我国旅行社行业的安全形势分析与展望

2011～2012年我国旅行社行业的安全形势分析与展望

据携程旅行网发布的“2011年在线旅游者调查”显示，影响旅游信心的主要因素依次为：闲暇时间、旅游价格水平、旅游安全问题、旅游市场秩序质量等，相比2009年同期，旅游安全关注度从第6位上升到第3位[1]。这说明旅游安全成为影响旅游者信心与旅游经历质量的重要因素，而作为实现旅游活动过程中旅游者和产品的交换过程的旅行社，该环节的安全问题也越来越受到重视。一2011年旅行社行业安全的总体形势分析2011年以来，全国旅行社行业安全保持总体平稳的态势，安全事故发生率在可控范围内。但同时也应该看到旅行社安全突发事件在境内外时有发生，特别是造成重大人身财产损失的交通事故，包括旅游交通在内的一些长期影响旅行社行业安全的因素还依然存在。由于部分出境旅游地存在政局不稳、自然灾害等因素增多的现象，我国的出境旅游安全形势亦显得较为严峻。（一）旅游交通隐患依然较大，事故时有发生旅游交通事故是旅行社安全事故的主要触发因素，发生旅游交通事故的类型主要集中在公共交通事故引发旅游事故、旅游车辆交通事故和自驾车引起的旅游交通事故等。引发事故的原因主要包括主观因素和客观因素，主观因素包括旅行社在选择旅游交通车辆时疏忽大意，选用的旅游车辆缺乏营运资质、车辆老化、司驾人员素质低下等；客观因素主要包括道路硬件设施质量与交通管理问题等。（二）旅行社行业业外突发事件应对难度大旅行社行业对业外突发事件的应对难度大[2]。旅行社在处理旅游交通等事故过程中，涉及诸多地域、部门等因素需要协调，大部分情况需要积极联系，及时处理事故，保障旅游者权益。如埃及政局动荡、日本地震等都对我国出境旅行社形成较大影响，但在突发事件的发生、后续事宜处理和管理的过程中，旅行社难以施加有影响力的作用力，只能根据事件发生的进程和结果进行相应的调整，更多的依靠政府出面解决。（三）行业安全意识增强，事故处理效率高国内旅行社行业内逐渐开始健全安全管理机构，完善规章制度，强化企业法定代表人和实际控制人安全生产第一责任人的责任，切实加强旅游接待全过程、各环节的安全管理，把安全责任层层落实到每个岗位、每个从业人员，强化了对极端天气条件下旅游安全风险的监测、评估和防范应对，强化了保险保障措施。旅行社通过强化安全提示告知、旅游线路安全评估、审慎选择旅游辅助服务人、安全防范、突发事件后紧急救助和事故报告等措施保障了行业安全。旅行社安全事故处理较为及时和负责，从旅游主管部门到相关部门能及时到达现场，并科学处理安全事故。导游人员在事件中及时负起责任，安全事件发生后能告知领导和相关部门，并协助保护现场处理事故。（四）旅行社境外安全事故有增无减2011年境外旅行社安全突发事件数量有增无减，安全事故类型增多。出境游安全事故增多，一方面是由于更多的目的地国家市场开放，截至目前，中国已批准140个国家和地区为中国公民出境旅游目的地，已实施111个[3]；另一方面是由于中国出境旅游者数量的大幅增加，仅2011年前三季度出境旅游人数达到5100万人次[4]。目前，境外游的游客已经从精英群体变成了大众群体，出境游客越多，安全问题就越明显，比如国内游客在泰国遭遇车祸[5]，中国游客滞留埃及[6]，大陆游客在台湾遭遇小火车翻车等事件[7]，都引发了国际社会对旅游安全的讨论。二2011年旅行社行业安全的概况与特点（一）旅行社行业安全突发事件的分布类型1.时间分布分析2011年旅行社行业安全突发事件在时间分布上呈现“两头平稳、中间跳跃”的总体态势，冬季是旅游业发展的淡季，旅行社安全突发事件发生率较小。进入3月份以后，特别是“清明节、端午节、劳动节”等间隔性的小长假引发了旅游者大量出游，旅行社突发事件随着旅游高峰的时间间隔性呈现跳跃性。进入学校暑假期以后，较为平稳，但仍保持一定的发生率。旅行社突发事件的发生率随着“十一”黄金周的到来陡然上升，这是因为在黄金周期间旅游者大量进入旅行社行业系统，旅行社安全保障压力增大，旅游安全突发事件发生率上升。