徐州市肿瘤医院创新实践公私合营QR-PPP模式

徐州市肿瘤医院创新实践公私合营QR-PPP模式

一机构概况（一）政策背景《中共中央国务院关于深化医药卫生体制改革的意见》（2009年3月）、《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》（2010年5月）先后提出“鼓励社会资本参与公立医院改革”的卫生改革战略。2013年11月，党的十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提出：“鼓励社会办医，优先支持举办非营利性医疗机构。社会资金可直接投向资源稀缺及满足多元需求服务领域，多种形式参与公立医院改制重组。”这为社会资本参与公立医院改革进一步明确了政策导向和依据，同时说明国家政策的顶层设计者的态度：鼓励社会资本参与医疗卫生行业将成为“新常态”。2013年12月，国家卫生计生委、国家中医药管理局联合发布了《关于加快发展社会办医的若干意见》，从放宽举办主体、服务领域要求以及大型医用设备配置等几个方面加大对社会办医的支持力度，同时，要求通过支持重点专科建设、支持引进和培养人才、允许医师多点执业、支持提升学术地位、支持开展信息化建设等五个方面，支持非公立医疗机构提升服务能力。这表明国家卫生计生委进一步加大了社会资本参与公立医院改革的力度，并积极出台相关配套政策的思路。（二）医院现状徐州市肿瘤医院是一所由公立综合医院转型发展的三级公立肿瘤专科医院，医院2008年被列入省公立医院改革试点后，经过全院职工的共同努力，床位规模由500张增加到1200张，业务收入由不足1亿元增长到近6亿元，市重点专科也增加到了11个，医疗服务能力得到了很大的提升。但是，在“发展空间受限，政府投入有限”的情况下，医院也遇到了发展瓶颈，在现有条件下医院整体水平和服务能力很难再有进一步的发展和突破。市委市政府、市卫生和计划生育委员会经过科学分析和反复论证，徐州市肿瘤医院决定于2013年引入公私合作制（Public-Private-Partnership，PPP）模式，在保证“医院国有属性不变、公益职能不变、职工身份不变、政府监管不变”的前提下，进行医院发展体制改革。（三）改革目标一方面，徐州市肿瘤医院通过引入社会资本，扩充发展空间和资金，能够更快更好地提升医院整体水平和服务能力。另一方面，区域内医疗卫生资源配置，通过增加医疗资源，扩大服务供给，满足人民群众多层次、多元化的医疗服务需求，同时有利于建立竞争机制，提高全市的医疗服务效率和质量，完善医疗服务体系。这也是新医改鼓励社会资本办医的基本目的。二改革亮点（一）创新性提出QR-PPP概念公私合作制（PPP），即政府、营利性企业和非营利性组织基于某个项目形成的相互合作关系的形式，通过这种合作形式，合作各方可以达到比预期单独行动更有利的结果。公私合作不是为了减少政府投入，而是为了提升政府投入效率，使国有资产和资本资源实现公私共享，提高人力资源和信息资源的利用率，最终达到资源利用最大化的目的。徐州市肿瘤医院对社会资本参与公立医院改革进行了积极探索，经过政策分析和实地调研，反复论证，创新地提出新型混合所有制改革战略——基于公立优质资源参与的公私合作制（Public-PrivatePartnershipBaseonQualityResource，简称为QR-PPP）。采取“国有资产+优质资源（国内一流医院）+社会资本”的方式。在调动职工积极性、稳定人才队伍、保持公益性和平衡社会资本逐利性上寻求有效的结合点。（二）实施过程1.面临的问题（1）医院的公益性和资本的逐利性之间的冲突。社会资本投入营利性医疗机构要求一定的报酬或利润，这是符合市场规律的。但如果没有良好的机制引导和监管，对利益的过度追求必然会与医疗卫生的公益性相冲突。当前，我国的公立医院作为公益性的主体，已表现出明显的趋利性，更何况社会资本投资的医疗机构。因此，如何协调营利性或非营利性医疗机构的社会资本趋利性与医疗卫生公益性之间的矛盾，是一个无法回避的难题。（2）医院职工身份“在编”和“不在编”的矛盾。由于历史原因和传统观念，医院职工，特别是45岁以上的专业技术人才，对于改制后事业编制身份的走向仍然很关注。改制后，医院如何妥善处理好老职工的身份、待遇等问题，至关重要。应避免职工思想较大波动，保持医院人才队伍的稳定性和人才工作的积极性。（3）公立医院和民营医院社会认可的分歧。长期以来，公立医院一直主导我国医疗服务市场，形成了较好的社会认可度和公众信任度。非公立医院，尤其是民营医院，虽然近几年发展快速，但总体而言，非公立医疗机构依然存在规模小、筹资困难、优质医生资源短缺、负面影响较大等问题。由全民所有制的公立医院改为社会资本参与的股份制医院，保持社会认可度将是医院运行管理工作（医疗质量、医疗技术、人才队伍等方面）的主要目标之一。2.具体做法（1）确立新型混合所有制改革战略。徐州市政府以我院的资产资源和新规划医疗用地入股，引进社会资本入股建设新的综合性医院，由我院综合科室使用。原医院仍保留，重点发展肿瘤专业，同时引入一家国内一流医院为主要业务技术合作方和经营管理者，将本地资源（市肿瘤医院）、优质资源（省人民医院）、社会资本（三胞集团）进行有效结合。首先，政府方和资本投资方共同委托第三方，对原医院的固定资产和无形资产进行评估。