扬州市土地市场现状与发展研究

扬州市土地市场现状与发展研究

土地市场既有与其他市场一样的共性，即受市场经济规律的支配，又有其特殊性，是一种垄断的竞争市场，深受政府调控的影响。在土地市场中，政府既是参与者又是管理者，因此，研究土地市场的现状及其发展对政府的宏观决策具有重要意义。一2011年扬州市土地市场发展的状况和特征2009年是本轮房地产调控的开始之年，2010年是中国房地产市场的调控之年，而2011年是调控政策进一步升级和加深的一年。2011年1～9月份全国多数城市房地产成交量下降，交易价格松动。在这种宏观环境背景下，扬州市1～9月份土地市场开始向理性的合理状态回归，土地供应总量稍有下降，土地出让总成交量减少，出让综合成交价格有所上升而溢价率下降。（一）土地供应1.供地总量及供应结构2011年1～9月份，土地供应总量18490.89亩，与去年同期相比减少11.58%，其中商业服务业用地2601.63亩，占供地总量的14.07%，同比增长21.61%；住宅用地5458.71亩，占供地总量的29.52%，同比减少14.51%；工矿仓储用地8782.42亩，占供地总量的47.5%，同比减少13.54%；公共管理与公共服务用地499.34亩，占供地总量的2.7%，同比减少42.8%，交通运输及其他用地1128.98亩，占供地总量的6.11%，同比增长80.15%；其他用地19.81亩，占供地总量的0.11%（如图1和图2所示）。从图1可以看出，土地供应总量2011年1～9月份较2010年同期少，除商业服务业和交通运输用地供应量比2010年同期有增长外，其他各类用地同比减少。从图2可以看出，2011年1～9月份在土地供应总量中，供应量最大的是工矿仓储用地，其次是住宅用地和商业服务业用地，三类用地的供应比例总和超过90%。图12011年1～9月份土地供应量同比变化图22011年1～9月份土地供应结构2.土地供应时序和区域分布2011年1～9月份，土地供应并无规律可言。一季度供应较多，二季度相对最少，三季度相对较多（如图3所示）。在1～9月份土地供应总量中，市直最多，其次是仪征、江都和高邮（如图4所示）。图32011年1～9月份各月土地供应量图42011年1～9月份各县（市、区）土地供应总量（二）土地出让成交1.土地出让成交量全市土地出让成交量同比下降。2011年1～9月份，全市土地出让成交量为15551.31亩，同比下降11.84%；其中商业和住宅用地出让成交6763.39亩，同比下降9.89%；工业用地出让成交8787.91亩，同比下降13.28%（如图5所示）。图52011年1～9月份土地出让成交同比变化2.土地出让成交价格2011年1～9月，全市土地出让成交综合价格为86.37万元/亩，同比上升36.18%；其中商业和住宅用地出让成交平均价格183.54万元/亩，同比上升39.1%；工业用地出让成交平均价格11.58万元/亩，同比下降8.59%（如图6所示）。图62011年1～9月份土地出让价格同比变化二影响扬州市土地市场发展的因素分析土地市场与其他市场一样，受市场供求关系的影响，而土地市场的供求关系，又和房地产市场息息相关，土地市场的“需”来自于房地产市场供给方的“求”。房地产市场状况良好，土地市场就会形势大好；房地产市场低迷，土地市场随之冷清。除此之外，土地市场还受政府宏观政策的影响，宏观政策一方面可以调控房地产市场，最终调控土地市场；另一方面，土地供给也是政府调控房地产市场的重要手段，因为政府是土地市场供求关系中的供方，供给土地的数量和类型由政府决定。地方政府作为土地的经营者，一般会根据房地产市场的需求供给相应的土地数量，而中央政府作为市场的调控者，会将土地的供给作为一种调控手段。因此，对于土地市场这种垄断性的竞争市场而言，市场因素和政策因素相互交叉影响。（一）房地产宏观政策调控奠定了扬州市土地市场的基调自2009年12月份本轮调控政策实施以来，从利率、税收、信贷等经济手段，到限购、限价等行政指令性手段，从局部限制到全国范围一刀切，调控手段逐渐增多、调控政策持续升级。