2.空间分布分析国内旅行社安全突发事件基本上分布于中东部旅游资源富集和旅游经济发展较为成熟的省份。其中，山东、浙江、吉林、北京、河北、安徽、福建、广东、广西、湖南、山西、陕西、海南、四川、云南等省、市、自治区均有旅游突发事故的报道。出境旅游方面，根据国家旅游局的统计资料显示，我国的香港、澳门、台湾，以及泰国、新加坡、马来西亚、日本、韩国、澳大利亚、越南等国是国内旅行社组织出境旅游人数排名前十位的国家和地区[8]，从2011年报道的旅游突发事件来看，台湾的安全事件较多，一方面是由于出境游客的数量比较多，另一方面由于组织游客赴台旅游的安全机制还不成熟，经常出现游客滞留的现象。港澳地区是购物者的天堂，因此发生在港澳的突发事件比较典型，一般是由于旅游购物产生的纠纷。受日本大地震的影响，最典型的安全突发事件出现在日本，有215家旅行社受地震影响，游客滞留日本[9]。另外，发生在美国的旅游交通事故伤亡较大。3.事故类型分析旅行社行业突发事件类型主要包括：旅游交通事故、景区安全事故、导游与游客纠纷、不可抗力因素（恶劣天气、自然灾害、战争、罢工、骚乱、恐怖事件、政府行为、公共卫生事件等客观原因）。其中旅游交通事故占事故总体的一半以上。景区安全事故是旅游者在游览目的地景区过程中发生的突发事件，由旅游目的地的性质决定，与旅游者自身和旅游设施的安全系数相关。游客对导游的服务的不满意也是造成旅行社安全突发事件的重要原因，在国家旅游局公布的旅行社投诉问题中，游客对导游的不满意度依次为降低服务标准、擅自增减旅游项目、变更旅游行程、未尽导游职责。不可抗力因素呈现明显的上升趋势，这与近几年频发的自然突发性事件的增多、境外旅游目的地国家的政局不稳有直接关系。（二）旅行社行业安全突发事件的发生特点从整个旅游产业链以及旅行社经营的操作过程来看，旅行社承担了连接生产和消费的“中间商”的角色，旅行社的高关联性和综合性决定了旅行社行业安全的特殊性，表现为旅游突发事件的潜在性和较强的关联性。旅行社行业是一个受外界因素影响大、比较脆弱的行业。随着旅游业整体的发展，加之近几年一些境外国家政局动荡、全球恶劣天气环境等影响，因不可抗力或突发事件造成旅行团未成行或是不完全履约而产生的纠纷大量出现。从旅行社行业来看突发事件的发生特点，表现为事故发生原因呈现出内生性与外生性相结合的特征；事故发生类型呈现出集中性与分散性相结合的特征；事故发生频率呈现出习惯性与偶发性相结合的特征；事故导致结果呈现出典型性与广泛性相结合的特征，旅游交通事故比较高。（三）旅行社行业安全管理的主要进展与特点部分旅行社升级了在应急处理、客户关怀、旅游保险等方面的服务，进一步完善常规的旅游安全保障。据携程网旅游业务部介绍，其部门在突发、紧急事件处理中已经形成一套成熟的办法，首先通过预测、预知或获知等形式获得信息判断局势，然后由业务总负责人建立应急小组出台应对方案，公司的产品、资源、预订、客服、保险经理、签证、法务等部门都分工合作，以保障客人的生命财产安全和权益为准则，全面提供事前、事中和事后的必要应急救助。主动通过重大自然灾害旅游体验保障基金，对游客滞留或取消行程而产生的旅游损失进行补偿[10]。旅游保险在辅助行业安全管理和突发事件处置方面发挥了积极的作用。针对自然灾害频发的状况，旅行社也在旅游行业管理部门指导、协调下积极与保险公司联手[11]，在国内保险市场上推出新型的旅游保险产品，为旅游者提供双重安全保障业务，免去旅游者的后顾之忧。三旅行社安全领域的新现象（一）地方性旅行社安全新规出台为了规范地方旅行社经营行为，保障旅游者生命财产安全，全面提升旅游服务质量和安全管理水平，2011年上半年在全国许多城市先后出台了《旅行社安全质量标准》、《旅行社安全质量管理规范》、《旅行社安全管理制度与措施》、《旅行社安全管理规范》等旅行社安全的保障新规。如2010年4月15日安徽省滁州市旅游局发布施行《滁州市旅行社安全管理规范（试行）》，旨在强化旅行社行业安全管理。