广州文化产业政策的创新与公共协商

广州文化产业政策的创新与公共协商

一文化产业政策与城市文化竞争力文化产业政策是构建城市文化竞争力的重要因素。在全面建设小康社会和加快转变经济发展方式的攻坚时期，党的十八大报告对扎实推进社会主义文化强国建设作出了新的全面部署，明确指出：实现中华民族伟大复兴，必须推动社会主义文化大发展大繁荣；建设社会主义文化强国，关键是增强全民族文化创造活力。文化产业政策具有综合特性。由于文化领域并非孤立领域，文化发展与国家产业政策、科技政策、社会公共管理、意识形态密切相关，在许多方面其实是交叉甚至重合的关系，科技、产业、公共领域与意识形态政策在很多情况下其调节规范的领域也涵盖了文化事务，因而也可以认为文化产业政策通常具有综合性特点。文化产业政策作为文化政策体系的一个有机组成部分，是以社会主义市场经济为基础，引导文化经济发展为目标，具有明显的经济政策功能。作为文化经济宏观调控的手段，它的根本任务是引导文化产业稳定持续发展并成为国民经济的支柱产业。通过创新文化产业的管理体制机制，规范文化市场的环境和次序，调整文化产业的结构布局，实现增强文化产业核心竞争力的目标。经验表明，文化产业政策的战略定位、政策规划及营造的市场环境直接关系到文化产业能否真正成为国民经济的支柱产业。科学地制定文化产业政策，可以鼓励竞争、反对垄断，提高文化的创新能力和核心竞争力，对营造良好的公共文化环境、确保公民文化权益的公平分享可以发挥重要作用。二政策制定的问题与局限近年来，虽然广州文化产业取得了可喜的成绩，一大批文化企业异军突起，文化产业在国民经济体系中的地位明显提高，具有地方特色的产业政策和产业规划也已初步建立，但是由于文化体制和社会管理体制改革的滞后，现行政策仍然带有鲜明的计划经济色彩，在文化产业全球化浪潮冲击下出现了很多问题。通过对近年来广州文化产业政策制定和实施过程的观察，我们发现，在文化产业政策领域还存在着一些突出的问题。（一）文化产业政策缺乏对相关政策资源的整合能力现行文化产业政策往往是由宣传、文化广电部门依据职权分别制定的，对各自分管的文化产业领域如演出、影视、广告的发展确实起到了一定的推动作用。但是，没有将与文化产业发展相关的如科技创新、知识产权保护、土地规划等政策纳入统一范畴，忽视了相关政策之间的融合性与关联性，没能对现行政策资源进行有效整合。这种政策构建状况降低了文化产业政策的系统性和执行力，影响了政策执行的综合效益。比如在编制城市总体规划、调整工业布局时，对利用原工业厂房建设的文化产业园区，没有作出详细规划和可操作性强的政策规范。文化产业园区建设的投资者既没有完全意义上的土地使用权，又不能以土地作为融资贷款的抵押物，一旦投资遭遇政策风险，投资者就会陷入进退维谷的境地（如高举创意大旗的红专厂不敌金融中心的宏伟蓝图，最终被宣布拆迁的命运）。要解决这些问题，急需政府各部门统筹协调作出更合理的政策安排。（二）政策配套措施缺乏创新精神文化发展需要整合城市的内部资源，同时更需要在各类促进政策方面拿出创新举措，包括在财政扶持、土地利用、人才奖励以及金融科技融合方面都需要拓宽眼界、提出新的政策思路，如此才能优化城市发展的政策环境、进一步会聚天下人才，吸引更多的社会资金投入文化领域，加速构建区域内的文化创新体系。首先，自国务院颁布《文化产业振兴规划》到现在，广州市还没有提出配套的政策措施，没有制定文化产业促进条例。至于文化园区土地利用、重点文化企业认定、设立文化产业发展专项资金及管理办法、民间文化投资的财税配套政策等，都没有成文规定。相反，同为改革试点城市的上海、深圳、北京却在近几年中制定颁布了大量的政策和实施细则，如近期上海先后颁行了《上海市金融支持文化产业发展繁荣的实施意见》《上海文化发展基金会项目资助实施办法》（2012年）、《上海推进文化和科技融合发展三年规划（2012～2015）》，这些政策很具体，调节的产业领域非常明确，具有很强的可操作性。相比较而言，广州文化创意产业园区正呈现遍地开花的态势，但对于园区发展规划及企业投资，推动园区产业集聚、帮助企业减少经营成本、走出融资困境方面，却缺乏具体明确的政策安排。