广州市流动商贩综合治理研究报告

广州市流动商贩综合治理研究报告

流动商贩大多由进城农民、下岗职工、失业或无业人员构成，是弱势群体的代表，也是城市化过程催生的产物。尽管流动商贩具有存在的合理性，但是大规模流动商贩也给城市管理带来负面效应，为城市管理带来破坏市容市貌、扰乱市场秩序、加重城市管理负担、不利于相关部门监督等诸多难题。要走出这种现实的困境，必然要求城市管理者创新治理的方式，在流动商贩生存发展与城市管理秩序之间获得新的平衡，从而在不伤害流动商贩合法权利的基础上实现城市繁荣。总体来看，广州流动商贩的整治力度呈增长趋势（如图1所示）。但是，整治力度提升并不一定表明广州已经走出流动商贩的治理困境。我们需对广州流动商贩现状进行深入分析。图1广州主要年份流动商贩近年整治情况一广州流动商贩的现状流动商贩是指未经工商登记注册，无固定的经营场所，利用路边空地、广场等公共空间从事小规模商业的经营者。由于流动商贩具有流动性大、无户籍等特点，因此很难进行精确统计。据广州市城市管理委员会初步估计，2013年广州市流动商贩约有30万人，高峰时期达到35万人。为了全面了解广州流动商贩的基本情况，2013年8月，南方都市报报社联合中山大学、凯迪数据研究中心，共同发起“广州市流动商贩调查”[1]。该调查采样以市城市管理综合执法局2013年8月发布的市中心56个摆卖“黑点”为主，随机发放为辅。前者采样率约为80%，随机发放约占20%，共发放问卷1000份，范围覆盖市内10区（增城、从化除外），回收982份，有效问卷949份。[2]经统计分析，广州流动商贩的现状如下。（一）类型特征广州流动商贩类型特征主要包括性别、籍贯、户籍、年龄、此前职业、文化程度、摆卖原因、摆卖收入等。具体而言如下。1.性别广州流动商贩中，男性占57.78%，女性占42.22%（如图2所示）。图2广州流动商贩的性别结构2.籍贯广州流动商贩中，广州市籍贯人口仅占总体的9.70%，广东省（非广州市）籍贯人口占总体的42.97%，其他省份籍贯人口占总体的47.33%（如图3所示）。由此可知，广东省内户籍人口占总体的52.67%，稍多于外省份籍贯人口。图3广州流动商贩的籍贯结构3.户籍广州流动商贩中，农村户籍人口和城镇户籍人口分别占79.03%和20.97%（如图4所示）。农村户籍的流动商贩约为城镇户籍的4倍。图4广州流动商贩的户籍结构4.年龄广州流动商贩中，18岁以下的约占2.23%，19～29岁的占42.87%，30～39岁的占25.53%，40～49岁的占18.19%，50～59岁的占9.58%，60岁以上的占1.60%（如图5所示）。由此可知，50岁以上的老人群体仅占11.18%，80%以上的流动商贩为青壮年群体。图5广州流动商贩的年龄结构5.此前职业广州流动商贩中，此前职业为务农的占14.47%，有其他固定工作的占25.21%，打散工的占29.89%，失业的占12.55%，退休的占0.74%，学生占7.34%，其他占9.80%（如图6所示）。图6广州流动商贩此前职业6.文化程度广州流动商贩中，没读过书的仅占总体的7.68%，而小学文化水平的占25.05%，初中文化水平的占35.29%，高中、中专文化水平的共占25.16%，大专文化水平的占5.54%，大学本科及以上文化水平的占1.28%（如图7所示）。由此可知，高中、中专及以上文化水平的占31.98%。图7广州流动商贩文化程度7.摆卖原因为什么流动摆摊，其中因为找不到其他出路的占49.31%，而因兼职贴补家用、有其他出路但摆摊收入更高、为创业做准备、就是找点事做和其他等原因流动摆摊的分别占14.51%、10.03%、17.50%、3.74%、4.91%（如图8所示）。