广州文化产业政策体系研究（2007~2014）

广州文化产业政策体系研究（2007~2014）

一国内文化产业政策体系分析（一）已形成层次分明的政策体系从整个国家来看，根据文化产业政策出台的行政主体不同，文化产业政策可分为国家政策、省市自治区政策、市级政策、县级政策等。1.国家级文化产业政策1978年改革开放之前，我国没有真正意义上的文化产业，也就没有真正意义上的文化产业政策。在改革开放以后一段时间，随着市场经济的深入发展，一些文化事业通过市场而显露出产业势头，相应地出现了文化产业的政策，从《关于改进营业性舞会管理的通知》《关于加强文化市场管理工作的通知》《文化部关于文化事业若干经济政策意见的报告》《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》《国民经济和社会发展“十五”规划纲要》到2009年出台的《文化产业振兴规划》，文化产业越来越受到重视，已上升为国家战略。2011年在“十二五”规划纲要和《中共中央关于深化文化体制改革推动社会主义文化大发展大繁荣的若干重大问题的决定》中，国家已确认文化产业为国民经济支柱性产业。2014年，国务院相继出台了《关于推进文化创意和设计服务相关产业融合发展的若干意见》和《关于加快发展对外文化贸易的意见》等政策，随着文化产业在国民经济中的地位不断提升，文化产业政策也不断丰富和完善起来。2.省区市的文化产业政策在文化产业日益成为一个新兴产业的背景下，国内一些省、市、自治区对文化产业日益重视，纷纷出台文化产业政策来引导、促进和规范文化产业的发展。北京市是这方面的先行者，北京市是国家的文化中心，文化资源最为丰富。北京市又是国家的首都，对文化产业发展的感知十分敏锐，具有先知先觉的灵性，因此北京市文化产业发展较快，文化产业政策较为丰富。北京市2007年出台了《北京市促进文化创意产业发展的若干政策》、2009年发布了《北京市关于支持影视动画产业发展的实施办法（试行）》及《北京市关于支持网络游戏产业发展的实施办法（试行）》等。上海市2012年出台了《上海动漫游戏产业发展扶持奖励办法》，天津市2011年出台了《关于鼓励和支持天津市文化产业发展的实施意见》。广东省出台了一批文化产业发展的政策，广东省人民政府办公厅2012年制定出台了《广东省文化产业振兴规划（2011—2015年）》，设立了文化产业专项资金；2007年制定了《广东省文化产业示范基地认定暂行管理办法》以及2010年广东省文化厅国家开发银行股份有限公司广东省分行关于合作支持广东省文化产业发展的通知等。3.市级文化产业政策，包括副省级城市和地级市在上级文化产业政策感召以及本地文化产业发展需要的背景下，一些城市包括副省级城市和地级市通过制定文化产业政策来促进文化产业发展，部分城市形成了较为完备的文化产业政策体系，如深圳市。深圳市文化产业政策出台时间比较早，深圳市2005年出台了《关于扶持深圳市动漫游戏产业发展的若干意见》，2008年和2009年是深圳市文化产业政策密集出台年。2008年深圳相继出台了《关于加快文化产业发展若干规定》《深圳市鼓励三旧改造建设文化产业园区（基地）若干措施（试行）》，2009年出台了《中共深圳市委深圳市人民政府关于大力发展文化产业的决定》《深圳市文化产业促进条例》等。从2005年到2011年深圳市共出台了10多个文化产业政策，形成比较完善的政策体系。苏州、杭州、南京、武汉、东莞等城市也在同时期制定了文化产业政策，但它们的政策体系不如深圳完备。（二）文化产业政策内容重点较为突出任何一项文化产业政策都包含有一系列的内容，这些内容构成具体文化产业政策内容体系。