其次，徐州市政府、技术合作方和资本投资方共同签订改革协议，资本投资方对新建医院控股超过50%。在PPP模式的基本框架下，三方积极探索政府监管到位、股权结构明晰、责权利对等的新型合作模式，并在调动职工积极性、保持公益性和平衡社会资本逐利性上寻求有效结合点，形成新型混合所有制的改革战略。（2）构建新型运营结构。PPP模式下，徐州市肿瘤医院将构建起三级综合医院（新建）、三级专科医院（肿瘤医院）和社区卫生服务中心联动的分级诊疗体系，搭建后勤保障、药品物资供应、临床病理检验集中化运营平台，开展远程会诊和协作诊疗，成为紧密的区域性医联体。新建医院为三级综合医院，规划用地108.8亩，床位规模1500张，其中VIP病床500张。建筑标准完全按照国际JCI医院标准，已邀请台湾彰化基督教医院进行帮助设计。主要的区域有：综合门诊区、急诊区、医技区、住院病房区、科研教学区、行政办公区、后勤保障区、消毒供应区等。并购徐州市钢铁厂职工医院，在原址上改造建设徐州市职业病康复医院，以现有徐州市职业病医院为基础，增加康复医学，抗衰老医学等专科特色，设有职业体检中心、毒理室、中毒研究所等研究科室。床位规模400张，建设目标为淮海经济区唯一的职业病防治中心、医学康复中心。（3）构建新的医院管理构架。改制后的医院将实行董事会下的法人治理结构，由政府、投资方、管理方共同组成董事会，由医院职工代表、政府审计部门和投资方经济运营部门人员共同组成监事会。市政府委派的董事对医院发展规划、财务预决算、章程拟修、院长选聘、薪酬制度设计等有监督职权，并在涉及医院运营的重大决策和维护医院公益性的关键政策上，拥有一票否决权。这种管理模式已开始向标准市场化管理模式转型（这也是医院运行机制的改革探索），有助于加强医院运行绩效管理。（4）人员安置实行“老人老办法、新人新办法”。按照稳定、有序、可持续的原则对单位人员进行安排。徐州市肿瘤医院改制前的老职工，在改制后，原有事业编制人员身份和养老、医疗等各类社会保险等待遇不变，在岗人员干部行政级别不变。医院仍保留899个事业编制，对于原有的事业编制，老职工退休1名就核减1名，直至核减完毕。同时，市政府新增事业编制150名，用于新建医院引进市外高级专业技术人才。这样，既保证了现有人才的稳定性，又对新建医院的人才培养工作提供了有力保障。新招聘的医疗专业人才纳入江苏省人民医院统一培训，培训合格后，将由徐州市肿瘤医院使用和管理。（5）保持和逐步改革现有薪酬制度。按照改革方案和协议，现有职工的原有岗位工资、薪级工资、岗位津贴及生活补贴等，仍按照同等规模公立医院政策、标准发放，由徐州市人力资源和社会保障局核定，并随事业单位人员工资调整而调整。奖励性绩效工资部分按照股份制医院要求考核发放，明确提出标准不低于改革前肿瘤医院的各岗位（医、护、技、行政、后勤）人均水平，且随着医院发展逐年提高。（6）政府方给予相关优惠政策。为保障股份制医院的稳步发展，徐州市政府在用电、用水、用气、用热等方面，给予股份制医疗集团优惠政策，与公立医疗机构同价。股份制医疗集团下属各医院延续并执行各类城镇职工、城镇居民基本医疗保险和新型农村合作医疗定点政策，在充分考虑肿瘤医院作为肿瘤专科医院的特性和新医院建设的特殊需求情况下，参照徐州市同等规模的公立医院预付额度，适度提高，确定肿瘤医院和新建医院医保资金的预付额度，并根据诊疗量的提高逐年增加。改革后，医院享受同等规模公立医院的重点专科建设支持政策等。三效果评价（一）推动了非公立医疗机构的发展徐州市政府根据国家政策导向，推进医药卫生体制改革，积极鼓励和引导社会资本举办医疗机构，并出台相关政策促进社会办医疗机构健康发展，加快形成多元化办医格局，满足人民群众多层次医疗卫生服务需求。（二）提升了区域内医疗服务能力通过引入江苏省人民医院提供管理和技术服务，按照“走出去、请进来”的专家互动模式，部分科室如骨科、普外科、妇科等的技术水平已经得到长足发展，同时也为新建医院提供了人才储备。（三）建立了新型法人治理结构徐州市肿瘤医院探索的董事会治理下的法人治理结构，有助于加强医院运行绩效管理，实现公立医院内部权力机构的分权制衡。法人治理结构有利于提高公立医院的效率和决策科学性，有效避免出资者和经营者均越位的情况，提升了医院运行水平和管理能力。（四）构建了公立医院公私合作制的新型模式徐州市肿瘤医院“政府资产、优质资源、社会资本”的“三资”合作模式是新型的混合所有制模式，其总结出的一些工作经验，可以为各地出台公立医院改革中的一些配套文件和试点探索提供参考。四发展前景（一）将建立遵循董事会管理结构的现代医院管理制度在现代医院管理制度中，董事会结构的管理模式被认为是较为有效的管理模式。在公立医院管理中，受到“管办不分离”和“院长权力集约化”等条件的限制，很难将这种管理模式做到实处。但是实施公私合作制模式后，建立和有效运行董事会管理结构就具备了基本条件，监事会和医院管理层由董事会选举产生，对董事会负责。监事会行使监督职能，监督医院的各项工作。医院管理层行使管理医院日常工作的职能，受监事会监督，实现医院内部权力机构的分权制衡，提高决策科学性和管理效率。（二）将探索建立公平、科学的绩效分配制度建立以医疗增加值为考量目标的现代医院经济运行基本目标，提高医院运行效率的动力围绕工作量、工作质量和岗位劳动价