我国失业保险制度的现状与发展

我国失业保险制度的现状与发展

失业保险制度是国家依法建立的，参保人依法履行缴费义务，对因失业而暂时中断收入来源的劳动者提供相应的物质和服务帮助的制度。十八届三中全会提出要“增强失业保险制度预防失业、促进就业功能，完善就业失业监测统计制度”。失业保险是社会保险的主要项目之一，是社会保障体系的重要组成部分，对帮助劳动者抵御失业风险、保障基本生活发挥了重要的作用。一失业保险政策与法规综述（一）中央层面的政策法规当前，我国颁布的失业保险政策法规主要是1999年1月施行的《社会保险费征缴暂行条例》《失业保险条例》和2011年7月1日施行的《社会保险法》。上述文件对失业保险制度的覆盖范围、缴费水平和方式、基金管理方式、待遇领取条件和标准等做出了明确规定。上述文件颁布之后，我国相关部门陆续出台了《关于事业单位参加失业保险有关问题的通知》《失业保险金申领发放办法》《关于适当扩大失业保险基金支出范围试点有关问题的通知》等，对失业保险制度实施的相关问题进行了补充说明。这些文件构成了目前我国实施失业保险的制度基础，为失业保险制度的建立提供了政策和法律依据，对促进失业保险乃至社会保险制度的发展和完善具有重要意义。（二）地方层面的政策法规在国家政策法规的基础上，各省级人民政府参照国家出台的文件，结合各自的经济发展状况及居民生活水平等因素，对失业保险制度的覆盖范围、缴费基数、缴费比例、基金管理方式、领取期限、申请程序和方式以及领取失业保险金期间的其他待遇等进行了部分调整，发布了各省份的失业保险规定。例如，《北京市失业保险规定》参照国家《失业保险条例》，调整了失业保险的缴费比例、领取期限等内容。文件指出，单位缴费比例为1.5%，职工缴费比例为0.5%，职工个人缴费基数不超过上一年本市职工月平均工资的300%；领取期限根据失业人员失业前累计缴费时间确定，最长领取期限为24个月；此外，文件对缴纳失业保险时个人所得税问题、领取失业保险金期间的医疗补助金与抚恤金等问题，也给出了详细规定。《上海市失业保险办法》规定，失业保险制度的覆盖范围除国家规定的企事业单位以外，还包括国家机关和社会团体；此外，文件对失业保险金的申领审核、领取条件、领取时间和标准也进行了调整。《广东省失业保险条例》指出，失业保险的覆盖范围包括本省行政区域内所有企业、机关、事业单位、社会团体、民办非企业单位、城镇个体经济组织及与之形成劳动关系的劳动者。二失业保险制度历史回顾及发展趋势分析（一）城镇登记失业情况1.全国城镇登记失业人数及失业率从全国城镇登记失业情况来看，改革开放以来，全国城镇登记失业人数及失业率呈现波动趋势（见表1），这与国家整体的经济发展、人口增长等因素有关。2002～2012年，全国城镇登记失业人数缓慢增长，从2002年的770.0万人增加到了2012年的917.0万人，年均增长率约为1.8%，除2008年、2009年受国际金融危机影响，全国城镇登记失业人数年增长率超过4%以外，其他年份的同比增长率均低于4%。表1全国城镇登记失业情况与发达国家相比，我国的失业率不是很高。[1]尤其是在2008年国际金融危机发生后，我国的城镇登记失业人数和失业率并没有出现较大波动，这些都得益于我国应对国际金融危机所采取的一系列调控措施。但是必须注意的是，发达国家的失业率一般通过抽样调查得到，是调查失业率，中国的失业率通过失业者在政府主管部门进行失业登记统计得到，是登记失业率，而且统计范围仅包括城镇就业人员，因此不能简单与外国失业率进行比较。2.各地区城镇登记失业情况从2012年各省份城镇登记失业率来看，各省份（不含港澳台地区）城镇登记失业情况差异较大，城镇登记失业率最高的为4.2%，最低的为1.3%。城镇登记失业率最高的三个省份分别是湖南、宁夏、黑龙江，均为4.2%；其次是四川和云南，均为4.0%。除这五个省份外，其他省份的登记失业率都低于4.0%。城镇登记失业率最低的是北京（1.3%），其次是海南（2.0%）、广东（2.5%）、西藏（2.6%）、甘肃（2.7%）、浙江（3.0%）、江西（3.0%）。其余19个省份的登记失业率均保持在3.0%～4.0%。