图8广州流动商贩摆卖原因8.摆卖收入广州流动商贩中，月收入在1500元以内的占31.20%，1501～3000元的占45.37%，3001～5000元的占16.61%，5001～8000元的占6.18%，而8001～10000元的占0.64%（如图9所示）。图9广州流动商贩摆卖月收入（二）时间特征广州流动商贩的时间特征主要包括至今为止的摆卖时间、每天摆卖时间和多久更换摆卖地等三个方面，具体而言如下。1.至今为止的摆卖时间广州流动商贩中，摆卖年限在1年以内的占36.74%，1～3年的占30.14%，3～5年的占15.02%，5～7年的占5.96%，7年以上的占12.14%（如图10所示）。图10广州流动商贩至今为止的摆卖时间2.每天摆卖时间广州流动商贩中，摆卖在3小时以内的占7.26%，3～6小时的占27.88%，6～9小时的占32.48%，9～12小时的占19.76%，12小时以上的占12.62%（如图11所示）。图11广州流动商贩每天摆卖时间3.多久更换摆卖地广州流动商贩中，一年内基本不换的占23.96%，两三天更换一次的占23.85%，两三周才更换的占10.26%，而两三个月、半年甚至从未换过的分别占15.40%、5.78%、20.75%（如图12所示）。图12广州流动商贩多久更换摆卖地（三）空间特征广州流动商贩的空间特征主要包括居住状况和摆卖地点，具体而言如下。1.居住状况广州流动商贩中，在广州购房的仅占5.73%，住在亲友家的占4.77%，而租房子的占83.14%，居无定所的占3.71%，其他的占2.65%（如图13所示）。图13广州流动商贩的居住状况2.摆卖地点广州流动商贩的摆卖地点主要集中在天桥，内街内巷、次干道生活区附近，商圈、火车站、客运站等主干道周边，地铁站口和其他地方，其比重分别为8.68%、39.34%、25.51%、17.68%、8.79%（如图14所示）。图14广州流动商贩摆卖地点的分布状况二流动商贩的发展趋势随着广州经济结构的调整和产业结构的升级转型、行政管理面积的扩容，以及外来流动人口规模的增大，广州流动商贩呈现出四大发展趋势，即年轻化、团伙化、职业化和集团化，具体而言如下。（一）年轻化前文调查数据显示，在南方都市报报社、中山大学和凯迪数据研究中心联合进行的“广州流动商贩千人调查”中，约43%为19～29岁的青年，30～39岁的受访者比例居第二位，约为26%，值得注意的是，40岁以下的流动商贩比重达到70.63%，18岁以下的受访者占2.23%，40～60岁的比重为29.37%，而60岁以上的摆卖者寥寥无几，仅为1.60%（如图15所示）。由此可见，青壮年流动商贩的比重在70%以上，当前的流动商贩呈现出年轻化趋势。图15广州流动商贩的年龄结构（二）团伙化流动商贩在广州的生活圈子比较狭窄，主要是依靠地缘和血缘关系，也就是“乡情”和“人缘关系”来维持其生活圈。这也形成了其主要的社会关系网络。而这种依“乡情”和“人缘关系”来维持的社会关系网络直接影响了其经营活动，从而呈现出团伙化的倾向。据调查，有27%的流动商贩会经常跟老乡一起进货，有44%的流动商贩会和老乡偶尔互通摆卖消息，而经常互通消息的占38%。广州市城市管理综合执法局曾在总结后亚运时代广州流动商贩的特点时称，有团伙倾向，要防范乱摆卖演变成治安问题的可能性。（三）职业化流动商贩将摆摊作为一种职业主要体现在以下三个方面：第一，摆摊“资历”深，成为一种职业选择。