山东出台了《旅游包车客运管理办法》，上海、内蒙古和新疆制订了旅游车辆合同示范文本，湖北、湖南等地编制了《旅游应急体系“十二五”规划》等。国家旅游局正在推进《旅游紧急救援服务规范》国家标准编制，并启动《旅行社安全规范》行业标准的起草，浙江、广东也纷纷出台了旅行社、星级饭店、旅游景区等地方标准[12]。（二）旅行社业加强了行业间的合作旅行社业通过加强与其他行业的合作，开发新的营运模式，规避了行业安全风险。“在线旅行社”目前虽然只占整个中国旅游市场的比例不超过5%[13]，但有很大的发展空间，前景将会更好。专业旅游网站以客户需求为导向，对旅游业务进行了全面整合、流程再造，从服务手段、服务品质、支付方式、服务网络等多方面进行了彻底改造，成为专业从事旅游服务的企业，能够提供高水平的旅行服务。从旅游服务的专业性和质量保障看，网络平台与旅行社相互融合的在线旅行社模式将更被看好。（三）旅行社保险业务健全并趋于融合2011年2月1日起《旅行社责任保险管理办法》正式实施[14]，明确界定了游客人身伤亡保险责任限额。办法包括总则、投保、赔偿、监督检查、罚则和附则六个部分。明确了旅行社责任保险的各项指标、操作环节、监督机制和处罚措施。从法律上保障了旅游者和为旅游者提供服务的导游或者领队人员的权益。2011年6月27日，由国家旅游局、中国保监会联合主办的2011年旅游保险宣传周启动，活动持续到7月3日。这是首个全国范围内的旅游保险宣传周，2011年以后每年6月两部门都将在全国各地开展各种形式多样的旅游保险宣传活动[15]。活动旨在进一步深化“旅保合作”，强化游客和旅游企业的风险意识、保险意识，充分发挥保险的经济补偿和辅助社会管理功能，提升旅游业的风险管理水平、安全保障能力及应急处置能力，推动旅游业和保险业的融合发展。（四）出境旅游安全问题日益凸显近年来随着旅游业的快速发展，我国出境旅游市场也持续快速增长，国家旅游局的统计数据显示，从2001年到2010年，出境旅游市场由不到2000万人次持续增长至5739万人次，十年平均增长率高达16.9%[16]。越来越多的人开始享受境外旅游乐趣的同时，出境旅游安全问题也日益凸显。例如，台湾阿里山频繁发生安全事故，一家旅行社在阿里山接连发生两起类似事故，这种现象说明旅行社对出境游所带来的安全问题的认识、预防和解决能力还很不足。旅游业及政府要关注出境游安全问题，完善出境旅游安全保障体系和机制。（五）旅行社从业人员犯罪依然反映出旅行社行业的弊端2011年10月8日，在云南丽江发生一起导游强奸游客未遂安全事件[17]，这起事故的发生引发各大媒体的关注，在社会中引起很大的反响。虽然该事故纯属个案，但此事故反映了旅行社行业的一个“导客利益链条”，地接社和导游是买团买卖，地接社不养导游，所以导游的管理没有一个正常的企业或者组织来管理，显得过于自由、没有人约束。导游人员的素质及管理问题引发的安全事故势必引起相关部门的重视，也将引起全行业重视导游工作环节的安全管理。四影响旅行社行业安全的主要原因（一）旅行社行业外部宏观环境的综合影响1.政治、社会环境因素2011年，国内旅游市场政局依然很稳定，吸引大量国际游客。但是出境游的旅行社安全问题受到国外政治局势动荡的很大影响。旅游目的地安全程度决定着旅行社的安全实现的可能性，因此政治、社会治安环境直接影响着旅行社的安全运行。在出境游不断增长的大趋势下，国外政治局势上的动荡不安、局部战争此起彼伏、恐怖活动异常猖獗的环境使旅行社的安全运行埋下了很大的安全隐患。社会文化环境的差异也使旅游者容易与当地居民发生矛盾，旅游者的安全也因此受到旅游目的地治安环境的影响。以摩洛哥为例，2011年3月在西班牙摩洛哥地区，劫匪跟踪抢劫华商的案件频发，13位华人老板遭到劫匪的跟踪抢劫，治安混乱[18]。随后，国庆长假期间，中青旅摩洛哥旅行团的三名中国游客在自由活动时遭遇抢劫，东西丢了不说，人还被打伤[19]。