企业外，其他基层组织均不属于单位犯罪的主体。第二种观点以为，村委会等农村基层组织符合单位犯罪主体的要件和特征，故构成单位犯罪主体，应追查其及相关责任人员的刑事责任。本文以为，判定农村基层组织能否构成单位犯罪主体，应联络农村基层组织的实际，紧紧结合单位犯罪的特点，来进行判定。1.农村基层组织符合单位犯罪的本质特征。根据有关立法和司法解释精神，13农村基层组织以本组织名义，为本组织和组织成员谋取利益，施行犯罪，与其他单位犯罪在本质上是一致。而2008年11月两高解释将村民委员会、居民委员会、村民小组等常设性的组织认定为单位，据此能够认定农村基层组织属于单位犯罪的主体。142.认定农村基层组织属于单位犯罪的主体，并不违犯刑法第30条的立法目的。刑法第30条固然列举了部分单位犯罪的主体，华而不实没有农村基层组织，但并不排挤农村基层组织单位犯罪的主体资格。最高法的解释将村基层组织纳入单位犯罪的主体符合刑法解释的原则，也符合本质解释刑法的立场。3.农村基层组织人员的履职行为属于单位行为。履职行为，意味着根据单位决策或章程而进行的行为。基层工作人员，作为单位中的个体必须执行单位的决策，一旦其按照单位决策施行的行为涉嫌犯罪，该行为毋庸置疑应属于单位犯罪。但要考虑其他几种情形：〔1〕几个农村基层组织联合决定的基层组织事项，应属于单位犯罪。通常基于农村基层组织集中办公，且在职责划分上并不明显，甚至存在一人在多个农村基层组织担任职务的情形，存在数个基层组织共同研究决策村务的情形。本文以为，从本质上无论是一个基层组织还是多个基层组织的决策人员，他们代表村民议事的方式只要是得到大部分村民认可，或者是惯用的一种议事方式，且这种对集体事务的决策决定能具体表现出单位意志，则构成单位犯罪。但假如该决策决定与施行的基层组织职责无关，则不是单位犯罪。〔2〕农村基层组织人员个人施行的职务犯罪行为，如依法，或依习惯有权代表组织，则构成单位犯罪；如无权代表组织，且事后也没有能得到多数村民认可，则属个人犯罪，不是单位犯罪。根据有关司法解释规定，个人盗用单位名义施行犯罪的，当然不是单位犯罪，仅追查其个人刑事责任。综合以上情况确定农村基层组织能否构成单位犯罪，进而以单位犯罪的责任人员追查其相关人员的刑事责任。2.3农村基层组织人员能否构成渎职罪主体的认定2.3.1渎职犯罪概念及主体争议焦点渎职罪的概念随着立法的演变在不断的变化，笔者以为渎职罪是指行使国家公权利的有关人员存心故意或过失不正确履行职责，造成国家和人民利益重大损失，进而损害国家机关职务活动客观公正性依法应遭到刑罚处理惩罚的行为。司法实践中对渎职犯罪的主观罪过、客观表现、保卫法益争议并不大，但对于渎职犯罪主体的认定却存在很大分歧，主要有身份论、职责论和身份、职责结合论之争。身份论以为，渎职犯罪的主体是国家机关工作人员。职责论以为，渎职犯罪主体应以其所从事的职责性质来决定，而不应以其能否具有国家机关工作人员资格身份来确定。身份、职责结合论则以为，渎职罪主体的认定，不仅要考量其身份，还要确定其行为性质，也就是讲行为人不但要具备国家机关工作人员这一资格身份，而且其所行使是国家公权利，才符合渎职罪的主体要求。2.3.2农村基层组织人员构成渎职罪主体的认定在实践中，农村基层组织人员能否构成渎职罪主体分歧宏大。全国人大常委会(立法解释〕规定了村民委员会等村基层组织人员其他按照法律从事公务的人员构成贪污罪、挪用公款罪、受贿罪主体的情形，但未牵涉到在协助人民从事上述行政管理工作时能否构成渎职犯罪主体，应当讲这也是渎职犯罪中的空白、理论争议的焦点。如2018年第五期(反渎职侵权工作指导与参考〕所载(农村基层组织人员职务犯罪疑难问题的司法认定〕一文以为农村基层组织人员不应作为渎职犯罪主体，15而同期所载(乡镇渎职渎职犯罪的成因分析及侦查对策〕一文则反映河北省张家口市检察机关立案查办了一批村渎职案件。由此可见，司法实践中因认识的不同而导致结果的不同，严重影响了法律的统一性和权威性。关于农村基层组织人员能否构成渎职罪主体有两种不同意见，一种意见以为根据全国人大常委会(关于刑法第九章渎职罪主体适用问题的解释〕的规定，其他在国家机关、其他组织中不正确行使公权利的非国家机关工作人员构成渎职罪主体，而农村基层组织人员在协助从事行政管理工作时滥用职权、玩忽职守的渎职行为与此在本质上是一致的，二者并无明显差异，均表现为不正当行使公权利造成严重后果，因而农村基层组织人员可构成渎职罪主体。另一种意见以为，全国人大常委会关于刑法第93条的(立法解释〕解决的是农村基层组织人员能否以国家工作人员论，而其与国家机关工作人员在刑法上的范围并不完全等同，不能据此认定以国家机关工作人员论，故不是渎职罪主体。笔者同意第一种意见，详细理由如下：1.渎职罪主体不局限于国家机关工作人员，客观上正在实现由身份论向职责论的转变，故农村基层组织人员能够构成渎职罪主体。首先，从渎职罪主体演变经过来看，其在立法上经历了从身份论向职责论的转变，以职责论确定渎职罪主体于法有据，同时也是发展趋势。