虽然文广部门积极行动，曾经邀请清华大学文化产业研究中心协助制定广州文化产业振兴规划，地方政府也围绕企业融资、文化园区认定等问题先后数次草拟了多项政策条文，但历时数年最终未能通过实行。表1“十二五”以来北京政策性发文一览表2“十二五”以来上海政策性发文一览表3“十二五”以来深圳政策性发文一览其次，部分文化领域存在政策缺位现象。大众文化领域（如酒吧）、部分文化产品制造领域（如游戏机制造领域）原本都属于文化产业领域，但实际上却往往成为政府部门的打压对象。番禺游戏机制造业占全球60%以上，却因与老虎机的关系，经常被打击，工厂主并不知道有什么政策可以保护自己，也没有畅通的渠道可以和政府协商。近几年广州歌厅、酒吧及其他大众演艺场所的快速萎缩也能说明一些问题。再次，配套政策的滞后还表现在推进文化产业发展的政策工具没有及时创新。现行主要文化政策工具无非就是税收减免、财政投入、设立专项资金、人才奖励等几大块。如有的文化产业园区对企业主要的扶持措施仍然是减免企业进入园区的租金（如规定园区入驻企业第1年免除租金；第2年免除75%租金；第3年免除50%租金），对于获奖企业给予奖励（如动漫研发机构获得国家授权发明专利的，一次性给予数万元的奖励），以及个别有自主研发技术成果的企业给予税收地方留成的奖励。这些激励措施并不具有广州地方特色，在国内许多地区已经执行多年，在企业看来本身没有多少新意。况且地方政府可以动用的激励资金非常有限，这对于发展迅猛的民营文化企业很难形成真正的吸引力。在政策执行过程中，能享受政策优惠的，也往往是些与政府关系密切的单位，如电视台、报社、出版社等，大部分小微文化企业基本与优惠政策无缘。这一点在每年评审文化专项资助资金时可以明显反映出来，主要的补助和奖励资金都由政府主管的报社、电视台、出版社、演出团包揽了。其实近几年国内发达城市已经开始学习境外经验，在综合运用财政资助、贷款贴息、政府购买服务等方面，创新了地方财政投入支持方式，通过政府资金引导，带动社会资本、金融资本参与文化科技相关领域的研发和产业化。民间创业投资机构、科技担保机构也应运而生，纷纷搭建文化科技投融资服务平台，开辟了为文化企业提供创业投资、贷款担保的新兴服务领域。（三）文化产业政策的社会协商不足城市文化产业的发展水平取决于三大因素：市民为主的消费群体、文化产品的生产商（文化产品的提供能力）以及作为推手的政府管理方（公共政策）。好的文化政策应该是三方不断协商和博弈的结果。图1文化建设中的社区居民、政府与民间资本的互动关系现行几乎所有产业政策都是作为产业推手的政府部门单向度规划制定的，与文化产业发展的主体和受众缺乏必要的沟通和协商。在政策制定过程中，不仅公众参与缺位，甚至以企业主为主的行业协会也被屏蔽在政策协商的领域，由此出台的政策，带有计划经济色彩是再自然不过的事情了。与大众缺乏沟通，其负面效应最为明显，政府热心于扶持演出团体，虽然每年输血不少，也建立了基金会（如粤剧基金会），但其出品始终无法摆脱没有市场的困局。广州重点扶持的海珠大戏院面临破产，彩虹剧院的演出也只能面对寥寥无几的观众。这同时说明，文化市场其实也不是政府一厢情愿的几条规定可以左右的。三创新政策的原则完善和创新文化政策，作为城市政府的政策规划部门，需要妥善协调好三方面关系。——协调好上级政府颁布的文化政策与下级政府执行政策的关系。原则上，下级政府颁布文化发展政策应当严格依照上级政府的政策进行，但在国家总体处于改革进程及政策尚不成熟时，应当允许地方在权限范围内先行先试，为国家政策完善打下基础。——协调文化领域与其他职能部门政策系统的关系。文化产业涉及规划、土地、产业、财政、税收、人事等许多领域，决定了其政策法规的保护体系是一个以宪法为核心、以文化政策为主要内容，横跨许多部门的多层次的政策体系。文化政策在创新与完善过程中必须注意与其他部门政策规章保持平衡与协调。——协调好政策的适度超前与连续性的关系。政策的适度超前与文化产业创新发展的需求是一致的。政策适度超前是文化创新发展的重要动力。只有政策适度超前，创新推进措施，包括在财政扶持、土地利用、人才奖励以及科技融合方面拿出新的扶持办法，文化产业才能不断推出新的产品，广州才能形成领先优势。