就目前我国文化产业政策内容体系而言，不同学者从不同角度出发进行归纳，这些学者的观点各有优长，但从表1所列的政策内容来看，学者的观点都难于完全包容进去。表1国内主要文化产业政策续表笔者对国内主要25个文化产业政策进行了分析，这些政策既包括国家层面的政策，也包括部分省市政策。这些政策大部分是综合性的，也有少量是专项的文化产业政策。在此笔者主要是考察这些文化产业政策内容，从中可以发现国家或者省市在制定文化产业政策时的主要考虑，从侧面反映出文化产业发展过程中政策在哪些方面不足，这是文化产业发展过程中迫切需要解决的问题。从国内主要25个文化产业政策来看，其规定内容类别涉及70多项，但这些内容类别在25个文件中出现的频率有很大差别，有的在25个文件中仅出现过一次；有的出现过20多次，即大多数文件有所提及，出现频率很高。出现频率最多的是投融资和人才，分别达到22次。创意是文化产业的灵魂，而创意是由人才来实现的，人才是文化产业第一要素。文化产业又是内容产业，其特征是重内容、轻资产，需要大量的资金支持而又风险高，文化创意企业往往因没有固定资产作抵押，融资特别困难，这是文化产业发展过程中非常现实而且迫切需要解决的问题。大多数文化产业政策文件对投融资和人才政策进行规定，正好切中文化产业企业的软肋。扩大对外贸易（交流与合作）、税收政策、加强组织领导、政府投入（奖励）出现的频率分别为18次、17次、16次和15次，仅次于投融资和人才的出现频率。由于我国文化产业起步较晚，文化产品国际竞争力比较弱，国内对文化产品对外贸易、交流与合作普遍比较重视，反映在文化产业文件中就是各省区市纷纷出台相关扶持政策，从融资、税收、保险、担保、奖励等方面来支持文化“走出去”和“请进来”。税收政策也是国内文化产业政策经常涉及的，地方政府在制定文化产业政策中的税收政策时主要是借鉴国家的相关税收政策，大力支持文化企业，以达到扶持文化产业的目的。加强组织领导和政府投入是国内制定文化产业政策主要考虑的内容之一，以通过加强组织领导，为文化产业提供宏观指导并协调相关部门的关系，减少部门之间关系不顺的现象。文化产业是新的行业，特别是一些行业处于创业期，资金比较紧张且融资较难，因此政府投入非常重要。国内文化产业政策制定者也看到了这一点，并把政府投入作为扶持文化产业的重要内容，政府投入出现了15次，加上文化产业专项资金规定的11次，有26次之多，因此可以看出政府投入的重要性。此外，准入门槛、指导思想、原则和目标、文化产业专项资金、文化体制改革、用地政策、知识产权等也是出现频率比较高的内容。以上出现频率较多的政策大部分属于扶持性的政策，产业发展政策也有，但不是政策制定者最为关注的，这也符合市场经济条件下政府职能转变的大的形势，产业发展更多地依靠市场来决定，政府不直接参与产业的发展，而政府只进行宏观管理，为产业发展提供各种扶持性的服务。二广州市文化产业政策体系现状广州市文化产业政策没有形成体系，但还是有一些零散的文化产业政策，有关部门也正在制定综合性的文化产业政策，为形成完善的文化产业政策体系而努力。（一）综合性的文化产业政策正在制定中与国内许多城市相比，广州市至今还没有出台综合性的广州市文化产业发展政策。广州市文化产业发展更大程度上是市场资源配置的结果，政府政策引导作用有限。广州有关部门做过几次制定文化产业政策的努力，但都因为时机不成熟而最终没能成功。《关于加快广州文化产业发展的实施意见》是近段时间广州市有关部门力推的文件，制定过程也较长，但要出台还是要看时机。（二）曾经出台的专项文化产业政策广州是我国软件和动漫产业的重要发展地区。