我们国家关于渎职罪主体在立法上最初的明确规定始于1979年刑法，其将渎职犯罪主体规定为国家工作人员。1997年刑诉法关于管辖的规定作出一样认定，但1997年刑法仅规定国家机关工作人员为渎职罪的主体。随后因打击犯罪的需要最高法、最高检、全国人大常委会均出台相应的解释，不断修正渎职罪的主体。如最高人民检察院出台的关于镇财政所所长、合同制民警等非国家机关工作人员能否构成渎职罪主体的批复，从上述人员从事公务的公权利性质确定上述人员渎职罪主体。但这些解释只是解决了一些详细的法律适用问题，并没有从根本上解决渎职犯罪主体的认定。2002年12月28日，九届全国人大常委会第三十一次会议出台立法解释，对渎职罪主体进行扩大解释，突破了身份论的限制，愈加突出了职责在渎职罪主体认定中的作用。2020年两高联合出台渎职刑事案件适用法律的解释，将依法或者受委托行使国家行政管理职权时滥用职权或者玩忽职守的公司、企业、事业单位的工作人员，确定为渎职罪主体。固然上述解释存在解决现实问题的局限性，但其演变经过在一定程度上反映了渎职罪主体认定职责论，为以职责性质确定渎职罪主体适格提供了思路。其次，采取职责论认定渎职罪主体更有利于打击渎职犯罪，保卫国家公权利正常运作。渎职罪是与公权利运行相关的犯罪，其保卫的法益是国家作用的公正性，以及公民对公务的公正性的信赖。16如局限于身份论，现实中依法或受委托从事公务的非国家机关工作人员滥用职权、玩忽职守的行为就不能遭到应有的追查，就无法确保国家公权利客观公正性和公民对公权利公正性的信赖。如根据法律规定，此前铁路系统的公检法机关与地方公检法机关在职能上一样，均按照法律行使司法权、行政执法权，但铁路公检法人员在编制上却是铁路系统的职工，而不是国家机关工作人员。如根据身份论的观点，上述人员因不是国家机关工作人员，故在行使公权利时渎职就不能按渎职罪处理惩罚，这显然不合理。固然当前铁路系统已进行了改革，但其他类似的情况却还在一定程度上大量存在，如属于企业、事业编制的烟草、盐业等行政执法人员行使国家行政管理职能，他们的渎职行为因而也会得不到应有的追查。这明显不利于保证国家公权利的合法运行。因而身份论并不适应打击渎职犯罪的现实需要，而将职责论作为界定渎职罪主体标准就能有效避免类似情况发生，具有重大现实意义。再次，将职责论确定为渎职罪主体认定根据，符合平等适用刑法的基本原则要求。正如有关学者所称，在解释详细刑法条文时，就应同时启动刑法基本原则的思维，使刑法原则的精神具体表现出在详细解释结论中，使详细解释结论与刑法的基本原则相一致。17对渎职主体的解释要遵循刑法的基本原则。平等适用刑法最基本的要求就是要平等地保卫法益，即无论任何人侵犯一样的法益都要遭到处理惩罚，不能因行为人的身份不同而区别对待，使恶的行为不遭到惩罚，使部分人犯罪后不遭到刑法追查，这显然违犯平等适用刑法的原则，更不可能实现社会公平正义，严重毁损人们的价值追求。因而对利用国家公权利施行滥用职权、玩忽职守等渎职行为危害社会造成严重后果的行为人，无论其属于何种身份，均应平等地以渎职罪追查其刑事责任，才能真正具体表现出平等适用刑法这一基本原则，而适用职责论正是实现这一原则的基本要求。为此，对包括农村基层组织人员在内的任何人均可构成渎职罪主体。2.农村基层组织人员协助或受委托从事行政管理工作中滥用职权、玩忽职守，在本质上是国家公权利的渎职，故构成渎职罪主体。前文已经说明，渎职犯罪的主体，应以职责而不是身份论，依法获得公权利，以国家名义从事国家管理活动，是渎职罪主体应具备的条件。村民委员会等村基层组织人员能否构成渎职犯罪的主体，首当其冲的看其行为能否具有国家公权利性质。农村基层组织人员在协助人民从事七种行政管理工作时，其身份已经因协助行为发生转换，其不再是基层群众性自治组织人员，已经从本质上转换成为按照法律规定以名义进行行政管理的管理机关人员，由于协助是管理行为的延伸，是公权利的一部分，本质上是人民的行政管理权。固然协助所起的是辅助、协同作用，但也不能因而否认其国家公权利的性质。而受委托从事行政管理行为更是直接独立行使公权利的行为。比拟国有单位人员的相应行为，国有单位人员在犯刑法第八章规定之罪时以贪污贿赂犯罪追查刑事责任，但其渎职的行为却未因其准国家工作人员身份而纳入到刑法第九章规定的渎职犯罪中，而在刑法分则第三章毁坏社会市场经济秩序罪中作出专门规定以国有公司、企业、事业单位渎职罪追查刑事责任，这部分人员之所以不成为第九章渎职罪的主体是由于其所行使的权利并不是国家的公权利。但当这部分人员按照法律的规定履行与国家机关工作人员一样性质的权利时，可以以成为渎职罪主体。平等是法律本身的内在要求，为此村委会等基层组织人员在代表国家行使公权利时，虽不是国家机关工作人员，也应当构成渎职罪主体。3.农村基层组织人员协助或受委托行使的国家公权利的来源合法，应构成渎职罪主体。基层组织人员本身并不能直接行使国家公权