我国文化市场发展与监管创新性研究

我国文化市场发展与监管创新性研究

党的十七届六中全会提出，要构建统一开放竞争有序的现代文化市场体系。我国文化市场体系的发展是伴随着改革开放和社会主义现代化建设的逐步深入，不断成熟和壮大的。发轫于1979年广东东方宾馆的音乐茶座，发了中国文化市场的先声。进入21世纪以来，网络文化业态的形成和广泛应用，使文化市场产品供应空前丰富，文化消费达到前所未有的高峰。这为文化产业成为国民经济支柱性产业，为文化大发展大繁荣提供了历史机遇和坚实的基础。在新的历史条件下，如何进一步培育市场主体，促进文化产品和要素的合理配置与流动，如何创新监管方式，为文化大发展大繁荣提供良好的政策环境并保驾护航，是文化管理部门面临的重要课题。本文将立足于当前文化市场发展与监管的现状，对下一步的发展趋势进行科学研判，并提出相应的创新性监管思路及手段，为加强文化市场建设与管理、创新文化市场监管体制机制提供参考。一市场与管理现状目前，中国的文化市场业已形成品种丰富、内容多样、结构较为合理的市场格局。从市场门类看，文化市场主要涵盖了文化文物、新闻出版、广播电视电影三大领域，形成了实体与虚拟两大文化消费市场门类：以歌舞娱乐、演出、音像、电影、艺术品、文物、书报刊、电子出版物等为代表的实体文化消费市场以及以网吧、网络游戏、网络音乐、网络动漫、网络视听、网络文学等为代表的虚拟文化消费市场。据统计，2010年我国文化及相关产业法人单位增加值达11052亿元，占国内生产总值（GDP）的比重达2.75%。其中，全国文化市场经营机构数量为78.6万个，从业人员达1388863人，经营面积7993万平方米，资产总计1615亿元，实现利润总额375亿元；全国出版、印刷和发行服务业实现总产出12698亿元、增加值3503亿元；全国广播电视电影行业总收入达2238亿元，其中电影行业带来的综合效益达157亿元。在监管上，形成了主体准入、内容管理、运营监管和执法监督四个环节的文化市场管理体制，确立了“立、堵、建、疏、管”五管齐下的管理方式。截至“十一五”末，全国共有各级文化市场综合执法机构2653个，从业人员3万人。在“十一五”期间共出动检查30961803人次，受理举报339402件，立案调查374086件，移交案件15964件，办结案件334561件，警告经营单位552485家次，没收非法物品11111万余件，停业整顿97558家次，吊销许可证16472家。二发展趋势随着世界多极化、经济全球化的深入发展，围绕综合国力的全方位竞争更趋激烈。其中，文化的作用和地位更加凸显。“文化既是推动社会发展的重要手段，又是社会文明进步的重要目标；既是凝聚人心的精神纽带，又是民生幸福的关键内容；既直接贡献于经济增长，又对提升经济发展质量发挥着重要作用”。[1]一方面，改革开放使中国的经济得到巨大发展，经济总量的不断增大和恩格尔系数的持续下降，催生了文化消费的快速增长。党的十七大提出推动文化大发展大繁荣，六中全会又制定了建设文化强国的伟大目标，为释放文化生产力、变革文化的体制机制、培育文化要素市场、加快文化产业的成熟、繁荣文化市场指明了前进的方向。另一方面，在全球化和科技发展的背景下，催生了多元文化的交汇、共处、共生、协调和平衡；在同西方各种意识形态和思潮交融交流交锋的过程中，需要坚持以我为主、为我所用，以更加宽广的眼界和博大的胸怀，积极吸收借鉴世界各国人民创造的一切有利于加强我国社会主义文化建设的有益经验，一切有利于丰富我国人民社会主义文化生活的优秀文化成果，一切有利于发展我国文化事业和文化产业的经营管理理念和机制。这既是文化市场发展面临的历史机遇，也是文化市场监管面临的空前挑战。在这样一个宏大的背景下，文化市场呈现出以下的发展趋势。（一）网络形态的文化产品与服务，逐步取代传统文化形态，成为文化消费的主要领域互联网、移动网等信息网络的发展，使“赛博空间”（cyberspace）已成为不容置疑的现实，对全球范围内的政治、经济、文化、社会领域产生了深刻的影响和根本的变革。网络形态的文化产品与服务实际上已成为全球化进程中的一支重要力量，逐渐超越演艺、歌舞娱乐、音像等传统文化市场，成为文化产业中增速最快、势头最好、规模最大的领域。以网络游戏、网络视频、网络音乐、网络动漫、网络文学、网络演出、网吧为代表的网络文化市场既具备传统文化市场教育、娱乐、服务等功能，又呈现出许多传统市场无法比拟的特性：一是网络文化生产和消费不受时空限制；二是网络文化生产和消费的个性化；三是网络文化产品和服务具有共享性，而非传统文化市场的排他性；四是在网络文化市场中，生产者与消费者界限模糊，具有同一性的特点。