为促进软件和动漫产业的发展，广州于2006年出台了《广州市进一步扶持软件和动漫产业发展的若干规定》（穗府〔2006〕44号）和《关于加快软件和动漫产业发展的意见》（穗府〔2006〕45号），2007年出台了《广州市重点软件和动漫企业认定管理暂行办法》（穗科字〔2007〕36号）、《广州市软件和动漫产业发展资金管理暂行办法》（穗科字〔2007〕3号）。这些政策在实施过程中，对广州市软件和动漫产业发展起到积极的推动作用，但这些政策都已过了执行期且已失效。（三）涉及文化产业发展的政策广州市有些政策或者意见涉及文化产业发展的规定，广州文化产业政策零散出现在各类其他政策中，如2012年《广州市委广州市政府关于培育世界文化名城的实施意见》《中共广州市委广州市人民政府关于推进人才集聚工程的实施意见》等。《广州市委广州市政府关于培育世界文化名城的实施意见》涉及文化产业的包括以下几方面：一是涉及文化产业升级，通过推动文化与科技及相关行业的融合，实现产业的升级。二是推动文化产业布局优化，通过建设文化产业示范区、聚集区及产业基地来优化文化产业布局。三是现代文化市场体系的完善。四是积极培育文化要素市场。五是强化公共服务平台建设。为推动文化产业发展，上述《意见》还提出建立联动机制、加大资金投入、创新体制机制、加强法制等措施。《中共广州市委广州市人民政府关于推进人才集聚工程的实施意见》提出“文化引领人才行动计划”，围绕文化产业提出“文化创意产业领军人才项目”，涉及培养和引进的文化产业领军人才数量以及建设人才培养基地等内容。2014年广州市成立的战略性新兴产业发展资金中设置了1000万元的文化产业发展资金、3000万元的动漫产业发展资金和1000万元旅游发展资金，都与文化产业有关。（四）可以部分适用于文化产业的政策近年来广州出台了一系列文件，如《中共广州市委广州市人民政府关于加快发展民营经济的实施意见》（穗字〔2010〕15号）、《广州市现代服务业功能区发展规划纲要》、《关于加快发展总部经济实施意见》及配套文件、《关于大力推进自主创新加快高新技术产业发展的决定》、《关于加快发展现代商贸流通业推进国际商贸中心城市建设的意见》、《关于进一步扩大内需促进广州市经济平稳较快增长若干措施的通知》（穗府〔2008〕47号）、《关于促进中小企业平稳健康发展的实施意见》（穗府〔2009〕5号）、《中共广州市委广州市人民政府关于加快发展现代服务业的决定》、《中共广州市委广州市人民政府关于加快经济发展方式转变的实施意见》、《中共广州市委广州市人民政府关于加快广州市旅游业发展建设旅游强市的意见》、《关于加快推进“三旧”改造工作的意见》、《中共广州市委广州市人民政府关于加快吸引培养高层次人才的意见》、《中共广州市委广州市人民政府关于进一步加快体育产业发展的意见》、《广州市人民政府办公厅关于促进科技企业孵化器发展的实施意见》等文件。这些政策虽然没有直接提到文化产业，但文化产业还是可以间接地享受这些政策所带来的优惠。（五）推进文化产业管理和服务机构设置1.已建立市级文化产业管理和服务机构为加快文化产业发展、履行对文化产业的宏观指导，广州市把广州市文化体制改革工作领导小组更名为广州市文化体制改革和文化产业发展领导小组（穗宣通〔2011〕11号），文化产业发展成为领导小组重点工作。领导小组组长由市委常委宣传部部长担任，广州市政府分管副市长任小组副组长，成员单位包括市委宣传部、市发改局、市文广新局等30多个单位。根据工作需要，2012年穗宣通〔2012〕21号文对广州市文化体制改革和文化产业发展领导小组进行了人员调整。领导小组下设有办公室，其中设有文化产业办公室，负责文化产业发展宏观管理和服务。文化产业办设在市委宣传部。为加强政府对文化产业的指导，推进文化产业发展，广州市在市文广新局内设有一处级部门——文化产业处，文化产业处的主要职责是推动全市文化产业发展。