虽说是领队的失职，但是旅行社对这起事故同样有不可推卸的责任。这起事故的发生说明在旅行社的安全意识中，对社会因素的安全隐患认识得还很不够。2.经济、利益因素2011年国际旅游市场呈现回暖态势，国内旅游市场的发展也形势向好。各大旅行社的出游人数均持续增长，纷纷创下历年出游人数、人均消费及营业额之最。迅速增长的游客量使旅行社发生的安全事件也呈现增长态势，部分旅行社只看得见利益，看不见隐患。同时，旅游业务中网络技术、信息技术、移动技术的快速发展，使国内旅游的自驾游旅游和自由行大行其道。因此一些中小型旅行社的竞争越发激烈，像低价团等恶性竞争现象越演越烈。部分旅行社为了经济利益，强行游客购物、租黑车、不购买旅游保险等恶劣行为屡有发生，甚至欺诈游客。一旦发生事故，旅行社推卸责任，游客损失无人赔偿。2011年发生的旅行社安全事故中，旅游欺诈事故就时有发生。因此，在认识到经济发展对旅游业起促进的作用的同时，也不能忽视经济因素对旅行社安全的负面影响。3.法律、法规因素在法律层面，对旅行社安全的最大影响在于相关法律、法规的不健全，因此一些旅行社在运行时未能严格按法规执行。一些新兴的旅游方式和旅游项目没有相关的法律规范指导，没有形成相关的防范、应对安全问题的法律法规的配套体系，产生一些安全隐患。2011年8月一游客在黄山风景区漂流时不慎落水导致溺水身亡；2011年10月巴厘岛两对蜜月旅行的旅游者在漂流中出现触礁翻船事故，造成一人死亡；同月，陕西一景区游客在捡拾东西的过程中不慎落水溺亡。在三起严重的溺水事故中，有两起是在进行刺激性的漂流中发生的[20]。在10月发生的巴厘岛漂流触礁翻船两对新人一死两伤事故中[21]，由于漂流是自费项目，旅行社在行程安排中并未告知安全注意事项以及危险情况，突发的事故使蜜月行变成噩梦。事后，由于没有相关的法律法规的保障，旅行社该承担什么样的责任连律师都不能明确，旅游者的利益受到很大的损失。建立健全的法律法规体系，是约束旅行社规范行为，保护游客安全、利益的最有力的手段，亟待完善。4.交通、环境因素随着我国旅游业的快速发展，旅游交通事故风险也日趋严重。旅游交通事故成为旅行社安全事故中的高发项目。通过对2011年度所发生交通事故的分析发现，旅行社交通事故原因主要来自三个方面：一是公共交通事故，旅游交通是借助公共交通出行的，此类事故原因主要来自公共交通服务设施的安全隐患，车辆主要受到信息、天气等异常情况及防火设施、公共交通服务的安全制度与措施的制定与落实等几个方面的因素影响。随着我国交通的不断加速发展，道路交通硬件设施本身的质量与管理状况，也将是引发旅游交通事故的一个风险源。二是旅游车辆的交通事故，这是旅游交通事故中，旅游者所遭受伤害最为严重的一种交通事故。这种事故原因主要来自旅游组织者与旅游车辆提供者的管理漏洞与安全疏忽。旅行社（导游、领队）既是旅游车辆的需求与租用者，又是旅游车辆的乘坐人。从旅行社对旅游车辆的租用方面，旅行社要承担租车合同、用车违规、违法的责任。并且一旦发生旅游交通事故，造成人员伤亡或财产损失，而车辆方无能力承担相应的赔偿责任时，旅游组织者将承担必要的连带赔偿责任。因此，旅行社在对车辆的选择时需更加谨慎。三是交通技术事故，科技发展推动旅游业发展的同时也可能成为旅游安全的隐患。例如，2011年6月18日上午9时47分，湖南省张家界索溪峪景区十里画廊电动小火车因为雷电导致动力断电造成小火车追尾事故，12名游客受伤[22]。还有18起事故源于司机对路况的不熟悉以及技术不熟练导致翻车，司机技术状况与职业责任感需要加强管理。除了人为的技术掌控能力风险，科技推动的新型交通工具的技术安全，也将是成为引发旅游交通事故的一个风险源。5.自然灾害等不可抗力因素自然灾害等不可抗因素影响着旅行社安全运行，并且对旅游者、旅行社的危害和损失都很大。在2011年发生的多起事故中，自然灾害因素的影响不是很大，但是造成的损失却不可小视。由于地震、台风造成的两起自然灾害性质事故，导致8378名游客滞留旅游目的地，食物住宿紧缺，对游客身心影响很大。