在强调政策适度超前的同时，还要坚持政策执行的连续性，文化产业政策尤其如此。在公共政策的制定过程中强调连续性，应注意发挥原有政策的优势，以取得更大的社会效果。四优化政策的几点建议依据十八大推进文化发展、科学构建文化产业体系的要求，结合广州地区文化产业布局的特点、文化市场的开放水平，以及规划管理的现状，我们认为文化产业在成长为国民经济支柱产业的道路上，在政策创新与优化方面需要做好如下几项工作。（一）落实民营文化企业优惠政策，拓宽民间资本投资文化的渠道贯彻《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》（国发〔2010〕13号）、《文化部关于鼓励和引导民间资本进入文化领域的实施意见》（文产发〔2012〕17号）和《2012年扶持中小微企业发展的若干政策措施》（粤府〔2012〕15号），落实民营文化企业充分享受财税、金融、土地、工商、环评等系列优惠政策，在资质认定、项目审批、融资服务、技术创新、中小企业发展基金和文化产业引导资金支持等方面与国有文化企业享有同等待遇。通过制定《非公有资本进入广州文化市场投资指南》，引导民营企业以参股、控股、购买、租赁等形式参与国有文化企业改组改造，在筹资融资、市场开拓、技术支持、信息服务、人才培训等方面提供社会化、专业化服务。引导民间资本筹建非政府组织的各类文化基金会，以民办公助、公建民营等灵活形式投资建设博物馆、美术馆、艺术馆和各种艺术团队，为广州文化产业发展提供更多的资金渠道。（二）制订《广州科技与文化融合发展行动计划》，以中新广州知识城为试点建立文化和科技融合示范基地依托中新广州知识城和其他高新技术园区、文化产业园区，试点建立文化和科技融合示范基地，把重大文化科技项目纳入科技发展规划，促进文化与科技创新资源及要素的互动。优化文化科技融合发展的政策环境。集中政府、园区管理者、中介咨询机构等各方力量，强化知识产权的保护和管理，开展各类创新、创业政策的先行先试，建立符合时尚创意与科技融合发展的政策体系，逐步形成和完善以民营企业为主体、市场为导向、产学研相结合的文化技术创新体系。坚持发展具有自主知识产权的核心技术，重点突破文化创意产业链上的创作、传播、展示等环节的关键技术，在互联网影视、立体电视、数字出版、现代设计及公共文化服务领域开展创新示范工程，拓展城市文化产业的增长空间。（三）推动金融机构融资创新服务应总结上海融资服务创新的成功经验，鼓励金融机构对处于不同成长期的文化企业，提供不同的融资服务。综合利用多种金融业务和金融产品，推出信贷、债券、保险、信托、基金、租赁等多种工具相融合的一揽子金融服务和个性化服务。针对中小文化企业信贷难的问题，设立市、区（县）联动的中小企业融资担保专项资金，开发中小文化企业联保联贷产品，对具有稳定物流和现金流的中小企业发放各类质押贷款。市文化广电新闻出版局还可以统筹建立“拟上市文化企业资源库”，对于资源库中符合条件的重点企业，协助其通过发行企业债、公司债、短期融资券、中期票据、集合债、集合票据等方式融资。（四）加强民间组织（行业协会）参与文化决策的制度建设2012年3月召开的第十三次全国民政会议上，国务院总理温家宝指出，政府的事务性管理工作、适合通过市场和社会提供的公共服务，可以适当的方式交给社会组织、中介机构、社区等基层组织承担，降低服务成本，提高服务效率和质量。中央政治局委员、原广东省委书记汪洋也指出，加大政府职能转移力度，舍得向社会组织“放权”，“凡是社会组织能够接得住、管得好的事，都要逐步地交给它们”。因此也有必要向社会组织开放更多的文化公共资源和文化服务领域。我们认为民间组织可以成为政府文化管理的有力助手，它与政府部门优势互补。民间组织和公民群体（代表）参与文化决策协商是当代公共文化政策发展的必然趋势，要加强民间组织参与文化决策的制度化建设，对具体参与的内容、方式、途径和保障性措施作出明确的规定，使其可以按一定的程序实际操作，并用稳定的程序形式固定下来。应借鉴港澳地区的经验，逐步建立对民间文化组织的财政资助机制，推行政府购买民间组织的服务，发挥其在政策、咨询、