据前文的统计数据分析可知，摆卖时限在1年以内的占36.74%，1～5年的“资浅”流动商贩占45.16%，5年以上的“资深”流动商贩占18.10%，甚至有12.14%的流动商贩摆摊时限达7年以上（如图16所示）。这说明流动摆摊已经成为一种职业选择。第二，摆卖收入成为家庭主要收入来源，可看作一份工作的基本工资。据上文统计，在月收入调查一项，最集中的两个收入段为1501～3000元（约45%），和1500元以下（约31%），两项占比约76%。2015年广州最新的最低工资标准为1895元/月。两三千元收入意味着，摆卖可以被看作一份工作的基本工资。第三，摆摊的工具越来越专业化。例如瓜果菜贩，传统小贩“挑着担子叫卖”的形象如今被彻底颠覆了，自产自销的农民也不多见了。从肩挑手推到驾驶机动车随停随卖，从自产自销到批发后“二倒手”，瓜果菜贩越来越呈现职业化趋势。图16广州流动商贩的摆摊“资历”（四）集团化广州流动商贩的经营活动呈现出“集团化”的倾向。从商品销售角度看，“抱团”经营一方面可以形成完整的商品群，从而为居民提供几乎与生活相关的所有商品服务，另一方面可以在相同商品间形成竞争。正如在梓元岗一带摆卖超过3年的“走鬼”刘某所言：“当时大家都分散摆，好躲避城管，但后来发现大家聚集在一起生意更旺。”在桂花岗摆档经营熟食的“走鬼”阿木也如是说：“我们后来发现，聚集在一起摆档，生意才会做得更旺，大家抱团聚在一起，能将人气聚集在一起，人气旺了，生意自然好了。”（全杰，2014）从抵制城管执法来说，相对于个体分散经营时力量单薄，集体“抱团”摆摊能使流动商贩之间形成合力共同抵制城管执法。正如在梓元岗一带摆卖的“走鬼”刘某所言：“当时大家都分散摆，好躲避城管，但后来发现大家聚集在一起……遇到城管也能抱团抵抗。”三流动商贩问题治理的困境流动商贩的生存权利与城市管理秩序引起了学术界的广泛关注。部分学者主张使流动商贩合法化，认为摆摊贩卖是公众迫不得已情况下谋取自身生存的手段，通过从事这一行业，流动商贩不仅可以满足自身的生存需要，还可以满足城市中部分市民的市场需求。另外，摊贩经济作为一种非正规经济，为中国经济增长做出了贡献，应该得到有效的保护。反对者则认为流动商贩给城市带来环境污染和交通拥堵问题，他们的食材并未经卫生部门检测，可能存在巨大的食品安全隐患。这些都对既有的城市管理秩序构成威胁，加上城管部门与流动商贩之间关系紧张，他们认为流动商贩可能会给城市社会注入诸多不安因素，甚至由此引发一系列恶性反应。但双方对流动商贩管理形成了较为一致的意见，即他们都主张在城市创造更多的就业来消减流动商贩数量，建立疏导点来规范和监督流动商贩经营过程，发展农村经济来吸引流动商贩回乡创业等。自2014年3月1日起施行的《个体工商户条例》第三十条规定：无固定经营场所摊贩的管理办法，由省、自治区、直辖市人民政府根据当地实际情况规定。由此可见，我国法律承认流动商贩的合法化存在。但对于无证经营和流动经营的商贩来说，走城市管理者设计的通道，就意味着要付出更多的成本和获得更少的收益。城市管理者的境况则相反，即有证经营和定点经营能够减少城市管理者的管理成本，获得更好的城市管理秩序。但公共政策不单是执行者的信条，更是公众期望的产物。而且当前中国服务型政府建设已经深入人心，公众不再将自己定位于完全的被管制者，或是温顺的服从者，更多地是将自己定位于顾客和被服务者。如果现有的城市管理体制不能处理好这一“反常”，那么极有可能形成重大危机。另外，如若旧的城市管理体制失去了过多的活力，而新的有效的城市管理体制短时间内难以形成，加之流动商贩的不平等感和不公平感上升，流动商贩与城市管理者之间的矛盾将会在这种转型时期不断涌出。