还有3起由于自然因素间接引发的安全事故导致5死36伤，损失更加惨重。自然因素虽不可抗拒，如果旅游管理部门做好安全预警，旅行社及时掌握自然信息，旅游从业人员安全意识强烈的话这类事故的危害就是可以避免的。（二）旅行社以及相关部门安全管理不足1.旅行社的管理状况在发生的多起事故中，旅行社的管理不善、疏忽大意是事故发生的最根本原因之一。例如对2011年旅游交通事故的分析中可以看出，很多的交通事故是由于旅行社对从业人员、车辆的管理监控的漏洞。旅游从业人员，尤其是司机必须经过严格的素质培训以及安全意识教育。还有一些旅行社在事故发生后没有及时上报，不仅影响了地方形象，还由于隐瞒、遮掩，导致上级相关部门无法及时掌握信息和妥善处理。2.景区、交管及相关部门管理情况众多旅游交通事故的发生与所在地交管部门的监管不力、措施不实、监管责任没有落实有直接关联。因为景区管理部门对安全隐患的排查及监管出现漏洞，才造成安全事故的发生。如2011年7月14日，福建省武夷山市的武夷山公馆大桥北端发生垮塌致使一辆旅游大巴车坠入桥下，造成1死22人受伤，意外发生根本源于景区管理部门的疏忽[23]。（三）旅游者及旅行社从业人员的安全意识不足1.旅行社从业人员的安全意识旅行社从业人员的安全意识直接关乎游客的安全，选择安全的旅游线路，租用正规的交通工具，及时排查隐患，就能有效地避免和减少事故的发生。例如，2011年10月16日在北京发生的旅游大巴溜车导致三名香港游客死亡的重大事故[24]，影响极其恶劣，事故的主要原因就源于司机的疏忽大意。还有一部分交通事故源于司机在雨天路滑开快车造成的翻车事故[25][26]，后果很严重，司机的安全意识亟待加强。导游的疏忽大意也导致游客的安全防范意识减弱，一旦面临突发事件游客措手不及，造成惨剧发生。导游及司机的安全意识也同样关乎其自身的安全，于公于私都需要加强对安全意识的培养。2.旅游者的安全意识很多旅游者在安全问题上对旅行社过于依赖，在放松身心的时候也放松了警惕，忽视了身边的不安全因素。部分事故也源于旅游者自身安全意识的淡薄。例如，10月15号，在陕西景区一名游客翻越护栏后，随身携带的包掉落，游客在拾包时不慎掉入水中死亡[27]。这起事故虽然导游也有疏忽的责任，但主要源于游客自身的行为，安全意识淡薄导致危险发生。此外，游客自身素质修养影响着旅游中的言行，以及对新鲜事物的好奇，也引发了一些安全问题。五2012旅行社行业安全的主要趋势与特点随着《旅行社条例》深入的实施和各项旅游安全措施的施行，进一步加强旅行社安全管理体制、机制建设成为2012年旅行社行业企业的共识，尽管有很多不确定的因素，但是2012年仍然是充满希望的一年，也必定是成长和成熟的一年。相对于其他行业，旅行社安全显得尤为重要，随着行业产业规模的扩大和行业制度的成熟和完善，相信在未来一年，旅行社行业安全形势会越来越向好发展。（一）旅游交通安全仍将是制约旅行社安全的主要因素旅行社行业突发事件中旅游交通事故占有很大比例，是威胁旅游者人身安全和旅行社安全运营的主要因素。随着居民出行时间的富足和出行空间的扩展，旅行社客源市场进一步扩大，由于大多数企业没有建立旅游交通安全的相关规章制度和预防交通安全事故的长效管理机制，对司乘人员和导游、领队人员的安全警示教育和监管不足，在2012年旅游交通安全依然是制约旅行社行业安全的主要因素。（二）出境旅游业务安全关注度大涨旅游安全关注度大涨，主要是受到今年上半年以来境外地震、海啸、核泄漏，以及2011年以来部分国家、地区的政局动荡和自然灾害的影响。以日本大地震为例，据有关旅行社反映，虽然旅游者因为日本地震带来的安全恐慌逐渐淡化，随着旅游旺季到来，总体旅游人气持续上涨，但依然有一些敏感的游客，咨询一些旅游线路特别是出境游的安全问题。因此，旅行社在经营出境业务的时候，应当把安全问题作为首要考虑的因素。2012年，旅行社境外安全依然是面临的重要课题，旅行社境外业务的安全关注