2.区级机构正在逐步建立为加强各区、县级市对文化产业的重视和领导，广州市委宣传部于2012年发布了《关于成立区、县级市文化体制改革与文化产业发展领导小组的通知》（穗宣通〔2012〕23号文）。文件要求各区、县级市成立一个负责统筹、协调和指导文化体制改革与文化产业发展的工作机构，请各区、县级市参照市的做法成立文化体制改革与文化产业发展领导小组，区、县级市文化体制改革与文化产业发展领导小组应下设办公室，负责文化体制改革与文化产业发展日常工作。在市委宣传部文件要求下，部分区县积极运筹，加快成立区属的文化体制改革与文化产业发展领导小组，如花都区2013年成立了区文化体制改革与文化产业发展领导小组并下设办公室，经区编办批复，挂牌成立了区文化产业发展办公室，与区文改与文产领导小组办公室合署办公。另外，花都区还成立了广州市花都区文化创意产业促进会，并与广州市社科院、广州市文化创意行业协会及广州万信达文化公司共同创建了“广州市花都区文化产业研究基地”。在全市十二个区（县）中，花都是第一个成立文化产业办公室、文促会和文产研究基地的，这为推动花都区文化产业发展奠定了基础。为加强对花都区文化产业的扶持力度，花都区还设立了文化产业发展专项资金，每年从财政中支出200万元用于支持花都区文化产业。三广州市文化产业政策体系存在的问题广州文化产业政策体系并不完善，主要表现在以下几个方面。1.文化产业政策系统性有待加强虽然政府对文化产业比较重视，但文化产业政策系统性有待进一步完善。广州市正在进行加快文化产业发展实施意见的调查和研究，征求有关部门的意见后，需要尽快择机出台。随着2006年和2007年广州出台的相关分项政策过了时效，政府促进文化产业发展的政策推手分散在广州市其他产业政策中（国家、广东省部分文件对广州市也有指导意义），指导文化产业发展的政策比较零散和不全面，也没有系统性。2.文化产业专项资金相对较少目前用于扶持广州市文化产业的资金主要来自广州市2014年实施的战略性产业资金中的文化旅游产业专项资金，用于文化产业的资金有1000多万元，但与国内主要城市相比，有较大差距。3.组织领导机构有待完善目前广州市成立了文化体制改革与文化产业发展领导小组，市委宣传部设有文化产业办，市文广新局有文化产业处，但由于受到编制的限制，文化产业办和文化产业处编制人员较少，基本上仅能应付部门日常工作和部门之间业务联系，没有更多精力来深入推进文化产业的发展。4.区、县级市组织领导机构更需完善2012年市宣传部下发文件要求区、县级市成立文化改革与文化产业发展领导小组，但除了花都区设立了文化产业办公室之外，其他区、县级市都还未设立，文化产业发展的职能或是由宣传部文明办兼任，或是由理论科兼任。四完善广州市文化产业政策体系对策建议（一）完善政府文件体系鉴于国内主要城市不同程度地制定了文化产业政策，特别是北京、深圳、天津的文化产业政策还比较完善，这些城市的文化产业发展受到政策扶持力度较大，广州应尽快出台相对应的文化产业政策，以弥补政策扶持的不足。制定文化产业政策需要考虑其体系问题，以制定综合性的文化产业政策为引导，推动相关分项文化产业政策的制定，实现1+N个文化产业政策体系。出台综合性的文化产业政策。广州市综合性的文化产业政策一直在研究中，文本经过多次修改，征求过相关职能部门的意见，进行了修改和完善，相关部门应择机尽快出台。在综合性的政策出台之后，应抓紧时间制定文化产业分项规划，可考虑的分项政策有以下几项。制定广州市文化产业发展“十三五”规划。今年是“十三五”规划年，因此要借制定国民经济和社会发展“十三五”规划之机，争取制定广州市文化产业“十三五”规划，把文化产业“十三五”规划纳入广州市国民经济和社会发展规划中，提升文化产业在国民经济中的地位和作用。