一系列调控政策的出台，一方面使开发商对房地产价格和销量的预期下降，开发商拿地变得理性；另一方面，开发商拿地资金成本增加、资金链紧张。1～9月全国133个城市共推出土地19386宗，累计供应量87446万平方米，同比增加13%；其中住宅类用地（含住宅用地及包含住宅用地的综合性用地）5722宗，累计供应量30580万平方米，同比减少12%；累计成交量25068万平方米，同比减少8%。在这种持续的宏观调控政策和房地产需求逐步回归理性的环境下，全市土地供应量和土地成交量同比都有所降低。（二）土地利用总体规划的“真空期”和用地审批周期延长，影响全市土地供应扬州上一轮土地利用总体规划是以1996年为基期年，2010年为规划目标年，规划期为1997～2010年。至2011年，上一轮规划已经到期，需要以新的土地利用总体规划作为用地报批的依据。而扬州市新一轮土地利用总体规划（2006～2020年）正在等待国务院的审批，由此出现了土地利用总体规划的“真空期”。从2011年起，国务院上收22个城市的建设用地审批权，扬州是其中之一，按照“新增城市的土地利用总体规划确定的中心城区范围内农用地转用和土地征收须报国务院批准”的规定，用地审批的周期明显延长。土地利用总体规划的“真空期”和用地指标审批周期延长是影响全市2011年1～9月份供地量较同期少的重要原因。由此从另一方面也可以看出，中央政府可以通过增加或者减少各地的土地供应，来调控房地产市场。（三）扬州的城市特质造就全市土地市场特点在这轮调控中，截止到10月份，扬州还不是限购城市，但扬州位于已限购区域中心城市（南京、苏州、无锡等地）周边，外地人购房比例较高。同时，扬州是国务院首批公布的24座历史文化名城之一，获“全国最佳人居环境奖”和“联合国人居环境奖”，同时也是全国森林城市，全国文明城市和全国生态城市正在创建当中，每年“烟花三月国际经贸旅游节”和“世界运河名城博览会”的举办让扬州这座城市受到越来越多的关注。“精致扬州”、“创新扬州”的建设让扬州城市变得更加秀美、更有活力、更适合人居。扬州的这些特质让扬州的土地市场较之于其他城市具有更明显的特点。1～9月份，虽然土地出让成交量下降，但在全国土地市场迈进底价或低价时代之时，全市房地产用地的综合成交价格却有一定程度的上涨，且土地拍卖市场中无一流标现象。当然，地价也具有一定的滞后性，当前的地价水平并不完全是当前房价的反映。三未来一段时期全市土地市场的发展态势未来一段时间，土地市场的发展态势取决于经济社会发展形势，取决于国家宏观调控政策的实施力度和房地产市场的发展状况。2011年四季度国内货币和信用扩张趋势虽然仍在紧缩周期，但依然维持在高位运行，可能到2012年才有望转为稳健；地方政府维持高地价动机仍然会非常强烈；开发商逐利动机2011年有所调整，2012年有可能会进入相对困难的年份，所以捂盘惜售等情况会有所缓和；其他行业资金进入房地产行业的动机已经进入观望期，2012年可能会开始下降；投机者的投机需求已经开始减弱；自住购房者的刚性需求现在已经在进入观望期；保障性住房建设进度2011年已经开始逐步落实，2012年会加速；各种调控房地产措施的执行力度，2011年效果已经开始显现，2012年的执行力度可能会继续保持。因此，2011年四季度至2012年，中央政府如果继续执行严格的房地产调控政策，全国土地市场继续得到调整并逐步形成新的市场均衡，供应量和成交量会有所下降，但不会有很大的降幅，保持在一个相对稳定的水平。就扬州而言，下一阶段土地市场会出现以下发展态势。（一）2011年四季度土地供应会出现一个小高峰从土地供应节奏看，一般一季度为供地的低谷，二季度土地供应开始增加，三、四季度则达到土地供应的高峰。2011年1～9月份，由于供地周期和审批时间相对延长等问题，扬州市的土地供应计划没能按期完成，预计到第四季度，会出现土地供应的一个放量过程，但就成交而言，由于受宏观调控政策影响，房地产经营性用地的成交量会有所下降，成交价格会稍有下降，向理性的合理区间回归；而工业用地及其他用地，尽管宏观经济形势并不是非常乐观，但由于受房地产调控政策的影响较小，且一至三季度上报的用地项目逐步批准，工业用地的成交量会有一个比较大的增幅。