（二）失业保险制度1.失业保险覆盖范围《失业保险条例》规定，城镇企事业单位、城镇企事业单位职工必须缴纳失业保险费。其中，城镇企业包括国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业以及其他企业。条例规定，失业保险制度的覆盖范围包括城镇所有企事业单位及其职工。从人力资源和社会保障部公布的数据来看，2002～2013年，参加失业保险的人数逐年增加，制度覆盖面不断扩大。2002年，全国参加失业保险人数为1.02亿人，到2013年，这一数字增长为1.64亿人，年均增长幅度为4.4%，尤其是2006年以来，除2007年、2009年外，其他年份的增长速度均保持在5%以上；参保人数与就业总人数的比例基本在14%～20%，并且呈逐年提高的趋势。从领取失业保险金人数看，2002年以来，全国领取失业保险金人数逐步减少，仅有个别年份略有上升。2002年，领取失业保险金人数为440万人，到2013年，这一数字下降为197万人。除2004年、2012年的领取失业保险金人数呈正增长之外，2002～2013年的其他年份都呈负增长，2005年的下降幅度最大（-13.6%），其次是2007年（-12.5%）和2010年（-11.1%）。领取失业保险金人数与就业总人数的比例在0.3%～0.6%。表2全国失业保险覆盖范围变化趋势2.失业保险缴费水平全国各省份对失业保险缴费的规定有所不同，但大多以本人上年度月平均工资或本人每月工资总额为缴费基数，不超过当地上一年度职工月平均工资的3倍。失业保险缴费比例多参照国家规定，单位按照2%的比例缴纳，个人按照1%的比例缴纳，也有个别省份略有调整，如北京市单位缴费比例为1.5%，个人缴费比例为0.5%（见表3）。表3部分省份失业保险金缴费比例3.失业保险基金情况从全国失业保险基金情况来看，失业保险基金收入、支出、累计结余基本呈现逐年增加的趋势。在失业保险基金收入方面，2002年以来，每年基金收入逐步增加（2009年除外）。增速最快的是2011年（42.0%），其次是2008年（23.9%）、2012年（23.4%）、2007年（22.6%），其余年份的基金收入增速基本保持在12%～17%。在失业保险基金支出方面，除2005年和2006年外，每年的基金支出也逐年增加，年均增速为10.0%。其中，支出增速最快的是2009年（44.5%），其他年份的增速均低于20%。在失业保险基金的累计结余方面，总体来看，累计结余呈现逐年增加的趋势，但各年度增长速度有所波动。增速最快的是2006年（38.6%），最慢的是2010年（14.8%），2002～2013年平均增幅为27.5%（见表4）。综合分析失业保险基金数据，可以看出，失业保险基金的变化与经济发展存在正向的相关关系。2009年，受国际金融危机影响，我国经济增速下降，失业保险基金收入增速随之降低，与此同时，失业保险基金的支出大幅增加。4.失业保险待遇水平按照《失业保险条例》的规定，各省份可在国家政策框架内，根据本省份份实际情况自行确定失业保险金标准。表5选取东、中、西部有代表性的省份和城市为对象，将2013年的失业保险金标准与当地最低工资和社会平均工资进行比较分析。表4全国失业保险基金变化趋势表5部分省份和城市失业保险金水平与当地工资情况从公布的统计数据来看，各地失业保险金的水平存在一定差异，但均低于当地最低工资和社会平均工资。在统计的7个省份和城市中，失业保险金与最低工资比例最高的是成都市（80.0%）、深圳市（80.0%）、郑州市（80.0%），其余省份和城市均低于80%，比例最低的是新疆维吾尔自治区（55.7%），各地的比例相差较大。失业保险金与社会平均工资比例最高的是深圳市（31.2%），最低的是北京市（17.3%），最高比例接近最低比例的两倍。总体来看，我国失业保险金水平较低。据统计，2009年全国平均失业保险金水平为387元/月（同年全国城镇单位就业人员平均工资为2687元/月），远低于国际上失业救济金的平均水平（一般为在职职工工资的50%）。[2]三失业保险制度问题分析（一）失业保险覆盖面不大统计数据显示，目前我国失业保险尚未能覆盖全部劳动人口。