制定“广州市文化产业示范园区认定和管理办法”“广州市文化产业集聚区认定和管理办法”。2014年广州市进行了首届重点文化产业示范区和集聚区的认定工作，选出了一批文化产业示范园区和集聚区，但这是在没有认定办法文件的前提下认定的，也没具体的管理办法，这些园区和集聚区将来管理和未来进行新的认定迫切需要有认定和管理办法来进行规范和指导。制定“广州市优秀文化企业认定和管理办法”。2014年广州进行了首届优秀文化企业评选，其管理也需要政策来规范和指导。制定“广州文化与科技融合的意见”。文化与科技融合是文化产业发展的趋势，2014年初，科技部、中宣部、文化部、国家新闻出版广电总局四部门联合下发《关于认定第二批国家级文化和科技融合示范基地的通知》，认定了18个第二批国家级文化和科技融合示范基地，广州高新区成功入选。在广州高新区文化与科技融合示范基地带动下，广州市文化与科技融合步伐将加快。广州需要出台相关政策性文件，以此来引导、扶持和规范文化与科技融合，从而推动文化产业发展。还可以考虑制定“文化与互联网融合的意见”“文化与旅游融合的意见”“文化与制造业融合的意见”等。推动区加快文化产业发展的政策的制定，推动区加快文化产业管理与服务机构的设立和建设，推动区相应成立文产办、文化产业社会组织发展、配置相应的产业发展资金及配置政策，制定区相应的文化产业发展规划。（二）制定文化产业政策内容1.广州市文化产业政策内容根据表1和广州的实际分析，广州市制定文化产业政策应考虑包括以下内容：指导思想、原则和目标，文化体制改革，准入门槛，重点发展的产业，市场主体，重大项目，文化产业布局，文化产业园区和基地（集聚区），科技创新，文化市场体系，扩大文化消费，扩大对外贸易（交流与合作），政府（财政）投入文化，金融、投融资，税收政策，用地政策，知识产权，加强立法，文化产业人才，工商管理，中介服务，政府采购。2.重点关注的文化产业内容制定整合和扩大文化产业资金规定。设立文化产业专项资金是国内促进文化产业发展的主要措施，也是国内文化产业政策中重要规定之一。文化产业专项资金量有限，但在文化产业发展过程中有极为重要的引导和服务作用，因而受到政策制定者的青睐。广州市在制定文化产业政策时，需要重点关注文化产业专项资金。对文化产业专项资金整合作出规定。把目前分散在文化产业、动漫产业、旅游中的部分资金整合到统一的文化产业专项资金中来，以有利于发挥这些资金对文化产业的支持作用。扩大文化产业专项资金规模，要参照国内相关城市的文化产业专项资金规模，设定相应规模的文化产业专项资金。对文化产业专项资金规模的增长作出规定。文化产业专项资金规模要根据文化产业增加值在国民经济中所占比重以及文化产业增加值每年增长情况保持一定的增长。要对文化产业专项资金的使用做出明确规定。文化产业专项资金不能简单理解为发给企业，更为重要的是用于服务企业，为企业提供服务平台、为企业营造良好环境、为企业解决经营管理中的困难等。对区设立文化产业专项资金作出规定。政策应明确规定各区根据自身情况设立相应规模的文化产业专项资金。制定加强组织领导的规定。加强组织领导是文化产业健康发展的重要措施。国内主要城市在文化产业发展过程中都十分重视组织领导工作。文化产业政策中加强组织领导的规定频繁出现，显示加强组织领导的重要性。广州市制定文化产业政策，不能忽视组织领导的作用。文件要明确对市委宣传部文化产业办公室组织机构作出规定。文化产业办公室编制、职责权限、人员配置要通过文件的形式确定下来。扩大办公室的职能和人员编制。对宣传部文化产业办公室与文广新局文化产业处的职能进行规定，合理划分两个机构的职能，必要时