另一个流动商贩治理的困境主要聚焦在流动商贩的职业转型上。我们要极力避免农村与城市的二元对立随劳动力空间和职业的转移也平行移动到城市内部，出现新的对立形式，使城市管理也呈现出二元特征（崔占峰，2013）。而谈到流动商贩职业转型，还会涉及另一个重要的问题：流动商贩愿意放弃现在的职业而从事其他职业吗？从利害计算来看，这一命题恐怕是难以成立的。主要原因有如下几个方面。一是要流动商贩放弃现在的职业而从事其他职业，流动商贩首先会考虑其他职业收入比现在摆摊贩卖收入高吗？我们知道，大部分流动商贩是进城农民，他们的学历低，也缺乏在城市谋生的手段，很多时候他们并不能在城市正规就业中获得可观的收入。但作为一名摊贩，他们通过勤劳可以获得相当不错的收入。两者对比后，流动商贩可能会失去从事其他行业的动力。二是流动商贩会将自己与身边的人进行对比。例如和其他流动商贩对比，他们是否会转换职业？而且有的流动商贩往往并不是一个人来到陌生的城市，更多的时候是全家迁移，他们的孩子、丈夫或妻子，甚至父母都在这座城市。他们的家庭成员不局限于这一个职业，摆摊卖货只是他们家庭收入的一个组成部分。例如，在家庭角色扮演中，女性承担流动商贩角色，男性则在建筑工地打工，这样他们一家人都可以在栖息的城市中获得收入。无疑，这种家庭的工作分配结构已经比较完善。如果服从政府城市管理要求，那么意味着他们的家庭将失去这种组合优势。三是流动商贩的流动性强。这其实也表明这一职业具有较大的自由度。如果流动商贩可按照自己的实际情况决定是否出去和在哪里摆摊经营，那么表明流动商贩不用像在企业和包工头等做事那样处处受限，甚至是陷入复杂的人际关系中遭受挫折，更不用说可能受到的歧视和辱骂。另外，这种自由度还表现为家人可以共同住在“城中村”享受家庭的乐趣，而不是住在企业宿舍或板房中拥挤不堪。由此可见，要实现流动商贩的职业转型并不是一件容易的事情。作为城市管理者，必须结合流动商贩就业质量和提升流动商贩就业能力等来推动流动商贩的职业转型。显然，这是一个城市公共事务的重要方面。但是面对这一难题，很多城市确实是没有这种吸纳能力的。而对于城市管理部门来说，它们的权力有限但责任多而大，又要三思政府与公众冲突的敏感性，这就导致了“城管”一直深陷行政执法困境不能自拔，猫鼠游戏总在城市不断上演。四优化流动商贩综合治理模式有别于流动商贩管控模式，流动商贩的综合治理属于整体性治理的范畴。需要指出的是，要实现从流动商贩管控模式到流动商贩综合治理模式的转变，首先要确立流动商贩综合治理的目标。这就要求城市管理者以“商贩”为本，注重流动商贩出路，尊重流动商贩的独特性，承认流动商贩所具有的独特文化，进而转变政治观念和对流动商贩的认识，推动流动商贩的自我认同。也就是说，差异政治[3]才是流动商贩管理的终极价值取向。作为一个更高级的层面，差异政治是在获得普遍平等承认的基础上维持自身独特性而存在的阶段。以普遍平等政治和差异政治构造出的流动商贩的斗争方向，使流动商贩研究从对制度的纠正和改变迈向了政治观念和社会认识层面（李锦峰，2010）。笔者从这一理论构想出发，认为流动商贩综合治理可以从以下几个方面进行完善。从城市管理者来看，应该改变过去长期存在的管控思维，调整为治理思维。作为城市管理者，一方面，应当认识到流动商贩与市民是同等公民，不能因他们之间存在地域差异和职业差异而将其划分为三六九等，也不能因为与流动商贩之间存在认识差异、习性差异、文化差异等而自我设定为高高在上的管控者。