基于以上特点，一方面，网络文化的产品与服务呈现出爆炸式发展势头，形成了跨越式发展的模式，对中国的经济发展产生了强劲的拉动作用。例如，2000年，中国网络游戏市场规模仅为3000万元，10年后的2010年攀升到349亿元，增长幅度达1160多倍。2000年，音像制品是人们音乐消费的主要载体，十载光阴，昔日的大众消费萎缩成小众消费，人们欣赏、消费音乐的方式已转移到网络载体。据统计，当年内容服务提供商市场规模达23亿元，成为支撑和推动网络音乐市场发展的中坚力量。另一方面，网络无边界的特点，使网络文化产品的传播具备了脱离地域限制的自由；网络数字化的特性，使网络文化产品产生了瞬时传播的能力。它能够超越国界、超越意识形态、超越传统国家管理的控制。同时，网上文化产品生产和消费一体化的趋势，使得网络事件突发性强，难以预防，事后惩戒的技术难度大。这些特点和特性给文化消费和管理带来挑战，以往熟知和行之有效的管理体制、机制和方式面临着失灵的困境。网络空间法律的滞后与缺失，使网络中的伦理道德、价值观念、行为规范，与社会主义核心价值体系渐行渐远。在追求商业利润的驱使下，对网民“眼球”的吸引导致网络文化消费主义盛行，文化创造的商业目的追求取代了精神追求，娱乐功能排斥了审美价值和精神文化价值。因此，趋利避害、创新管理是繁荣文化市场的必然举措。（二）文化市场管理与社会管理日益趋同文化市场是连接文化生产和消费的纽带，是经济发展和社会文明的必然需求。当前，我国既处于发展的重要战略机遇期，又处于社会矛盾的凸显期。在经济快速发展中，社会的不平衡、不协调、不可持续问题依然突出。随着文化大发展大繁荣的不断推进，参与的市场要素日益增多，涉及的市场主体日趋复杂，文化市场的管理已不囿于文化行业内部事务。它涉及面广，与其他职能部门、行政相对人、消费者都有着密切联系，其社会性特点明显。一方面，文化市场既要按照行业管理要求去运行，也有赖于各个职能部门的参与，其经营活动要遵守各有关部门的法律法规，如消防安全、治安管理、工商规定、食品规范等；另一方面，社会经济发展中各个时期突出的矛盾和冲突，往往映射在文化产品和经营活动中，甚至成为社会矛盾和冲突的载体，例如未成年人进入网吧、电子娱乐场所，沉迷网络游戏等现象，从管理上看是文化市场管理及执法的问题，但从根源上探究，有些未成年人之所以沉迷，与其家庭失和、教育缺失等关系密切，沉迷是果，缺失是因。不能只是扬汤止沸，还要釜底抽薪，从社会管理和社会和谐的角度去观照。面对如上趋势，在文化市场管理中既要把握好文化市场管理的特殊性，又要遵循社会管理的普适性，应当而且必须将理念思路、体制机制、法律政策、方法手段放置于整个社会大背景下进行通盘考虑。特别是在互联网广泛运用、信息传播多元与快速的背景下，需要在协调社会关系、规范社会行为、解决社会问题、化解社会矛盾、促进社会公正、应对社会风险、保持社会稳定等诸多方面做到与社会管理相适应，防止个案的文化经营事件产生蝴蝶效应。（三）公权力与私权利相交叠加，使知识产权保护与公共文化利益的维护面临更加复杂的局面在经济全球化进程不断加快，国际文化交流与合作不断加深的趋势中，对知识和智力资源的创造、占有和运用，已成为世界各国提升核心竞争力、增强综合国力的战略选择。作为现代产权制度的重要组成部分，知识产权保护的作用和地位日益突出。文化市场知识产权保护工作，不仅是国际关注的问题，也是国内面临的问题；不仅是文化单个领域的问题，也是涉及全局的问题；不仅是当前存在的问题，也是长期困扰我们的问题；不仅是文化市场管理的问题，也是关乎文化产业健康长久发展的问题。与国外知识产权保护以司法保护为主不同，我国当前在知识产权保护上实行的是行政执法和刑事司法相衔接的保护体制。这样的保护体制决定了文化市场在知识产权保护中作用凸显、职责重大。国际上，近年来在WTO知识产权案和市场准入案中，对我国加强行政执法保护的要求和压力日趋增大。在国内，2011年全国文化市场知识产权保护的案由在全年执法案件中的比例提升至30%左右。在强化打击力度、加大保护措施的基础上，要创新机制，协调、平衡好知识产权保护的各方利益和相关执法边界，才能基于我国经济发展水平、产业发展现状和市场管理能力，有效地做好保护工作，不失偏颇。一是处理好公权力与私权利的关系。知识产权从法律权属上归根结底是指以满足个人需要为目的的权利，即私权。