（二）2012年土地市场供应充足，经营性用地成交量预期下降房价高，是因为地价高，是因为土地供应量不足，是因为实行了土地招拍挂制度，这一直是房地产商高房价的借口。为了避免成为开发商高房价的借口，国土资源部在2011年4月份新闻发布会上明确提出：适当扩大增加普通商品住宅用地的供应量，加大对闲置房地产用地的清理力度，防止圈地、囤地发生，同时要继续完善招拍挂制度。因此，预计在未来一段时间，商品房用地供应计划会有明显增长，土地招拍挂制度也将会进一步改进，土地成交不一定是价高者得。尽管未来一段时间土地供应量会有所增加，但如果国家继续实施严格的房地产调控制度，土地市场中房地产开发商的需求会降低，供大于求，成交量取决于需求，因此未来一段时间经营性用地的成交量会下降。同时，成交价格由于受不以价高者拿地和开发商趋于理性的影响，成交综合价格可能会有所下降。（三）保障房用地供应量增加2011年，我国要开工建设保障性住房和棚户区改造住房1000万套，未来5年，我国计划新建保障性住房3600万套。全国2011年上半年仅完成全年供地计划的26%，这意味着，未来一段时间全国保障房用地土地供应量将持续增加，保障性住房及中低价位商品房土地供应将继续保持70%以上。因此，今后一段时间保障房用地的供应量和成交量将增加。四对调控扬州市土地市场发展的建议地方政府既是土地市场的参与者、管理者，又是调控土地市场的执行者，未来一段时间，针对房地产市场状况和全市土地市场发展特点，政府如何既做好一名合格的市场管理者，又做好一位理性的经营者，特提出以下建议。（一）制定科学合理的土地供给计划未来一段时间，政府应实施以需求为主的供需双向调控，要在分析全市城市化水平、经济发展水平、房地产市场发展状况等基础上，确定土地需求的数量、时序，编制科学的土地供应计划，在不同的时期投放不同的土地数量及其结构，达到宏观调控总量的目的，从而既保障经济建设发展用地的需求，又能切实保护好有限的土地资源。（二）提倡“限房价，竞地价”的供地方式地价是影响房价的成本因素，但不是决定性因素，影响房价的决定性因素仍然是市场的供求状况，尽管房地产市场的供求状况受国家宏观调控政策的影响，供大于求，价格下跌；供不应求，价格上涨。土地的需求来源于房地产开发，地价的高低取决于开发商对房价的预期。房价太高，老百姓无法承受；房价低，成交的地价低，政府的土地经营收入会有所下降，在这当中，地方政府如何平衡好作为公众服务者和土地经营者的关系至关重要，“限房价，竞地价”也许是土地市场中一种不错的供地方式。政府可以根据全市的经济社会发展水平、人民的收入水平、建设成本、周边地区的房价等因素确定一个老百姓能接受的合理房价，在竞拍土地时规定建成后的房价水平，以此为基础来竞拍地价。这样，一方面可以保障老百姓买得起房，另一方面也可以保证政府收益，当然，开发商也可以得到合理利润，从而最终达到“三赢”的目标。（三）盘活存量国有土地的供给来源主要有两个途径：一类是通过土地征用、农用地转用等手段将集体土地转变为国有土地后通过土地市场进行交易，视为新增用地；另一类是原来就为国有土地，通过拆迁、置换等手段将土地包装后重新上市。利用增量土地牵涉土地征用、农用地转用等指标限制问题，而利用存量土地不存在这些问题，但开发拆迁成本较之于增量土地高，相比之下，地方政府更愿意利用增量土地。但城市规模的扩大，不一定就是外延的发展，在现阶段，更应当注重内涵的挖掘。利用城市新增用地，尽管城市外延扩大了，但城市基础设施、道路交通等一系列配套都需要同步跟进，还面临着用地指标、保护耕地红线等的压力；而利用存量土地，不仅可以节约集约用地，还可以共享基础设施，将城市建设得更为精致。扬州市城市土地的利用率、单位土地平均投资强度、单位土地面积GDP和苏南相比仍有一定的差距。因此，要将增量土地和存量土地纳入供地计划，同时遵循“先存量，后增量”的原则，尽量盘活存量土地，防止一味扩大城市规模，引起建设和管理资金增加、财政负担加重、土地资源