在这个时候，城市管理者尤其要重视向流动商贩提供好的公共服务，以促进他们更快地融入城市社会，让他们对城市产生熟悉感而不是认为城市是其季节性的栖息地。另一方面，城市管理者也应认识到治理并不是自身的单一治理，更不是行政命令式的管控，而是与流动商贩，甚至是社会组织、市民等其他多元主体的共同治理。这就要求城市管理者认识到自身与流动商贩不是非此即彼的对立关系，而是共同置身于城市社会的共生系统之中。我们知道，很多时候城市管理者与流动商贩之间产生紧张关系，就是由于互相不承认对方的身份。以至于城市管理者将流动商贩视作城市生态系统的外来者和入侵者，流动商贩将城市管理者视作危及自身经济利益和人身安全的威胁者。有鉴于此，城市管理者应当结合流动商贩聚集区域特点，对流动商贩治理的主体、方式、手段、内容和结果等方面进行界定清晰，从而在战略和行动上形成治理的优势。从流动商贩自身来看，一方面，他们要对自己的职业具有充分的自信。流动商贩不是非法存在的社会群体，要走出大喊“城管来了”，然后开着推车及时逃跑的困局。例如，他们可通过积极地接受“城管”的检查，和“城管”做正面的沟通，经多次的对话和协商以后，就摆卖要求达成一致，并在商贩内部形成互相监督的规则，确保摊贩与“城管”之间的共识得以施行。同时，流动商贩也要认识到该职业并不是城市社会中低人一等的职业，应从心理上打破自身与消费者之间的隔阂，主观上解除社会带给他们的“定义”，进而以最好的产品服务赢得社会的认可。另一方面，要尊重自身的公民身份。流动商贩之所以给社会留下不好的印象，既因为长期以来城市与乡村二元分割下产生的市民与农民之间的心理沟壑，也因为流动商贩过于重视自身文化而忽视了这种文化与城市文化碰撞后的负向影响，还因为流动商贩自身行为与经营质量所引发的其他可能的社会不认同。由此，流动商贩保持自身的独特性和自由发展无可厚非，但不能忘记自身的公民身份，丢弃作为公民所应当承担的责任和义务。这些都要求流动商贩形成尊重社会正常运行的意识，培养自身的公共情怀，依法定程序处理他们与“城管”间的问题，进而在社会冲突中形成稳定的秩序。从社会互动来看，应实现从“城管”与摊贩间的互动到摊贩、市民、“城管”、社会组织、政府等多个社会主体间的互动。我们知道，互动的优势在于能够改善各行为主体的行为，防止个体以自我为中心的利益半径对他者的侵扰，从而在利益交叉领域形成动态平衡。与此同时，多元主体间的互动也有助于公民从关注自我利益的局限性中走出来，转而寻求更重要的公共利益。而流动商贩之所以要受到多元主体的监督，与流动商贩行为的空间有关。对于公共空间的行为，必须变更私人领域的行为规范，转而遵循公共生活的行为准则。也就是说，公共空间中的行动受到市民、“城管”、社会组织、政府等多个责任主体的监督。然而在现实中，往往将城市管理的责任缩小为城市管理行政执法人员与流动商贩间的协调，这无疑只会让二者深陷“熟悉的陌生人”僵局。笔者调研了解到，城市管理行政执法人员对很多流动商贩非常了解，也知道他们的处境，但是他们也只是整个城市管理系统的神经末端，加之城市管理部门形成的复杂性，致使他们与流动商贩之间的局面一直无法改变。也即，必须跳出流动商贩治理的困局，单靠城市管理行政执法人员与流动商贩的互动是远远不够的，应将这一问题放到更广的互动情景中解决。从政府治理来看，要以合作协议推进政务协同。合作协议是对跨政府部门合作事务共同目标、部门间的权力和责任关系进行制度化的安排，是政府部门间合作关系的制度化。政府部门间合作困境在很大程度上是由于缺乏促进合作的宏观和微观上的制度安排，缺乏达成合作的制度框架和必要约束。而制度的重要作用在于使人们之间复杂的交