而行政执法则是以维护公益为目的的公团体及其责任人在职务上的权力，亦称为国家权力或公共权力，即公权。在社会关系的调整中，公权与私权通过不同方式既相互独立又互为补充。由于我国是行政执法与刑事司法相衔接的保护体制，行政执法的公权力既要维护私利最大化实现，保护国家得以产生、存在和发展的合理性基础，同时又不能滥用公权，为利益集团所绑架。二是协调好行政保护的资源配置。行政执法从职责属性上看是有限执法，其行政资源是有限的，其职责功能也是特定的。它是以维护公共利益为前提，通过监督管理，对可能造成私权损害的行为进行纠偏和匡正。只有在侵犯知识产权的行为造成公共利益的损害时，它的介入才是公正、合法、有效的。在知识产权领域公共利益主要包括公共传播、公共秩序、公平竞争、公共安全、公共道德等五个方面。体现在执法实践中，即需对屡次侵权、恶意侵权、内容违规侵权、经营性侵权等违法行为予以查处。三是把握好知识产权保护与国家文化安全维护的尺度。在经济全球化进程中资本主义强势文化的扩张，是通过形成西方的文化霸权和第三世界对西方的“文化归附”实现的。例如，在网络音乐市场中，西方国家利用全球范围内互联网法制普遍缺失的情况下，以百万级的数量向我国进行音乐产品的倾销，造成我国音乐产业萎靡、原创产品不振。同时，又在WTO的规则下，攻击我对其知识产权不保护和市场不开放，以穷竭我国行政的、刑事的、司法的资源维护其利益。因此，在文化市场执法中要把握好知识产权保护与国家文化安全维护的尺度，从被动的不平等的文化支配，转向积极的主动的文化选择，实现多元文化的交汇、共处、共生、协调和平衡。三创新发展文化市场发展的不竭动力需要运行有序的文化市场秩序作保障。健康的文化市场环境又依赖于规范高效的文化市场管理，而管理有效的核心则在于体制机制。在创新文化管理体制中，创建适应文化大发展大繁荣的体制机制是文化行政的创新重点。（一）双三角的管理结构与行政机关垂直管理海关、金融、工商等不同，文化市场是以属地管理为主，地方文化行政部门，既受本级政府统一领导，同时接受国务院或上级政府主管部门的业务指导，形成了全国文化市场管理的“双三角”结构（见图1）。图1政策规制“倒三角”如图1所示，文化市场的管理政策制定主要集中在中央与各省级文化行政部门。地市、县区级文化部门多为执行政策的角色。如此，政策的统一性和连贯性得以实现。在此结构中，省级文化主管部门既是政策的执行者，也是政策的制定者，在执行中央相关政策规定的总体框架下，因地制宜，根据本地的实际情况进行调整和细化，出台指导本地工作的规章制度。如图2所示，文化市场监管和执法工作主要集中在市县文化市场综合执法机构。它们是文化市场的一线管理力量。中央与省级文化行政部门渐次地充当业务指导的角色，它们不参与具体的监管处罚工作，而是对市场监管和执法过程中出现的各类新问题、新现象进行宏观把握，并给出指导意见。图2监管执法“正三角”（二）文化体制改革中的市场管理结构调整基于双三角形管理结构，有效地整合管理资源、创新体制、激活机制，成为文化市场管理的改革方向与改革重点。党的十七大和十七届六中全会提出，在文化市场领域“构建统一开放竞争有序的现代文化市场体系”。在这个目标中，文化市场管理结构调整与制度安排成为题中应有之义。2004年，文化领域进行了综合行政执法改革试点，其后不断加大力度，2010年底此项改革已基本完成。主要内容有两个：一是建立文化市场管理的责任主体，即整合副省级及副省级以下城市文化（文物）、广电、新闻出版（版权）各行政部门，实现三局合一，形成新的责任主体；二是整合副省级及副省级以下城市文化（文物）、广电、新闻出版（版权）范围等执法队伍，形成合一的综合执法队伍，用被授权或委托的方式，行使文化市场相对集中的行政处罚权。这样的制度安排，厘清了文化市场管理中多头管理、政出多门的关系，将政策制定与行政执法相对分离、相互监督，形成清晰的管理格局，产生完整并有机结合的“平行四边形”管理结构。如图3所示，在“平行四边形”的管理结构中，通过政策规制与监管执法的双向融合统一，实现了中央、省级、地市级、县区级的有机搭配，既体现中央及省级部门的宏观指导、整体把握作用，又充分发挥基层监管执法第一线的力量作用，实现执法重心下移。图3监管处罚与政策规制有机结合“平行四边形”目前，各级文化行政部门正加快进度、加大力度推进综合执法改革。作为改革内容之一的行使行政处罚权的综合执法队伍改革进展顺利，地市级机构组建率达99%，县区级机构组建率达92%。与此同时，各地的文化市场管理