2012年底，我国失业保险参保人数为1.52亿人，仅约为城镇就业人数3.71亿人的41.0%，约为全国就业人数7.67亿人的19.8%。从失业保险的覆盖范围来看，参加失业保险的主要是国有企业、事业单位等中的“正规就业”群体，大量个体工商户、灵活就业人员等失业风险较大的人员仍然排除在失业保险之外，而这些人员往往受教育程度低，就业面窄，抵御失业风险能力弱，应当是失业保险的重点覆盖群体。因此，我国失业保险的覆盖面亟待进一步扩大，把大量失业风险高的人员吸纳进来，发挥失业保险的作用。（二）失业保险统筹层次低《社会保险法》规定，除养老保险基金外，其他社会保险基金逐步实行省级统筹，具体时间、步骤由国务院规定。《失业保险条例》规定，在直辖市和设区的市，失业保险基金实行全市统筹，其他地区的统筹层次由省、自治区政府规定。目前除上海、北京等实行了市级统筹外，其他多数省份尚未实现市级统筹，更达不到省级统筹。失业保险统筹层次低，对不同地区间人员流动、失业保险基金的统一调配和有效使用都有不利的影响。一方面，由于失业保险统筹层次低，劳动力在不同地区间流动时，以前的参保权益难以及时、有效地转移接续，使得跨地区就业的劳动者参保难以达到享受失业保险的条件，带来职工缴费积极性不高、失业保险监管不力等问题。另一方面，统筹层次低导致失业保险基金不能互相调剂，基金有结余的地区无法调剂到基金缺口较大的地区，大量失业者缺乏足够的保障，使得基金的使用效率过低，失业保险的风险保障功能被削弱。此外，地区间的缴费负担情况各异，往往经济落后的地区就业机会少，劳动者失业风险大，缴费负担反而重，增加了征缴难度。（三）失业保险待遇标准低与发达国家相比，我国失业保险的待遇标准过低。有的地区失业保险金与社会平均工资的比例低于20%，既难以满足失业人员最基本的生活支出，起不到应有的失业风险保障功能，又难以提供失业者足够的资金用于寻找到新的岗位就业，促进再就业的功能也没有发挥出来，很难给予失业者及时和足够的保障。（四）失业保险基金累计结余大、保值难有研究认为，参照国际惯例并结合我国实际情况，失业保险基金的结余额度应以6个月的支出额为宜。[3]2002年以来，我国失业保险基金累计结余连续增长，年平均增长率达到27.8%，2013年底，基金累计结余是当年基金支出的近7倍，这一规模也大大超出了一些发达国家的标准。[4]在现行的制度体系下，失业保险基金的投资渠道有限，面对经济的高速增长和物价的持续上涨，难以实现基金保值增值。四对策建议近年来，失业保险制度的发展呈现了良好的势头，覆盖面不断扩大、基金累计结余规模持续增大、待遇标准逐步提高，一定程度上发挥了抵御失业风险和促进再就业的作用。但是失业保险制度实施过程中也暴露了一些问题，应当进一步完善制度设计，加大政府调控力度，扩大政策宣传效应，提高单位和职工参保积极性，推动失业保险制度长期、稳定、良性发展。（一）扩大失业保险覆盖面在现有制度覆盖范围基础上，按照国家政策要求，充分发挥各级地方政府的作用，积极制定多种扩面征缴措施和办法，将所有存在失业风险的劳动者都纳入覆盖范围。尤其要重视个体工商户、私营企业与乡镇企业从业人员、灵活就业人员等的参保问题，完善上述人员的参保、缴费、权益转移接续和待遇领取办法。同时，还应加大失业保险的宣传力度，促使其积极主动参保，推动失业保险工作顺利开展。（二）提高失业保险统筹层次当前，全国范围内失业保险统筹层次整体偏低，直接导致部分地区出现缴费负担重、劳动者参保积极性不高、保险地区间转移接续困难、失业者权益记录分散以致不符合领取条件等一系列问题。因此，应当尽快提高失业保险统筹层次，从缴费标准、基金管理到待遇支付，先实现市级、省级统筹，再逐步过渡到中央统筹，消除制度壁垒，促进劳动力自由流动，加强失业保险基金的调剂互补作用，切实保障失业人员的生活。（三）提高失业保险待遇标准国际上一般以个人失业前一定时期内的平均缴费工资为基数，来确定失业保险金的支付标准，体现权利和义务对等的原则。针对我国失业保险待遇低的问题，可以参照国际惯例，以失业人员之前在岗时的工资或当地社会平均工资为基数，兼顾